扶贫项目资产作为脱贫攻坚的“成果”与“产物”，是持续巩固拓展脱贫攻坚成果、畅联村集体与县域经济良性循环发展的重要抓手。中国农业大学经济管理学院任金政教授在《国家治理》周刊撰文指出，扶贫项目资产管理是战略衔接期的又一场“攻坚战”，脱贫摘帽县应充分把握历史发展机遇，积极应对发展过程中面临的挑战，将扶贫项目资产管理作为壮大村集体经济、持续发展县域经济的重要突破口，助力乡村振兴战略的稳步推进。

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2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上庄严宣告，“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽”。脱贫摘帽不是终点，而是新生活新奋斗的起点。在战略衔接期内如何将脱贫攻坚成果作为县域经济持续、健康发展的动力源泉，既是现阶段各级政府面临的发展机遇，同样也是严峻挑战。扶贫项目资产是脱贫攻坚的“产物”与“成果”，其规模大、来源广、类型复杂，需要加强管理以持续发挥产业项目效用。扶贫项目资产的有效管理，不仅有助于农民收入增长进而扩大消费的良性循环，还有助于通过持续推进产业兴旺进而实现县域经济的健康发展。各县域尤其是脱贫摘帽县，如何抓住发展机遇破解扶贫项目资产管理经验不足的难题，将是现阶段相关部门工作的重心。

脱贫摘帽县面临的发展机遇

扶贫项目资产为县域经济社会发展打下坚实基础

伴随着脱贫攻坚的完美收官，各脱贫摘帽县通过产业扶贫、易地扶贫搬迁、完善基础设施等举措，积淀形成了大量的扶贫项目资产。以陕西省扶风县为例，2016—2020年共计投入各类扶贫资金17.24亿元，形成各类扶贫项目资产11.63亿元，其中包括产业类的经营性扶贫项目资产3.4亿元，村级公路等公益性扶贫项目资产7.88亿元。产业扶贫为县域经济发展奠定了良好基础，成为脱贫摘帽县后续经济发展的动力引擎，有助于产业兴旺这一乡村振兴战略关键环节的实现；易地扶贫搬迁及其后续帮扶工作，能有效解决农户发展的后顾之忧，是实现农民富裕、畅联县域内生产与消费循环体系的关键；完善的基础设施则为实现生态宜居、治理有效的乡村发展提供了重要物质保障。

帮扶资金的持续倾斜为脱贫摘帽县提供强有力资金保障

为进一步贯彻落实中共中央关于巩固拓展脱贫攻坚成果和有序推进乡村振兴战略的相关要求，财政部等多部门于2021年3月出台了《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，对巩固拓展脱贫攻坚成果和支持推进乡村振兴的资金使用进行了规定，包括衔接资金总量持续增加、继续向国家乡村振兴重点帮扶县倾斜等，这为脱贫摘帽县后续发展提供了强有力的资金保障。在脱贫攻坚期内各基层政府面临脱贫压力，可能会选择一些符合脱贫要求的“短平快”项目，实现脱贫摘帽等目的，但在战略衔接期内则无明确的时限和任务要求，各脱贫摘帽县可利用衔接资金在巩固完善已有项目的同时，因地制宜谋划发展具有潜力、带动性的特色产业项目。以安徽省黟县为例，该县因地制宜抓住产业发展主线，在安排2021年第二批4105万元衔接资金中，拟用占比超过70%的2903万元于产业项目，资金一方面用于前期产业发展基础的夯实，另一方面用于原有产业链项目的延伸，基地配套设施项目的完善、“产供销”一体化链条的加快推进，以提升品牌效应，确保产业可持续发展，推动县域经济健康、快速发展。

村集体经济发展打通了县域经济良性循环途径

良好的村集体经济不仅有助于不断优化农村资源配置、逐步缩小城乡差距，还将成为促进县域经济发展和社会融合稳定的核心基础，为城乡均衡发展和共同富裕提供条件。脱贫攻坚期内形成的扶贫项目资产多数位于农村，很多乡村从原来的“一穷二白”逐渐发展为有一定经济基础的富裕村，再加上确权至村集体的扶贫项目资产，势必会进一步壮大村集体经济发展。例如河南省舞钢市尹集镇G村，通过脱贫攻坚期内扶贫资金的持续投入和自我不断发展，2020年村集体经济收入达到79.8万元，其中收益的60%用于防返贫监测，30%用于包括村级扶贫项目资产的日常维护等开支，剩余10%用于村级产业的循环发展。访谈中，村两委表示随着脱贫质量的不断提升，将逐步减少防返贫资金投入力度，加大村级产业投资比例，逐渐形成以农旅为主、中草药产业突出的发展模式。经调研发现，舞钢市从2019年开始就积极探索扶贫项目资产管理，做到了项目资产有人管、有人护，确保了项目效用的持久发挥，实现了村集体经济的良性循环发展，村集体经济发展逐步成为了带动县域经济发展的新引擎。

扶贫项目资产助力乡村治理能力的提升

乡村稳，则社会宁；村干部强，则农村发展有希望。以村支书为代表的村组干部是决定乡村未来发展的基础，也是实现乡村建设及振兴目标的中坚力量。通过强化扶贫资产管理，不仅探索了基于资金管理的治理模式，也为治理现代化的实现提供了信息化基础和人才保障。在对陕西省扶风县S村村支书进行访谈时，他提到“以前村集体收支就是一本糊涂账，有时候支出了忘了登记、有时候有收入了直接用于村集体支出了，未进行账务处理”；“现在不行了，因为扶贫项目资产管理制度要求对所有项目资产进行登记造册，包括项目名称、金额、收益情况等多项内容”；“虽然初始登记扶贫项目资产时倍感压力，需要缕清每个项目的来龙去脉，但遇到不懂的乡镇经管站人员会帮助我们分析，慢慢的也就觉得没那么难了，与此同时在日常管理中，还向我们传授管理的经验，现在我们村账务清晰职责明确，管理水平也有了显著性的提升”。这就实现了从原来的不会管，到逐渐能管和会管，进而提升村委自治能力、实现管理现代化。

脱贫摘帽县发展面临的挑战

部分地区基层工作仍需加把油、努把力

扶贫项目资产管理作为壮大村集体经济、实现县域经济协调发展的重要抓手，国家出台了扶贫项目资产管理的相关意见，各省（区）也出台了相关管理办法，各县也积极贯彻、因地制宜出台了相应的管理实施细则，各乡镇、村级把落实管理政策作为工作的重心。但部分地区管理干部抱有“歇一歇脚”的想法，未将项目资产管理政策落到实处，出现为了管理而管理问题。

扶贫项目资产管理是战略衔接期的又一场“攻坚战”，其重要性不亚于脱贫攻坚期内的产业扶贫举措，是战略衔接期防范返贫、构建长效机制的重要突破口。主要原因有二：一是扶贫项目资产量非常大，目前纳入国家乡村振兴局帮扶系统的产业项目发展资金9033亿元、基础设施项目资金8688亿元、易地搬迁项目资金8473亿元；二是扶贫项目资产来源广、类型杂，缺乏成熟有效的管理经验来借鉴。八年的脱贫攻坚成果是全党各族人民齐心协力、众志成城的结晶，更是全国25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部昼夜奋战的结果。脱贫攻坚成果亟需巩固，乡村振兴战略还需稳步推进，因此各基层组织要再接再厉，秉承优良工作作风，持之以恒凸显奋斗精神，持续做好扶贫项目资产管理工作，助力乡村振兴和县域经济社会发展。

因地制宜分类施策的管理文件亟需落地

现阶段国家、省级层面仅有统一的扶贫项目资产管理制度性文件，然而由于不同地区扶贫资金来源构成的不同，使得项目资产的存在形式具有较大差异性，再加上同一类型资产也有一定的差异性，例如经营性扶贫项目资产中既包括光伏资产等具有一定技术要求的资产，也包括加工车间等固定资产，这就需要各摘帽县制定更加有针对性的、差异化的扶贫资产管理方案。

以内蒙古某县为例，截至2020年7月，共计投入各类扶贫资金16.01亿元，其中包括扶贫发展资金6.93亿元、京蒙协作资金1.33亿元等18类资金，种类繁多的资金来源进一步增加了扶贫项目资产管理难度。从项目资产构成角度来看，14.76亿元扶贫项目资产中包括公益性扶贫项目资产4.69亿元，经营性扶贫项目资产6.91亿元（其中光伏类项目资产涉及1.59亿元），交通道路项目资产2.06亿元。实践中，可根据光伏项目运维技术、集中型和分散型等特点，制定更加精细的管理方案。针对道路资产进一步细化，该县应明确村级道路和乡镇道路的日常管理及维护实施主体，发挥基础设施建设在经济发展中的基础作用，提高扶贫项目资产的管理效率。因此，摘帽县的扶贫项目资产管理仍需进一步细化、因地制宜的探索并实施差异化管理方案。

基层管理人员的能力和水平有待强化

扶贫项目资产的管理水平关乎项目效用的持久发挥，而现阶段扶贫项目资产多数确权至村集体，大多由村两委负责管理，部分地区出现资产管理能力和水平与管理要求之间不匹配的问题。近些年，有能力的致富带头人“背井离乡”外出发展，农村空心化问题严重，这就与现阶段每个村几十万甚至几百万的扶贫项目资产管理要求不一致，很可能在部分地区出现基层组织人员无法驾驭大量扶贫项目资产的问题，短期影响项目效用的正常发挥，长期影响贫困县经济的持续稳定发展。

陕西省扶风县为有效提升基层管理者水平，一方面通过严把进入关、提升村两委进入门槛，从致富带头人、退伍军人、返乡大学生中选拔优秀村党组织书记62名，在2018年村两委换届后，全县村党组织书记高中专以上文化程度干部有73人，占比63%、环比增长15%，平均年龄51.7岁、同比降低3.2岁；另一方面，建立基层管理者培训制度，扶风县委、县政府组织全县村党组织书记赴浙江大学分批参加“学浙江、提能力、促振兴”专题轮训班，开阔视野增强技能。即使如此，当地干部仍认为自身与10多亿扶贫项目资产管理人员的能力要求有一定差距。

基层组织“福利待遇”有待提升

“权力不大、责任不少，工资不高、压力不小”是当前村干部等基层管理人员的真实写照，一方面负责村两委的工作，另一方面还需承担村集体经济经营管理的职能。现阶段大多数县的村两委和村集体经济组织未进行实质性分离，上级政府通过确权方式赋予村干部管理和运营扶贫项目资产的职能，经营管理着几十万甚至上百万扶贫项目资产。一些地方的村两委兼任集体经济组织职务但无相应福利报酬，“6+1”“白加黑”的工作状况和每月仅有担任村委职务的2000元左右收入相矛盾，职责与报酬不对等问题导致基层组织干部工作懈怠，主要采取资产收益模式来壮大村集体经济，对解决镇域或县域经济发展帮助有限。

目前村两委作为扶贫项目资产管理的主要践行者，是壮大村集体经济、实现乡村生活富裕的带头人，但在战略衔接期要实现村集体经济组织的壮大，在对其进行“赋权”的同时也应“赋待遇”。现有管理模式中，村两委在扶贫项目资产管理中面临更多的是惩罚，“出力不讨好”是部分村的真实写照，亟需通过奖惩机制变革激发村两委对扶贫项目资产管理的动力。为此，摘帽县一方面可在部分地区试点探索实施，将村干部报酬与扶贫项目资产管理绩效挂钩机制，实现责任与报酬对等，激发村干部在经济组织中的潜力；另一方面积极开展村两委与村集体经济组织分离运行机制，提高扶贫项目资产管理效率，推动农村治理模式改革，助力乡村振兴战略稳步前进。

扶贫项目资产折旧制度亟需落地

扶贫项目资产在脱贫攻坚期内产生带动效应，对贫困县“摘帽”、改善贫困群体生产生活方式发挥了重要作用，受脱贫任务的紧迫性和时效性影响，脱贫攻坚期内并未对扶贫项目资产，特别是经营性扶贫项目资产计提折旧，但在战略衔接期应探索实施折旧制度。首先，基于资产折旧理念，扶贫项目资产在发挥助贫、脱贫效用的同时，成本随之发生转移。其次，从市场运营机制和可持续发展视角，村集体经济组织作为扶贫项目资产的所有者和管理者，需要科学运用现代财会方法构建村集体经济循环发展机制，其中扶贫项目资产折旧是资产管理现代化的标志，各县域可以积极探索扶贫项目资产折旧制度。

项目的经济效益并非扶贫项目资产管理的核心，如何通过项目发展实现生活富裕、实现村集体经济壮大和循环发展，是战略衔接期内县域工作的重点，而资产折旧制度作为村级经济发展的动力引擎，是村集体经济循环体系构建不可或缺的基础。具体操作方面，各摘帽县可对不同类型扶贫项目资产因地制宜设定差异化的折旧年限，通过“利润 = 收入 - 费用”模式，将最后利润用于村集体发展及防返贫支出，而期间计提的折旧等费用可作为壮大村集体经济的动力引擎，用于村级产业的进一步发展，避免一定时期后的资产断崖式下跌，形成“滚雪球”式的良性循环长效机制，推动县域经济社会可持续发展。

【中国农业大学经济管理学院博士研究生李书奎对本文亦有贡献】

来源 |《国家治理》周刊2022年4月上

原文标题 |贫困县“摘帽”后面临的发展机遇和挑战——以扶贫项目资产管理为例

作者 | 中国农业大学经济管理学院教授 任金政

新媒体编辑 | 程静静

原文责编 | 程静静

美编 | 石玉

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