一次重要的政策转向：英国数据改革法案值得关注|政府|欧盟|英国|英国国家数据战略

·前言·

近日，英国政府宣布将在2022年改革数据法案，这一举动引起广泛关注。改革征求意见主要文件名为《数据：一个新的方向》（Data: A New Direction），结合英国的《国家数据战略》（National Data Strategy）等同时颁布的重要文件，张玉国认为，这可能代表西方主流国家数据治理政策的一次转向。

脱欧与“松绑”

英国脱欧是引发这次改革的契机。主导这次数据改革的DCMS部长Oliver Dowden说：“既然我们已经离开了欧盟，我们就获得了自由，去创立一套大胆的、新的数据治理制度，这个制度必须释放数据的力量，为英国公民和企业带来价值，同时保持高标准的数据保护。”这句话奠定了这次数据制度改革的出发点和基调。前不久，查尔斯王储代表女王所做的2022施政纲领，关于数据改革法案的第一句话就是“让我们利用退出欧盟的机会，创立一套世界一流的数据治理制度。”他们虽然没有直接批评欧盟或GDPR，但遍读有关改革的几份文件，字里行间都透露着英国政府政策制定者似乎长出了一口气：我们可算离开欧盟了，让我们尝试点新的东西吧！同时文件也毫不留情地批评英国现行的UK GDPR和《数据保护法案2018》（来源于欧盟GDPR）“过于复杂，单向立法、没有充分征求意见，直接导致企业要做大量的文书工作（excessive paper work），给企业带来大量负担，却没有给广大公民带来益处。”

对于GDPR是否过于严格，限制了创新，坊间早有议论。有人说， 2018年，全球市值最高的20家互联网公司里，有11家美国公司，9家中国公司，没有一家欧洲公司，这与GDPR是有关联的。最近，华东政法大学高富平教授在《GDPR的制度缺陷及其对我国〈个人信息保护法〉实施的警示》一文中说，“GDPR对我国的个人信息保护法律制度影响甚大，个人信息保护制度源自于域外，GDPR就是在特定时代特定社会政治经济背景下产生的，但它既不能适应当今时代发展需要，更不应该是‘放之四海而皆准’的准则”。再看看英国如今的做法，这让我们反思，GDPR是不是一个值得效仿的、完美的国际样板？

经济增长和创新

遍读几份文件，出现最多的两个词汇，就是“经济增长”和“创新”了。Oliver Dowden部长在Data: A New Direction前言中说：“我们的终极目的，是创立一套促进经济增长（pro-growth）和促进创新（pro-innovation）的数据治理制度”，并强调通过这个制度，抓住第四次工业革命的历史机遇，保持英国的国家竞争力。不必细看内容，且看看这份文件的五个章节的标题——除第四章《提高公共服务水平》和第五章《改革信息专员办公室ICO》之外，第一章标题是《减少对负责任的创新的阻碍》，第二章《减轻企业负担、为人民带来收益》，第三章《促进贸易、降低数据流通的阻碍》——便可以看出重心所在。文中“减少阻碍（reducing barriers）、减轻企业负担”等几个词反复出现多次，意思非常明显：如果数据治理法律制度不能够促进经济增长、增加就业、提高科技创新水平，反而增加了企业负担、阻碍了数据流通、制约了创新，英国还要它何用？

新的数据安全与隐私保护法律制度

那么，英国究竟要建立一套什么样的数据治理法律制度？文件中提出了目标和方向：即建立“一套促进经济增长的法律制度（a pro-growth legal regime）”，能够“提高英国企业竞争力和效率”（increase the competitiveness and effectiveness），“以结果为导向（outcome-focused approach）而不是打勾就算（tick box）的制度”。数据安全、个人信息要不要保护？当然要保护，但前提是不要弄错了经济增长和创新的大方向。

英国也计划对其数据监管机构“信息专员办公室（ICO）”进行改革，目标有两条：一是维护数据权益（upholding data rights），主要是防止个人信息被滥用。二是鼓励可信的、负责任的数据利用（encouraging trustworthy and responsible data use），主要是提高公众对分享利用个人数据方面的信任和信心。保护不是最终目的，利用好个人数据才是最终目的。按照计划，经过两年的酝酿，这套法律制度将在今年秋天现身，让我们拭目以待。

政府的角色

这次数据改革法案的主导者是英国的DCMS（Digital, Culture, Media and Sport），有点像我们国家中宣部、文化部、工信部和网信办的复合体。该部部长Oliver Dowden在《国家数据战略》的前言中开宗明义地说：“我当上部长后，我曾经发誓我要大张旗鼓地支持技术产业”。他用的英文表述是“unashamedly pro-tech”，直译为“厚颜无耻地”支持技术产业，以情感化的方式表达了他将不遗余力地推动数据和技术利用以实现创新和经济增长。关于政府在数字经济发展和数据治理中的角色，DCMS有一些有意思的提法。文件提到政府可以扮演七种角色：collaborator（合作者），steward（守护者）， customer（客户）， provider（提供者）， funder（出资者），regulator（管理者），legislator（立法者），我觉得这也是有启发意义的。在中国，我们都十分清楚政府作为立法者和管理者的角色，但在全社会创新系统中，政府如何扮演好其它几个角色，守护创新积极性，与私营部门合作，提供更好的公共服务，值得我们进一步思考。更值得注意的是，改革是以促进市场竞争、提高国家竞争力为指导思想，该市场办的事情，就交给市场去办。

数据开放共享

《英国国家数据战略》有一章专门谈到政府数据的开放和共享，坦然承认英国当前面临很多困难和挑战，细读之下，感觉与我们国家的情况很相似。关于数据开放共享的现状和困难，信通院一位专家曾经精炼地概括为“不敢”（怕出事），“不愿”（没有激励），“不会”（缺乏专业技能）。英国也面临同样的问题，比如real and perceived legal risk（不敢），lack of incentives（不愿），lack of skills of managing data （不会）。两者对照起来，何其相似！为解决这个问题，英国将在中央层面设立政府首席数据官职位（Chief Data Officer），这个职位的首要任务，就是促进政府数据开放共享。“三不”之中，最重要的“不敢”——怕出事，怕给自己找麻烦，怕承担法律风险。针对这种情况，文件特别要求政府各机构要改变“不敢承担风险”（risk aversion）的心态，“数据开放共享是常态而不是例外”（data-sharing by default）。

英国国家数据战略

这次数据治理制度改革，是《英国国家数据战略》（National Data Strategy）构想的一部分。这个战略分为四大支柱、五大任务和五大目标机遇，在此把题目列出来，以供参考。

四大支柱

数据基础（Foundations）：包括建设数据基础设施，提高底层数据质量，加快制定行业标准等。
数据技能（Skills）：投入学校和在职教育，提高全社会的数据技能。
数据可获取（Availability）：确保公共数据、私域数据和第三方数据可被发现、利用等，维护数据国际流动。
数据责任（Responsibility）:要负责任地利用数据，合法、安全、公平、关注伦理、可持续、可追责等，但同时也要服务支持科研创新（在提到数据安全和保护的时候，永远提醒不要制约创新！）。

五大任务

解锁数据价值（Unlocking the value of data across the economy）
确保数据治理法律体系能够促进经济增长、可被信任（Securing a pro-growth and trusted data regime）
转变政府数据的使用，提高效率和公共服务水平（Transforming government’s use of data to drive efficiency and improve public service）
确保数据基础设施安全抗压（Ensuring the security and resilience of the infrastructure on which data relies）
捍卫国际数据流动（Championing the international flow of data）

抓住五大目标机遇：经济增长（Growth）、就业增加（Jobs）、公共服务水平提高（Public Services）、研发能力增强（Research）、社会整体收益增加（Society）。

这些改革和战略能给英国创造多少价值？据英国政府统计，目前其数字经济规模约占GDP的4%，数据支撑的国际贸易占到英国国际贸易的最大份额，2019年出口大约2340亿英镑。英国估计，这次数据治理制度改革，仅从减轻企业负担的角度，未来十年，就能够为英国创造10亿英镑的收入。从促进数据开放共享，提高效率的角度，能够直接为英国GDP带来278亿英镑的收入。

启示

英国数据治理改革值得我们思考和借鉴。

第一，数据治理制度要以支持经济增长和创新为出发点。数据的立法、司法、执法，都不应偏离这个大方向。

第二，要敢于承担风险和责任。安全当然重要，但不发展、发展慢才是最大的风险和不安全。

第三，数据治理制度好不好，关键要看结果：不是看paper work做了多少，更不是看打了多少“对勾”（box-ticking）。

第四，要以市场经济的思路考虑数据治理。英国花这么大的力气制定战略、改革方案，并没有提到要发牌照，要“管起来”，反而一再强调要减轻企业负担，减少对创新的阻力。

第五，增强紧迫感。我们处于第四次工业革命的中间，机不可失，失不再来。要按照中央要求，尽快释放数据价值并积极行动起来。在未来国际竞争中，哪个经济体在数据利用层面更具有开放和创新的精神，将更有机会占领创新和经济增长的高地。

中国还是一个发展中国家，发展是第一要务，是解决一切问题的关键。当前国际竞争日趋激烈，英国这样一个老牌发达国家都有深深的危机感，不断在拷问自己的数据治理制度是否促进了经济增长、带来了就业、促进了创新。据Dealroom最新发布的数据，2022年1月份至今，英国科技公司已经吸引到了124亿英镑（约1016亿人民币）的风险投资，这一数据在全球范围内仅次于美国，已反超中国、印度。我们难道不应该更有危机感吗？

（参考文略）