文│尹伯

19世纪末，随着中国近代银行业的产生与发展，1908年清政府颁布了第一部银行法《大清银行则例》，开始运用法律手段调整银行关系、规范金融市场，标志着近代银行法的诞生。民国时期银行法不断发展、完善，1947年颁布的《银行法》代表了近代银行立法的最高水平。抗战后，以中央银行法为核心、由专业银行法、商业银行法、银行监管法构成的近代银行法体系基本确立，实现了形式上的现代化。

近年来，新一轮科技革命为经济增长注入新动能，助推金融科技的兴起与发展，但在催生新业态、新模式的同时，也暴露出部分风险因素。读史以明鉴，近代中国银行法以法律移植为建制的手段，以政府推进为发展动力的方式为我们提供了很好的范例。

演进与嬗变

《银行博物》：

法律的发展具有阶段性。清末《银行通行则例》的颁布标志着近代银行法的诞生。经过晚清的初创阶段，银行法于北洋政府时进一步发展、推进，在南京国民政府时期趋于完善、成熟。与活跃的立法实践同步，民国时期银行法研究呈现蓬勃之势从大学教授到政府官员、从银行家到报刊记者，纷纷发表言论、著书立说，探讨银行法律制度、银行法体系、银行法实施等问题。请各位专家简单介绍下中国银行立法的演进过程？

刘平（复旦大学金融史研究员）：清末，近代银行业尚属起步阶段，各种银行制度也处于初创时期。 清政府以 1908 年《银行通行则例》为开端，对银行的性质、设立程序、监管等问题初步做了规定。 并对已建立的银行的职能、地位做了划分，赋予大清银行以国家银行的职能，勾勒了以中央银行法为核心，普通银行法为组成部分的综合银行法体系轮廓。 19 世纪末的银行立法以移植欧美，尤其英国法为主。 英国最早在中国境内设立了自己的银行，其银行制度与立法自然也最先被国人了解和接受。

随着法国、德国、美国的银行遍布中国主要城市和通商口岸，欧美的银行制度和立法便成为清政府效仿的主要对象。“海通以来，欧美银行业与货物肩随输入通商口岸，外商之所经营实为吾国新银行业之嚆矢。”中央银行立法集中体现了对英国法的吸收。1904年批准颁布的《试办银行章程》与1908年颁布的《大清银行则例》规定，户部银行（1908年改为大清银行）的内部治理结构采纳英格兰银行的三权分立制，外部组织结构也采其分支行制。清政府还引入了《英格兰银行章程》中的“最后贷款人”制度，规定了大清银行在市面银根紧急时，对其他银行负有再贷款职责。

姚会元（中南财经大学教授）：针对专业银行和储蓄银行立法，清政府则偏向移植日本的立法定制。 明治维新后，日本在借鉴英德法银行系统的基础上，形成了以日本银行（中央银行）为核心，各类商业银行与专业银行为组成部分的近代化银行体系。 其中，为振兴农业、工业及金融业而设立的农工银行、横滨正金银行、储蓄银行等专业银行，对近代日本资本主义经济的腾飞发挥了重要作用。

专业银行立法则有效保障了专业银行有序、高效运营。专业银行体系及立法对积贫积弱、迫切要求发展经济的清政府有巨大吸引力，成为晚清专业银行制度和立法的直接模本。以日本《北海道拓殖银行法》和《贮蓄银行条例》为蓝本，1908年清政府颁布了《殖业银行则例》和《储蓄银行则例》两部专门银行法。《殖业银行则例》吸收了《北海道拓殖银行法》关于银行组织形式为公司制及最低资本额的规定，“殖业银行为股份公司，以放款于工业、农业为宗旨，其资本额至少须二十万两以上”。监管主体为度支部和其所派监理官，这是仿照拓殖银行归政府主务大臣及所派遣的监理官共同监管的体制；监管方式也采纳其以现场监察为主，通过派遣监理官检查银行账簿、现款、准备金等方式以实现政府监督。

程霖（上海财经大学教授）：北洋政府一成立即加强监管立法。针对地方银行监管，1913年袁世凯提出设监理官制，并公布了《监理官章程》及《各省官银号监理官章程》，对监理官的职责、监管方式、设置等进行了规定。监管主体为从财政部派驻到各金融机构的稽核人员；监管对象主要为省银行；监管方式为察阅银行薄记、票据等现场稽查。对全国银行的监管，初期仿日本大藏省体系，由财政部负责。1916年12月，财政部内设银行稽查，作为专门的监管机构，改变了过去由财政部兼理的方式。

1918年财政部又设置币制局，重申由财政部负责银行监管。监管的内容包括银行制度的拟定，各类银行的监管，处理银行与财政部之关系。北洋政府立志仿照日本建立本国的银行法体系，立法更靠近日本。开始了中央银行立法的尝试，专业银行立法更加深化，结合本国实际，开始了银行立法本土化的道路；监管立法有了较大发展，监管制度趋于完善。但由于银行体系尚未建立，银行立法也未规定银行系统的组成，未细致划分银行类别。监管立法，也没有涵盖银行业监理的所有法律问题，因此，银行立法还不成熟，处于探索发展阶段。

柴松霞（天津财经大学副教授）：近代银行法制在南京国民政府时期已成熟，在立法技术、立法思想及调整对象等方面有很大进步，并作为商法重要组成部分纳入了六法体系。立法者汲取了近代大陆法系建设经验，结合国情，以成文法典的形式，通过两部《银行法》的制订，完善了近代银行一般立法；颁布了多部监管专门法，与一般法结合，加强了监管力度；通过《县银行法》，将县银行纳入地方银行法调整范围，强化了地方银行立法。此外，根据战时的特殊经济环境，颁布了一系列金融法规。

1931年和1947年国民政府制订的两部《银行法》，首次明确了银行的组织形式必须为公司制，对最低资本额做了严格限制。1931年《银行法》规定：银行的设立采特许主义，非经核准不得设立。组织形式应为公司制。采取股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织的银行最低资本需达50万；无限组织为20万元，负有限责任的股东，应负所认股额的加倍责任。同时，该两部《银行法》也首次将境内的外商银行纳入监管体系。鸦片战争以后，外资银行在中国向来不受中国法律管辖。1947年《银行法》以专章规定，将设立在中国境内的外资银行纳入银行法的调整范围，对其设立、业务范围、汇兑等详加规定，体现了一个主权国家对外国银行应有的管辖权。

借鉴与本土化

《银行博物》：

近代中国银行监管制度建设，在监管方面，主要采取的方式是什么呢？近代银行立法的历史，我们是在借鉴国外银行立法经验的基础上，但是，对于实现本土化而言，实际是一件非常不容易的事情，各位怎么来看这一问题。

程霖（上海财经大学教授）：在监管方面，近代银行立法采取了事前监管和事后监督结合的方式。 鉴于 “ 近年来我国创立之银行，大致均于开业后始呈报注册立案 ” 的情况， 1931 年《银行法》采用了事前监管主义。 规定凡创办银行的，应先订立章程，呈请核准登记后，方得设立。 事后监督采取非现场检查和现场检查结合的持续监管方式， “ 财政部可以随时命令银行报告营业情形、提出文书账簿，也可于必要时派员或委托所在地主管官署，检查银行的营业及财产状况 …… 凡银行不良贷款、重要职员的舞弊情形，均应详细记入 ” 。

1927年11月国民政府设立金融监理局，作为全国专门的监理机构，同时颁布《财政部金融监理局组织条例》，规定了金融管理局的设置、职能、地位等。1928年金融管理局裁撤，历经周折后，1935年7月设立上海钱业监理委员会，并颁行《上海钱业监理委员会简章》。1942年7月颁布的《财政部银行监理官办公处组织规程》及《财政部派驻银行监理员规程》，是战时比较重要的监管专门法。规定财政部在重庆外16地设置银行监理官，对区域内的银行、钱庄的放款业务及用途，执行事前和事后审查监督；并负责报告辖区内经济金融状况，向财政部建议金融革新事项。并且，财政部还在省地方银行及重要商业银行派驻银行监理员，审核放款业务及用途，督促提交准备金，检查相关账目及文件，并可列席董监事会议。

刘平（复旦大学金融史研究员）：近代银行立法，是外国法的移植和中国国情的结合。一战后，国内华资银行的发展，促使这一时期银行立法也相当频繁。在愈演愈烈的“亲日”、“实业救国”的呼声下，北洋政府的中央银行和专业银行立法进一步“日化”，并颁布《监理官章程》、《各省官银号监理官章程》、《银行稽查章程》等专门监管法规，加强对银行业的控制。1913年北洋政府改《大清银行则例》为《中国银行则例》，确立了中国银行作为中央银行的法律地位，赋予其经理国库、发行钞票、募集公债的权利。

《中国银行则例》内容与《日本银行法》如出一辙：组织形式采取股份有限公司形式，股东以所持股份对银行负责；外部组织制度采取总分行制，仿效日本银行在中央政府所在地设总行，各省会及商业发达地方设分行或分号；股权只能转让给本国人，外国人不得买卖让于；银行隶属于相当于财政部的度支部管理，与日本银行由大藏省管理体制相同。《中国银行则例》作为近代中央银行立法的第一次尝试，具有开创意义。

柴松霞（天津财经大学副教授）：仅就法律的本土化而言，从一定意义上讲，对银行监管制度的设计，并非仅仅只是一门技术。仅就监管法律而言，需要涉及方方面面。“近代意义上的法律，主要体现的不是与自然的关系，而是人与人之间、人与社会、人与国家的关系。因此，法律的价值之一在于它必须与特定的国情、民情相适应。一个成功的法律体系，既要具有推动制度、经济、文化进步和发展的导向性作用，更应与具体的国情、民情相适应，具有付诸实施的现实基础。”事实上，无论从银行经营方式、组织形式，抑或是习惯法等方面，中国传统的文化传统和商业习惯，都带有非常明显而巨大的影响，而这些方面又恰恰是作为银行监管机关所必须关注的重要因素。

姚会元（中南财经大学教授）：就银行经营方式而言，在引进和借鉴外国经验的同时，中国的银行业仍然顽强地保留了某些具有中国特点的形式。如近代中国出现的从西方引进移植的股份制企业，“其制度一开始就具有中西合璧或曰中西结合的特点”并列举了近代股份制企业吸收社会存款和银行业实行信用放款两个具体实例，认为长期的商业经营传统习惯和历史文化认同心理，以及比较经济利益等因素，必然会影响企业银行的选择。而事实上，对企业、商号吸收储蓄存款的查禁，以及对银行信用放款的限制和管理，又恰恰是近代中国尤其是南京国民政府时期银行监管当局，甚至是最高当局极为关注的重要内容。时至21世纪的今日，在中国许多地方，地下金融组织利用“抬会”等形式，非法吸收社会公众存款的现象依然存在，并且屡禁不止而银行的信用放款，则以某些特殊方式存在并且受到提倡,如对农村的小额信用放款等。这些现象，确实不能不引起我们的深思。

考察与思考

《银行博物》：

在中国金融迈向现代化的进程中，银行监管制度的变迁是其中不可或缺的重要内容，也是其中的重要一环。在较为详细地讨论了近代中国银行监管制度的历史和特点后，请各位从近代银行立法历史的角度，评价下对于现代银行立法及监管制度的借鉴和思考。


柴松霞（天津财经大学副教授）：银行立法是近代中国法制转型过程中的新事物，虽然存在着许多缺陷与不足，但是，历史上的银行立法之经验教训可为我们解决这些问题提供一些参考，如注重银行法变革与金融创新的互动。银行法可通过监管立法、组织机构立法等减少银行业交易风险，规范竞争秩序，引发新金融设施与技术的产生。同时，银行法的构建，为相同的交易行为设定预知的模式，具有指引、规范、预测的功能，减少了交易成本，实现了效益最大化。

近代政府通过立法确立了公司制为银行主要组织形式，实现了近代银行业组织制度的创新，改变了钱庄、银号合伙制与独资制，推进了银行业的现代化；资本最低限额制度，也是我国金融史上前所未有的，有利于增强银行防范风险能力和防止因倒闭产生的连锁反应，相对于传统信用机构的防范机制，确属不小的进步。

刘平（复旦大学金融史研究员）：政府在整个银行业监管制度中所发挥的作用是至关重要的。评价银行业监管制度的有效性，从一定意义上说，就是评价政府监管政策的有效性。真正考察监管制度的有效性,恐怕还不能简单地用“管得太多”或“管得太少”来衡量。中国的特殊国情，决定了中国银行监管制度的特殊性，因而也就不能用通常标准来评判，关键还是要看是否确实实现了各个不同阶段政府的总体监管目标。

当然，对于抗战胜利后南京国民政府的整个财政金融政策失控，其银行监管制度在其中虽然难以承担全部责任，但同样难辞其咎。从监管有效性角度出发，需要探讨的问题还很多。从技术角度考虑，对政府监管机构而言，存在一个对有限监管资源合理分配和利用的问题。如前所述，政府监管机构对银钱业的管理有时过细，尤其是南京国民政府时期的财政部。以非现场检查的各项报表的报送而言，种类相当繁多而且有不少报表除了总行要上报外，各分行也要同时报送财政部。这样做的结果，以致商业行庄难以应付，财政部事实上也很难仔细审核，最终是减低了监管的效率。

程霖（上海财经大学教授）：随着银行体制的改革，1995年我国先后通过了《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）和《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》），构成我国银行法制体系的核心。2003年银监会成立，同年颁布了《中华人民共和国银行业监督管理法》，此外，国务院颁布了许多行政法规,中国人民银行发布了很多银行管理规章，我国银行法制体系初步建立。然而经过10多年的实践，我国银行法制、规则还有不少缺陷、疏漏，存在许多亟待补充的问题。

同时，金融全球化及金融创新产生了许多法律问题，对我国现行金融法提出了新的要求。在加入WTO后，我国现有金融法律法规的一些内容与规则不适应，并缺乏相关事项的立法，金融电子化与信息化对我国传统金融业冲击很大，正在改变着金融机构外在的形式和内在的内容。监管立法是技术性、专业性很强的立法活动，立法难度较大。当今立法者应在调查分析国内现有监管法制的特点基础上，结合实际，对行之有效的国外监管制度和通行规则进行借鉴和有条件的移植。要注意收集、翻译和整理国外的有效银行法律制度，在保证法律的相对稳定性的同时，注意保持一定的前瞻性。

姚会元（中南财经大学教授）：注意吸收先进立法成果，改善监管立法与涉外银行立法，建立多层次立法结构。近代银行立法在南京国民政府时期已成熟。其在融合大陆法系与借鉴英美法系经验的基础上，建立了颇具特色的中国近代银行法体系。不但在一般银行法中首次将外商银行纳入了监管范围，还制订了专门监管法规，如《财政部金融监理局组织条例》、《财政部银行监理官办公处组织规程》等，实现多层次全方位的监管立法框架。当今监管法制建设应在保证金融业稳定的前提下，重视国情与借鉴外国立法经验相结合，也是近代银行立法给予的重要启示。

目前，我国已初步建立起以《银行业监督管理法》、《商业银行法》为核心，《金融违法行为处罚办法》、《外资金融机构管理条例》等行政法规和部门规章为主体，司法解释为补充的现代银行业监管法律体系。但是，近年来，随着国内金融日益发展，打着“金融创新”的牌子，出现了众多P2P借贷平台，违规吸收储蓄和借贷，后资金链断裂倒闭，从而逃脱还款义务等行为。为了更好的市场出清，国家及时出台一系列措施，使贷款市场更合理更合规。在金融监管中，安全是第一位的，正如习近平总书记所说：“金融是现代经济的核心。”、“金融活，经济活；金融稳，经济稳。”、“切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事。”这也是金融监管的重要方向。

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