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今年政府工作报告提出，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。同时，要有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

01

为何向碳排放总量和强度“双控”转变？

在业内看来，从能耗“双控”到碳排放“双控”，除了对新能源发展是极大利好，对全国碳市场建设也将产生深远和积极的影响。

“这个转变，对于全国碳市场运行来说将是一个最强的制度保障。”上海能源与碳中和战略研究院院长、复旦大学经济学院教授吴力波表示，在“双碳”目标下，国家面向气候变化的政策治理体系正在逐步优化。现阶段，能耗“双控”和碳排放“双控”其实是并行的状态，但是为实现经济高质量发展，单位GDP的二氧化碳排放一定要降下来，总的趋势就是碳排放“双控”目标未来将逐步代替能耗“双控”目标。

国家城市环境污染控制技术研究中心教授彭应登称，国家发改委通过能耗“双控”优化能源结构，对生产和生活领域进行大幅节能，提高用能效率。但能耗“双控”存在一个问题，即没有区分清洁能源和非清洁能源。水电、风电、光电等清洁能源在我国西部地区比较充沛，在使用清洁能源特别是可再生能源时，并不产生二氧化碳排放，所以对清洁能源进行控制意义不大。另外，如果对清洁能源丰富的地区进行能耗控制，也会影响到当地的经济发展。

“随着我国可再生能源比例的提高，单纯对能耗进行控制，弊端会显现出来，可能会误伤可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展。”彭应登说，要真正实现碳减排，就要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，用碳排放的指标替代能耗指标，减污降碳会更加精准。

02

能耗“双控”如何向碳排放“双控”转变？

习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时提出，要健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系。这为开展碳排放“双控”指明了任务。

碳排放核算是摸清碳排放家底、科学推进碳排放“双控”的基础。全国政协经济委员会副主任刘世锦指出，核算是绿色转型的基础。碳核算和生态核算迄今仍然是一大短板。当前首先要推动核算工作，有一套科学的算账方法。在此基础上建立碳账户和绿色责任账户，形成包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府、企业和个人的绿色责任账户，确定各个主体的减排责任。

民进中央在此次两会上提交的《关于完善碳排放核算标准体系，加强碳核查数据质量监管的提案》指出，碳核查数据不准确直接影响科学决策的出台，数据造假行为影响碳市场的公平性，不利于“双碳”目标达成。失真碳核查数据公开有损我国政府公信力，影响我国国际声誉，影响我国气候变化国际谈判的有效性，对国家利益造成损失。

这份提案分析指出，我国碳排放权交易市场启动以来，碳排放数据失真频频发生，这主要是因为我国碳核算结果精确度不足，核算依据涉及多种政策法规，允许多套核算规则并行使用，导致碳核算标准边界模糊。地方政府、企业、第三方碳核查机构存在碳核算数据造假动机。对此，该份提案建议，完善碳核查行业标准，提升碳核查数据精度，建立碳核查数据责任制，健全碳核查法律法规体系，提高政府碳核查能力，加强部门间协调配合。

全国政协常委、上海市政协副主席，民进中央副主席、上海市委主委黄震表示，目前我国已初步建立了碳排放核算体系。下一步，应加强我国产品碳排放核算基础数据库建设，从国家层面规范碳排放数据采集；建设产品生命周期碳排放核算标准体系，成立产品生命周期碳排放核算机构；建立数字化碳排放信息共享机制；加强产品碳排放核算结果对企业的激励引导作用；加大碳排放核算和管理的人才培养力度。

综合来看，推动能耗“双控”转向碳“双控”，需要做好以下两方面重要工作：

1.加快建立全面科学的碳排放核算体系

随着政府工作目标逐步从能耗“双控”转向碳“双控”，及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于各界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不规范等多重问题。

2.因地制宜，采取差异化举措稳步推进能耗“双控”转向碳“双控”

如何科学合理地分配碳“双控”指标，成为决策部门优先考虑的重要问题。由于不同地区的经济发展、产业基础和资源环境存在较大差异，各地区的碳达峰碳中和之路不能整齐划一。在碳“双控”指标分配方面，需要紧密结合区域发展实际，综合考虑区域经济发展差距和产业结构特征。

03

碳排放“双控”政策对碳市场的作用

能耗“双控”向碳排放“双控”转变，这一决策也将给碳市场带来深远影响。

1.碳配额的稀缺性将更加凸显，有利于制定碳市场减排目标

在碳排放“双控”发展趋势下，各行业落实碳减排目标任务有了更明确的政策导向和约束手段，企业对碳排放控制和管理的诉求将进一步增强。

国家对应对气候变化的政策体系正逐步优化，习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时明确提出，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。煤炭短期内还是我国最主要的能源来源，而大量煤炭消耗可能导致碳排放量上升、碳配额需求增加、碳价格上升等。

未来，随着全国碳市场覆盖范围的不断扩大，行业企业通过碳排放强度与总量的目标设定，便于规划更清晰的减碳路线图，从而以明确的预期和积极的意愿参与碳市场交易，有利于提升整个市场的活跃度和流动性。

2.激励自愿减排市场扩大，可再生能源项目需求大幅释放

全国碳市场允许使用可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目国家核实的自愿减排量（CCER）进行配额抵消。今年政府工作报告中“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”对可再生能源发电项目的促进力度更大，考虑到新能源具有边际成本低以及绿色环保的特性，全国碳市场将会是能源绿色价值定价的场所。

未来，可再生能源发电项目主动参与碳市场减排将面临更大的机遇，也为我国实现能源转型目标带来新突破，如通过电碳市场的联动机制作用，促使新能源通过自建和购买调节资源。

从能耗“双控”到碳排放“双控”的转变进一步明确了我国经济绿色可持续的长期发展导向，更加聚焦降碳，对碳市场具有积极深远的影响。能耗“双控”考核过程中，一些地方出现了依靠限制能源消费和压缩产能实现减碳的情况，碳排放“双控”有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，引导企业主动优化用能结构实现低碳转型，带动行业乃至经济绿色发展。同时，工业是我国碳排放的重要领域，约占全国总碳排放量的70%，当前我国还是“产业结构偏重，能源结构偏煤”，如要实现“双碳”目标，就需要帮助高碳的传统行业加快转型。

碳排放“双控”将促进碳核算体系进一步完善，促使各地政策向可再生能源项目倾斜，终端电气化率提升，部分能源消费实现绿电替代，明确碳市场目标导向，推动碳市场长期稳步发展。

本文主要参考资料来源：

环境经济杂志：《能耗“双控”向碳排放“双控”转变》

全球能源观察：《能耗“双控”如何向碳排放“双控”转变？》

华人春晚：《碳政策 | 向碳排放“双控”转变 怎么转？如何控？》

佛山市陶瓷学会：《行业前沿丨从能耗“双控”向碳排放“双控”转变 全国碳市场建设迎来利好》

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