站城融合背景下重点地区发展规划的逻辑与路径|城市设计|站城|规划设计

摘要

在站城融合发展背景下，以现行两大类规划为基础编制城市重点地区的发展规划，难以协调和解决发展建设中各环节出现的问题。为了应对这种困境，本文探讨了一种折衷的发展规划编制逻辑与路径，即将组织主体转变为由发展改革委牵头，自然资源部门配合，强调参与主体的多元化，紧密结合城市轨道交通网络发展，构建“产业—土地—人口”的编制逻辑，形成全流程统筹、前置多元沟通与论证任务、构建政策与空间传导平台的编制路径，最终形成可以应对多场景的规划成果，促进站城融合，引导地区快速发展。可以发现，在适应新的发展背景的过程中，当规划对象具有较强的特性和需求时，可以合理转变编制主体，通过优化编制逻辑和路径来增强规划的实效性。

作者

刘雨菡 广东省建筑设计研究院有限公司 TOD 研究中心副总规划师

陈锦棠 广州大学建筑与城市规划学院副院长(通讯作者)

背景

2019 年是中国城市地铁运营 50周年。半个世纪以来，中国城市轨道交通总体运营里程从 0 km 开始，到2020 年突破 9 000 km，累计有 40 个内地城市投运城轨交通线路。城市轨道交通的建设与运营，推动着我国快速城镇化进程，也缓解了人口加速向中心城市集聚的交通压力。进入 21 世纪，轨道交通不仅在区域层面助力都市圈、城市群建设发展，还在城市局部地区，不断与站点上盖项目进行综合开发，激发地区发展活力。

研究和实践领域对(轨道交通)站与城(周边地区)的关系认知，从初期的站疏导城、站引领城(TransitOriented Development，简称“TOD”)，嬗变到站城融合综合开发(Transport Integrated Development，简称“TID”)。与此同时，站城融合综合开发逐渐与国计民生深层“捆绑”，成为大城市重点地区建设发展中的必选项之一。例如中国香港地区的九龙站、西九龙(高铁)站上盖综合开发项目与西九龙文化区;重庆的来福士广场与朝天门地区；日本东京的涉谷站周边综合开发与涉谷都市再生特别地区。因此，如何编制好地区发展规划，利用站城融合综合开发引领城市重点地区的发展，成为一个重要议题。

站城融合综合开发与重点地区的发展与规划

重点地区的建设发展对城市经济发展和城乡风貌改善具有重要的推动作用。通常情况下，城市重点地区都具有政策与财政红利，但面临高效益产出、高质量发展目标与土地规模不匹配，难以配套完善的产业设施和公共服务设施，做到“五脏俱全”，职住之间不易平衡等问题。利用轨道交通线路(网络)推动区域协作，获得更多互补产业、公共服务资源的直接支持，是缓解矛盾的主要方法。

站城融合综合开发，在建设开发层面，是依托轨道交通站点上盖地块或紧密联合周边若干地块，推动一个功能完善、服务周全的“城中之城”综合项目;在地区规划层面，是同时打造一体化街区，对地区人口进行有效的“聚集”和“疏导”，促进就业岗位在空间上合理分布，紧密结合人员流动方向安排优质的公共空间、服务设施，塑造出高品质、高活力的城市空间。

同时，良好的通勤体验可增加重点地区人群的正面情绪，提高工作效率，强化创造力。如此一来，整个重点地区将可以吸引高水平人才扎堆、高价值企业进驻，从而实现更高的经济活力和地均经济产出。

站城融合的规划策略与设计方法已有广泛的探讨。在线网布局和站点选址时，须充分考虑城市功能、站点建设与周边地区有效互动，特别是站点紧邻的地块，须开展一体化设计与建设，打造功能复合的大型综合体；可以利用车辆段(停车场)空间，加盖顶板再进行综合开发。指导这种多维度复合的功能和空间的建设时，规划控制还需要输出立体图则，编写新型规划设计条件。在众多优秀案例剖析和规划设计探讨工作的基础上，研究发现，在大城市复合的轨道线网和强大的经济体量支撑下，我国站城融合综合开发带动周边地区高质量、高影响力综合发展的实例却不多，这是一个值得思考的问题。

其中，现行土地出让政策难以适配综合开发的要求;缺乏针对综合开发建设的投融资体制，社会资本的准入门槛过高；土地竖向综合利用方式和建设指标难以落地(特别是车辆段空间上盖再开发)等，都是综合开发的重要掣肘因素。

可见，站城融合综合开发引领地区发展，不仅需要建筑和规划维度上的空间融合，还需要前端管理维度的政策融合，将作为公共产品的综合交通资源，与由市场主导的开发模式深度耦合，以支撑地区高质量建设。因此，这类重点地区的发展规划需要在编制逻辑和成果方面有所调整，对可见的空间融合和不可见的政策融合需求，有更系统和更全面的响应机制，从地区发展谋划、政策引导、落实建设项目到建设实施，都能有效地引导和管控。

站城融合引领地区发展需要合理的顶层设计

任何地区的发展建设都绕不开国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划。国民经济和社会发展规划主要是划定政策区和配套相关政策，城乡规划可针对建设安排和具体建设项目进行控制，而土地利用规划则是限定土地资源的使用量(2019 年，后两者归并到国土空间规划体系中)。这三种规划均有各自的管控范畴和逻辑，针对站城融合综合开发的重点地区，能发挥的指导作用有限(表 1)。

表1 三种规划类型在重点地区发展过程中的作用

国民经济和社会发展规划可以发挥重要的统筹谋划作用。推进站城融合综合开发的重点地区，会涉及城市生产力调整、产业布局优化、轨道交通资金运作等内容。在我国的制度框架中，由发展改革委编制的发展规划具有较高的权威性，能协调部门、调度资源，这些规划如国民经济和社会发展计划、主体功能区规划，都是规划并制定引导性与约束性指标，以指导有关规划的编制，是相关政策制定与绩效考核的标准。当遇上需要精细化管控的项目时，这些规划就难以成为审查依据，需要“打补丁”式地优化，完善配套政策。

国土空间规划及其体系下的专项规划(交通规划、市政规划等)，加上建筑和相关专业的配合，可以对整个重点地区作出详细的建设安排和管控，针对站城融合综合开发，也能做到合理、合规的权属分割，设定强制性指标、指导性建议及土地出让条件等。但这些积极作用仅限于确定项目和建设实施环节，一旦在发展谋划和政策引导环节遇到阻力，就难以施展。另外，土地利用规划虽然是所有建设发展的前提条件，但也只是保障了土地供应量。

现行以站城融合综合开发引领重点地区发展的规划和实施，就是以两大规划体系为参照，前者先独立推进，后者再以前者为依据进行细化。但是对于此类重点地区的空间融合和政策融合需求，只可满足其一，难以全方位覆盖。这是因为两大体系的组织主体、成果应用场景和效力传导方式都不大相同。转换组织主体，包容多元主体的价值诉求，搭建沟通平台，形成全流程协调机制，将会在很大程度上提升规划的可实施性和社会治理效果。针对此类重点地区的空间融合和政策融合需求，应有机融合两大规划体系，实现全方位覆盖。

为实现这个目标，由发展改革委牵头，联合自然资源部门组成责任主体，编制既带有一定的空间管控信息，又能引导各部门协调、制定配套政策的发展规划，将可以更好地适应此类重点地区的发展。规划在紧密结合地区的社会、经济、区位特征的前提下，通过全流程、全要素的顶层设计，使发展谋划、政策引导、确定项目、建设实施等环节全方位匹配。

规划逻辑：以轨道交通网络推动“产业—土地—人口”闭环

站城融合背景下的重点发展地区，可利用好综合交通资源的优势，加上航空、高铁和城际铁路等对外交通枢纽的联动，更多周边区域的人将可更加快捷地到达重点地区，周边地区的产业也可得到支撑。在交通网络的支撑下，通过地区间人员流动实现职住平衡，也可适当地减少重点地区的生活空间，增加生产空间，提高土地资源的利用效率。从深层次来看，就是把重点地区的高效益产出、高质量发展目标的正外部性效应，和因土地规模与重点地区高质量发展目标不匹配的矛盾所产生的负外部性效应，通过综合交通资源联动，在更大的区域中实现扩大和消解。

有了这些前提，城市重点地区发展科技密集型、金融密集型、人才密集型、知识经济型(如数字经济)等高附加值产业，形成城市新产业、新业态、新商业模式的发展谋划则变得顺理成章。发展战略与产业定位决定了城市开发模式，土地和空间的使用方式是可预测的，而且与产业发展和生活服务相对应的土地规模确定后，地区人口特征与增长规模便有了清晰的目标。类似的推导逻辑在发达国家的区域交通规划评估过程中已有所应用，并发挥了积极作用。这样构建面向实施的“产业—土地—人口”规划逻辑闭环，推演产业发展、土地支撑、人口规模三个方面的指标，将可作为地区配置设施的重要依据(图 1)。

图 1 “产业—土地—人口”逻辑闭环

这种有别于城乡(空间)规划传统的、以“人口规模转换土地(开发)指标”来对土地和空间建设进行管控的思路，将更有利于建设投入与城市发展阶段相匹配。城乡规划中的总图以及土地利用规划图过于“蓝图式”地陈述城市某个阶段的最终状态，甚少对如何达到这个最终状态作出统筹。在“产业—土地—人口”的规划逻辑中，地区发展战略和产业发展目标是可以有阶段性和经营过程的，由此可分解出阶段性发展目标和营收目标，制定城市重点地区阶段性的土地储备与供应规模，推演土地开发强度，测算人口承载规模，从而指导地区人口增长速度、阶段性规模。

同时，可以对地区轨道交通网络和综合交通设施建设提出阶段性目标，减少或缩短地区综合交通运力过剩或不足的周期，有效控制因短时间、大规模的轨道交通及其他综合交通设施建设投入而带来的投融资压力和地区财政压力。最终，推动城市重点地区落实国计，提升民生质量。

规划路径

5.1 全流程统筹

发展改革委编制的发展规划在我国具有较高的权威性，其中，国民经济和社会发展规划更是由《宪法》授权，其他的规划都被要求与其衔接;一些专项规划还会作为项目审批核准、政府投资安排、特定领域政策制定的依据。由发展改革委牵头编制城市重点地区的发展规划时，可发挥这个“平台”的特点，对地区建设与发展进行全流程统筹，涵盖发展战略、产业策划、土地储备、轨道交通、综合交通、规划设计、投融资模式、建设实施、保障机制九大范畴(图 2)。九大范畴包含了地区发展建设过程中的核心顶层谋划，满足空间融合(综合交通、规划设计、轨道交通、建设实施四大范畴)和政策融合(产业筹划、发展战略、土地储备、投融模式、保障机制五大范畴)需求。

图 2 全流程统筹规划

发展战略主要是解决国家、区域、城市三大层面赋予城市重点地区的战略意义的传导与落实。特别是在国家推动先进轨道交通装备制造业建设的背景下，城市规划交通建设及站点周边综合开发，推动该产业需求端的发展。

同时，此类重点地区发展可以在轨道交通战略的支持下策划产业发展，梳理不同产业所对应的目标企业，核对空间诉求及就业人口需求，并核算土地供应量。优化重点地区的轨道交通线路局部路由，依据地区土地利用、权属、收储情况，分析是否需要优化轨道交通线路的局部路由或站点位置，为未来站城融合综合开发做好前期准备。当重点开发的地块位置较为明确后，可以为具体的土地储备和出让方式搭建“谈判桌”，使用具象的空间规划设计方案，划定政企合作的权利范畴与工作界面，预判共赢点和协调难点。

同时，轨道站体工程、综合体配套工程和周边道路工程的协调机制也一并纳入考虑。以科学的交通量评估、公共交通需求量和货物流通量预测，制定全面支撑地区发展的综合交通策略。在此基础上，构筑保障机制，制定配套政策，为产业发展设置准入机制，为轨道交通、站点上盖综合开发等其他重点项目搭建政企合作平台。

同时，搭建投融模式框架，完善政企合作配比，做好融资保障，利用债券发行、土地作价出资等手段，协助城市地铁公司，支持站城融合综合开发引导地区的发展与建设。而这种地区发展规划的编制路径就是以全流程统筹的方式，为重点地区站点上盖综合开发及其他重点项目各个环节提供全方位支持，从而形成完善的重点地区发展运作机制。

5.2 前置多元沟通及论证任务

由发展改革委牵头组织编制的重点地区的发展规划，由于改变了发展思路，强化站城融合综合开发的支撑，实施全流程统筹，因而在规划编制过程中需要前置多元的沟通和论证任务。

在发展思路方面，由“筑巢引凤”调整到“共建共营”。很多地区的发展都是做好基础设施，制定优惠政策吸引企业进驻，就像“筑巢引凤”一样。但是此类重点地区的发展与建设涉及较多大型基础建设投入和更前沿的行业领域，特别是在综合开发层面，需要多方联动谋划地区发展，“共建共营”城市的未来。

为了更好地支撑重点地区的发展，站城融合综合开发需要有更多对外交通设施的接入。一些重点地区有高铁、城际(轨)和地铁的联动，如广州南站地区;有地铁和邮轮港口的联动，如深圳蛇口港地区；甚至引入城市航站楼，如香港西九龙地区。要使不同的大运量交通方式更好地协调运作，针对高铁、城际、地铁的联动，需要制定安检互通规则，划定管辖和运营界面;针对引入城市航站楼的情况，需要与航空公司、机场公司一起制定好安检认定、行李托运规则。

为了支撑全流程统筹，还需要与城市中各种负责基础设施建设和运营的公司、政府部门开展深入的沟通。站城融合综合开发的重点地区建设会涉及地铁公司以及自然资源部门、商务部门、土地发展中心、交通部门等二十多个政府部门，需要了解各方政策的衔接情况，优化合作路径，也需要了解引驻企业的实际需求，制定合作框架。因此，规划编制过程中要充分与各种机构部门、行业企业、领域专家开展多元化的沟通，从而前瞻性地为重点地区的发展扫清障碍。

5.3 搭建政策融合与空间融合的传导平台

站城融合综合开发下重点地区的发展规划，会以发展改革委为牵头部门、自然资源部门为配合部门，联合发起规划编制任务。发展改革委作为编制责任主体，主要是发挥其职能优势，实现政策层面的融合，同时为自然资源部门实现空间融合提供政策依据。例如在多块宗地联合开发时，是否能突破现有的建筑退让要求，地铁设施与上盖综合开发项目如何衔接，最终需要优化土地出让政策、土地竖向综合利用方式和竖向建设指标控制体系，配合综合开发的全面推进。

基于责任主体的不同职能，重点地区发展规划的编制过程将有所变化。发展改革委作为整个重点地区发展规划的编制牵头方，主导前期的地区发展规划纲要，设定站城融合综合发展的专项探讨内容，商定全流程统筹中九大范畴的重点问题。依照纲要，组织地区编制发展规划，征求各相关部门特别是地铁公司、区域城际交通部门的意见，以及各相关专业领域学者的意见。综合这些工作成果，制定一系列预期性与约束性指标，指导后续相关规划的编制、政策的制定与绩效考核等，以驱动此类重点地区开发建设过程中涉及的部门出台与之相匹配的政策与工作方案。

自然资源部门作为重点配合部门，主导国土与空间的协调问题，特别是对综合发展过程中的土地供应、空间规划方面的问题作出预判和前置协调，让发展改革部门充分了解所需的政策支撑条件。这种主次责任主体组合模式，有两个积极作用。第一，有利于重点项目的立项审批。两个部门共同开展相关项目在空间融合方面的前期论证，摸查对应的政策融合难点，从而在立项审批过程中有充分研判的基础。第二，有利于重点项目的落地建设。通过介入发展规划编制，自然资源部门深入了解政策融合的基础，后续控制性详细规划的编制和审批便有了充分依据，有利于推进空间融合。

地区发展规划通过审查后提交政府常务委员会审议，通过后再印发实施。规划成果将成为当地人民政府针对该重点地区的总体工作(实施)方案，并回到“起点”，成为发展改革委落实相关配套政策更坚实的依据。由此，规划对地区建设发展的引导地位得到充分认证，并且有强约束作用(图 3)。

图 3 重点地区发展规划编制流程

应对多场景的规划成果

6.1 控制指标与项目库

重点地区发展规划成果制定了重点控制指标，作为政策制定的依据和管理的抓手，评估规划实施效果。规划对地区产业、人口规模、基础设施建筑面积、综合交通设施、综合服务设施等现状进行详细摸查，以编制基础年数据为基础值，结合地区营业收入目标、产业规划、人口增长等趋势，科学分析、预测，得出规划目标年的控制指标及阶段目标(表 2)，而且每个实施阶段都对应一套规划目标年的控制指标值。

表 2 重点地区发展规划的重点控制指标

以国民经济和社会发展规划的指标体系为准绳，规划成果制定专项齐全、门类细致的发展指标表，保障规划落地。重点控制指标分为预期性和约束性两类，其中，约束性指标为地区基准建筑面积，是规划可实施的保底值;其他相关指标主要为预期性指标，可预留弹性，将结合未来发展和需求，在下一步相关专项规划和控制性详细规划中再予以明确并细化。重点控制指标细分，涉及轨道交通运能、人才住房(公寓)、土地储备等多项量化指标。应对政府部门运作场景，重点指标可转变成政府相关部门联合工作方案，运用技术行政化手段设定规划目标并进行实施绩效评估。另外，当重点控制指标与上位规划或平衡政策中相应的指标有所偏差时，可以相互比对，阐明调整依据。

规划成果会建立规划年限内的建设项目库，作为规划实施的重要指引。项目库以全流程统筹的九大范畴为依据，聚焦六大类指引，即产业策划、交通基础设施、公共服务及市政基础设施、住房和公寓、智慧城市、绿色能源设施，并依据重点发展地区的特征细分出若干中类，再列明具体重点项目，说明控制指标、空间载体形式和建设时序，应对建设项目实施场景。

以交通基础设施大类为例，会细分航空交通、水运交通、轨道交通、交通综合体开发、地下空间、桥梁与隧道、地区道路交通、公共交通及站场、慢行交通、智慧交通、其他交通设施11 个中类。列举的重点项目都会在综合分析地区经济、产业和人口预期的基础上，结合地区建设总投资、出资来源及投融资模式、政企投入配比，估算投资额，而具体投资情况是在发展规划指导下的相关规划落实后，根据实施方案来确定的。

6.2 成果类型与特点

重点地区发展规划的成果由规划纲要、研究报告、规划文本(评审稿和印发稿)三部分构成(图 4)。

图 4 重点地区发展规划成果内容构成

规划纲要的主要内容是需要全流程统筹的九大范畴的研究思路与内容框架。其任务是梳理依托站城融合发展过程中的机遇与挑战、优势和劣势、重点地区发展目标与阻力，应对谋划决策场景。

在纲要的指导下，针对九大范畴的重点议题编制研究报告，建立科学论证依据，应对专家审议场景，并指导后续的规划文本编制。规划文本的内容包含发展基础和战略意义、总体要求和发展目标、产业、人口、交通、公共服务、能源、环境、土地储备与供应、保障措施、附件在内的 11 个章节。

规划文本的任务是阐明重点地区发展各个环节的具体规划内容、重点控制指标和项目情况说明，应对政府审议场景。其中，附件部分会列明重点控制指标表、规划前后对比表、重点项目库以及名词解析，应对跨领域沟通场景，以便各使用部门和实施单位快速查阅核心内容。多形式成果并行的架构，为落地项目后续展开快速审核、多维度指导相关规划编制提供全方位的支持。另外，本文第四和第五部分所探讨的发展规划逻辑与路径已经有相关的实践，如广州市发展和改革委员会在 2019 年 11月印发的《广州南站地区发展规划(2019—2035年)》以及2020年1月印发的《琶洲地区发展规划(2019—2035 年)》。这些成果恰好印证了这一套规划逻辑与路径的优势。

总结

7.1 转变编制主体以适应规划对象的特性和需求

在站城融合发展的背景下，城市重点地区的特殊性使其发展规划需要有更宏观的全域意识、更综合的指引决策。规划编制组织主体转变为发展改革委牵头、自然资源部门配合后，可以发挥部门的职能平台优势，使规划可以上及政策制定优化，下控建设管理实施，提高决策效率，强化政府决策的一贯性和延续性。强调规划编制参与主体的多元化，整合各专业专家的智慧，预先筛选未来建设主体，听取多方诉求，寻求平衡点，形成政府、专家、市场和社会对城市重点地区发展的共谋共建和共享共赢。

7.2 优化编制逻辑和路径增强规划的实效性

重点地区的谋划和建设涉及的问题千丝万缕，错综复杂。“产业—土地—人口”的逻辑闭环正好起到“以一持万”的作用。吸引人才发展产业，供应匹配的土地资源，高质量建设高品质城市空间，聚集高水平人才，使地区发展螺旋上升。全流程统筹站城融合发展，引导各项设施规划建设，带领城市提质、产业增效、民生提档，支撑地区提升营业收入。规划编制路径强化政策与空间的关联和传导，对各部门的工作有具体可见的空间成果，对配套政策有更精准的空间指向，为空间规划提供更多配套政策的精准支持。

7.3 展望

站城融合发展途径众多，城市重点地区类型更是丰富多样，如历史文化资源丰富的城市重点地区，或是单一产业集聚的城市重点地区。本文提出的整套规划编制组织方式、规划逻辑及成果形式还需要统筹哪些要素和优化哪些流程？另外，国土空间规划划定“三线三区”是一种有效的空间底数底线摸查和控制手段，对于站城融合背景下的重点地区的发展规划是否有更丰富的控制线和功能区内涵及外延？这些都是值得继续探明的话题。

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