深圳城市更新中历史违建物业确权解析|小产权房|物业|违建

历史违建物业确权背景

深圳土地在经历1992年原特区内统征及2004年原特区外统转后，虽然在法律意义上已全部转为了国有土地，但因统征统转补偿安置与土地管理配套欠缺等原因，农民在失地同时纷纷采取“种房子”的方式来占地，深圳各类违建物业如雨后春笋拔地而起，政府多次严禁均未取得明显效果，深圳土地至今都未完成真正意义的土地国有化。根据2015年公布的《市规划国土委关于查违和历史遗留违建处理工作的汇报》，截至2014年底，深圳市违法建筑37.30万栋，面积约为4.28亿㎡，占全市总建筑面积半壁江山。在全市所有违建物业中，住宅类违建达1.72亿㎡，占总体量的40.08%。另外，虽深圳土地名义上已无集体用地，但原农村集体经济组织继受单位实际占有建设用地约321平方公里，掌握了深圳近三分之一的城市规划建设用地。深圳城市更新虽从2004年开始解决历史违建和土地遗留问题，但随着城市更新进入深水区，上述历史违建物业和用地的历史遗留问题依然严峻，亟需通过城市更新与土地整备利益统筹的方式以及新的政策指引来解决土地“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的三难困局。

历史违建物业确权依据

为了进一步解决城市更新与土整整备利益统筹中历史违建物业问题， 2021年3月1日，国内首部城市更新法规《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称:《条例》）正式实施，根据《条例》第三十条规定：属于本条例第二十五条第一款第三项规定情形的（用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域），区城市更新部门应当在物业权利人更新意愿核实阶段组织区规划土地监察机构、辖区街道办事处和原农村集体经济组织继受单位对历史违建物业权利人进行核实，由经核实公示的物业权利人与市场主体签订搬迁补偿协议。根据上述规定，村改城市更新项目在意愿征集之前，都需对历史违建物业权利人完成确权登记手续后才能进行意愿征集，市场主体后续只能跟已经确权公示的权利人签署《拆迁补偿安置协议》。

为进一步细化《条例》第三十条规定，2021年8月12日深圳市住房和建设局、深圳市规划和自然资源局联合印发《关于加强对住宅类历史遗留违法建筑交易查处的通知》（以下简称：《查处通知》），要求相关政府部门应按规定组织开展住宅类历史遗留违法建筑物业权利人核实工作。《条例》规定主要针对新立项的城市更新项目，而这次《查处通知》进一步扩大适用范围和项目节点，全面覆盖了各个阶段的城市更新和土地整备利益统筹的村改类项目，项目节点进一步延展到未进行实施主体公示的城市更新项目和已完成实施方案审批但未开展确权工作的土地整备项目，均需通知发布之日6个月内组织补充核实物业权利人的工作，城市更新市场主体与未经核实确认的物业权利人签订的搬迁补偿协议不予备案，上述规定也对小产权+回迁房+安置房违法交易形成合围打击。

2021年9月27日，深圳市规划和自然资源局发布了《关于做好城市更新项目历史遗留违法建筑物业权利人核实有关工作的通知》（深规划资源〔2021〕508号）（以下简称：《核实通知》），正式出台专项规定要求各区城市更新和土地整备部门组织区规划土地监察机构、辖区街道办事处和原农村集体经济组织继受单位等部门依职权开展历史违建物业权利人核实工作。深圳各区（福田区除外）根据《条例》、《查处通知》、《核实通知》（以下三者合称：确权新政）均结合本区的实际情况，出台本区的历史违建物业的核实确权指引或者工作方案。

图1：深圳市与各区历史违建物业确权政策与方案

截止到2022年7月，深圳共有177个城市更新与土地整备利益统筹项目完成了历史建筑物业权利人核实公示确权工作，涉及项目拆除规模2518公顷。另外，为进一步提升城市更新与土地整备利益统筹的出地率，最近各区对历史违法建筑物业权利人核实有加速趋势，以此确保城市更新与土地整备利益统筹项目后续顺利推进，早日完成项目的土地入库和供地手续。

图2：2022年1月-7月新增历史违建物业确权项目数量

确权新政的影响

1、进一步提高项目立项难度：《条例》实施前城市更新项目在意愿征集阶段无需进行实质确权手续，工作的重点是更新意愿满足立项要求，《条例》实施后，所有城市更新项目在意愿征集前均需完成历史违建物业的确权手续，其次才能对已确权的权利人征集更新意愿，提升了城市更新立项的门槛，增大了城市更新项目立项难度。

2、进一步提升项目实施率和出地率：更新项目与土地整备利益统筹在项目前期就对历史违建物业的权利人开展核实工作，阻断历史违建物业的频繁交易链，同时提前暴露历史违建物业的权属人争议，从而让项目真正进入城市更新或土地整备利益统筹立项流程后，项目的推进速度会进一步提升。另外，上述权利人核查结果均需报城市更新与土地整备局备案，城市更新与土地整备局也可以监督实施主体的拆迁安置进度，防止开发商故意以“确权难”、“签约难”的问题故意拖慢项目速度，确保城市更新与土地整备利益统筹中公共利益及时兑现。

3、进一步压缩开发商的税筹空间：开发商为了进一步加强项目控制力和做大拆赔安置成本，往往会在项目不同阶段收购历史违建物业，但根据《条例》规定，在城市更新意愿征集前就要进行历史违建物业权利人核实工作，导致开发商收购历史违建物业的节点提前，并对以前收购小产权房的确权和拆迁补偿安置协议备案产生了一定影响。上述调整不仅加大开发商在项目锁定方面的资金压力，也让开发商通过小产权房做税筹的空间进一步压缩。同时，对金融机构来讲，上述确权调整可进一步挤压开发商在拆迁贷款或城市更新贷款中的虚增拆迁总投水分，增加金融贷款的安全垫的厚度。

确权新政的核心要旨

经核实权利人原则上不得变更，后续开发商仅能与确权公示的权利人签约

现历史违建物业权利人在意愿征集阶段就需敲定，且原则上不可变更。开发商仅能与已核实权利人签约，区更新整备局不得对市场主体与未经核实确认的物业权利人签订搬迁补偿协议进行备案。历史违建物业在双重管控之下，一方面可防止小产权私自买卖泛滥；另一方面明确回迁物业的实际享有人，防止权利人主体随意变更。

核实结果仅用于更新项目搬迁补偿安置协议签订资格认定，不作为权属确认依据

历史违建物业权利人的认定是针对于签约主体身份的确认，用于审查谁有资格签订搬迁补偿安置协议。权属确认则是在土地、建筑物信息核查阶段落实，用于审查城市更新项目中土地合法性问题。因此，历史违建物业核实结果不能作为权属确认的依据。2012年9月深圳市中级法院发布《房地产审判工作白皮书》明确法院原则上不受理农村城市化历史遗留违法建筑的确权类诉讼。深圳的两级法院采取了“先行政再司法”的原则，即对尚未经过行政处理程序的历史遗留违法建筑所提起的产权相关诉讼，法院原则上不予受理，对于已经受理的案件，原则上予以驳回。因此，如相关权益人对历史违建物业有权属争议，应向行政主管部门提出确权申请。

核实结果仅用于更新项目计划立项，若计划未批准，历史违建物业权利人核实结果自动失效

城市更新单元计划未获批准或调出计划的，违建物业确权工作所形成的成果等相关材料自动失效。若再次申报计划时，仍需开展前期历史违建物业的确权工作。这意味着历史违建物业的在意愿征集前的确权仅对于计划立项的城市更新项目有效力，与城市更新计划立项成功与否有重大关联。

确权新政流程

历史违法物业的确权主要依照以下原则进行确认：谁实际占用房子与谁实际持有历史违法物业建设和流转的最终材料等，然后结合村股份公司、街道办和土地监察机构内部系统与档案进行复核确认。《条例》实施前，各区已探索形成了一套行之有效且被各方认可的民间确权方式，即“权利人申请+股份合作公司认定+街道办公示”。确权新政实施后，历史违法建筑的确权流程增加了土地监察机构的核查、城市更新与土地整备局备案等环节，确权流程如下：

图3：确权新政历史违建物业确权流程

各区结合确权新政，也细化了本区的历史违建物业确权流程，虽然各区有些许差异，但基本大同小异，合一梳理部分确权流程如下：

图4：深圳部分区历史违建物业确权流程

确权所需资料

历史违建物业确权申报时一般要求提交两类资料，一类为身份证明材料，另一类为权属证明材料。身份证明材料主要为身份证、港澳台通行证、护照等，权属材料主要为建房申请表、建房规划协议、历史遗留违建处理或普查申报回执、房屋买卖协议、费用支付凭证、律师见证书、公证书、分家析产协议、水电费凭证等其他具有证明物业权利效力的文件等。

图5：历史违建物业确权通知

结语

《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》（以下简称：十四五规划）提出，在规划期内全市城市更新和土地整备实施规模不少于 95 平方公里，实现供应商品住房建筑面积不少于3000万㎡，完成城市更新和土地整备固定资产投资总额不少于1万亿元，同时搭建城市更新年度计划流量管控机制，有效发挥城市更新单元计划的管控作用，合理控制新增更新单元计划规模。上述目标的实现均指向提升城市更新项目实施率，提高城市更新计划质量，历史违建物业确权前置作为上述目标的重要一环，在计划前就提前解决权属争议，为后续项目拆迁补偿安置协议顺利签署和项目拆迁快速推进奠定基础。随着各区对确权工作进一步规范和加速，相应未来新立项的城市更新项目实施率会得到有效提升，从而助力城市更新完成十四五规划所确定任务。

撰稿人：胡益红

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

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