走出去智库观察

近日，全球知名律师事务所安睿顺德伦发布报告——《全球外国投资和国家安全审查》，由安睿顺德伦英国、美国、德国和中国香港等律师解答当前外商投资及国家安全审查制度的六个相关问题。

走出去智库(CGGT) 观察到，随着全球新冠肺炎疫情蔓延及国际贸易和政治格局愈发紧张，越来越多的司法管辖区引入或强化其限制外商投资的规则，甚至制定其国家安全审查制度。外商投资限制与国家安全审查已成为并购交易中日益恒常需要考虑的重大因素之一。企业在进行跨国并购时往往需评估世界各地迥然不同的外商投资审查制度，而有关审查制度会不断扩张和复杂化。

全球投资审查有哪些趋势？今天，走出去智库（CGGT）刊发安睿顺德伦报告的部分内容（在文末扫二维码可下载报告全文），供关注全球投资审查的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国进一步加强了审查，将范围扩大到涉及关键技术、关键基础设施或持有美国公民大量敏感个人信息的美国企业，对某些房地产交易和少数族裔交易的案件增加了强制性备案要求。

2、尽管近年来我们看到西方各经济体出现了新的、独立的外国投资审查法规，但我们在亚太地区看到的却是自由化趋势，主要是由政府制定外商投资优惠政策以吸引投资。

3、虽然每个政府都有很大的主观性，特别是在所谓的“国家安全”方面，但普遍清楚的是，这一概念远远超出了军事和国防利益，现在包括关键基础设施、能源供应、港口和机场、通信以及先进技术和数据安全。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

安睿顺德伦报告《GLOBAL FOREIGN INVESTMENT AND NATIONAL SECURITY SCREENING》的部分建议如下：

·对于如何适用相关（外商投资）规则，切记不要做任何假设，尤其是在亚洲司法辖区的相关规则没有统一的情况下。

·任何进行并购交易的投资者，在交易初期，必须评估该交易是否涉及相关外商投资规则及其影响。

·我们建议买家预先进行严格的尽职调查，以便能够评估跨境交易中的国家安全审查风险。

R&C：是否可以概述一下世界各国的外国投资审查政策？有共同的趋势吗？

Harper：全球外国投资审查的趋势是审查越来越多。对于一些司法管辖区，如英国，以前没有强制性外国投资或国家安全制度，但目前发生了根本性变化，并引入了新的广泛强制性制度。在欧盟的政策中也可以看到这一点。例如，在《国家安全和投资法》（NSIA）出台前的19年中，英国以国家安全为由调查的交易不到20宗，而在新制度下，每年将收到1000多份通知。

Bialos: 自1988年以来，美国拥有完善的外国投资审查机制，允许总统禁止或限制可能损害美国国家安全而对美国企业拥有控制权的外国投资。随着2015年至2018年美国对华政策的变化，美国进一步加强了审查，将范围扩大到涉及关键技术、关键基础设施或持有美国公民大量敏感个人信息的美国企业，对某些房地产交易和少数族裔交易的案件增加了强制性备案要求。

Chow：外国投资限制的概念在亚太地区并不新鲜——许多国家，如中国、越南、马来西亚和印度尼西亚，历史上都有某种形式的外国投资限制。因此，尽管近年来我们看到西方各经济体出现了新的、独立的外国投资审查法规，但我们在亚太地区看到的却是自由化趋势，主要是由政府制定外商投资优惠政策以吸引投资。包括中国在内的许多亚洲司法管辖区明显缩短了“负面清单”，即受外国投资限制的部门清单。在中国，我们还看到政府为巩固现有规则做出了明显努力，以提高透明度。然而，特定部门的外国投资仍然受到高度管制。

von Brevern：我们看到的主要共同主题是，欧盟国家正在通过加强现有的限制机制或引入新的制度来增加外国直接投资（FDI）的审查。目前，欧盟27个成员国中有18个成员国有某种审查机制，其他国家预计将在适当时候制定相关政策。此外，欧盟在2020年通过了《欧盟审查条例》，该条例虽然没有为欧盟本身建立管辖权，但为欧盟成员国提供了相互合作的工具和统一的外国直接投资审查框架。该框架旨在确保外国直接投资审查机制的关键要素，如确定的时限、上诉选项的可用性以及旨在防止规避外国直接投资审查的措施。

Lindop：过去几年，全球外国直接投资审查制度的数量和范围显著增加。以前，许多国家的政府非常注重防御。然而，几乎无一例外，我们正在看到审查正在扩展，包括先进技术和广泛的与关键基础设施有关的交易。毫无疑问，新冠疫情加速了这一趋势，各国政府迫切希望确保关键或战略资产不会轻易被外国收购。然而，创新是一个关键的区别因素，而政府的重点是确保关键技术不被敌对方所利用，因此变革是不可避免的。

R&C：在吸引外国投资时，东道国可能面临哪些潜在风险，如国家安全问题？哪些部门最有可能引发此类担忧？

Chow：潜在风险各不相同。这些风险包括国家核心企业可能失去竞争优势，政府可能失去对民生或总体经济至关重要的关键部门的控制，以及关键战略资产或技术可能落入外国投资者控制的风险。因此，不同的司法管辖区从不同角度对外国投资进行监管。这可能是为了保护国家核心企业不面临来自大型跨国公司的直接竞争，保护当地就业和社会福利，以及获得食品和能源等关键产品的供应，或者保持对关键资产和基础设施的控制。在中国，最有可能引发此类担忧的部门包括军工部门和其他“敏感部门”，如关键农产品、能源和资源、设备制造、基础设施、运输服务、文化产品和服务、通信服务、金融服务和技术。

Harper：对于许多国家来说，对外国拥有或影响国内资产的担忧要大得多，这不再是一个仅影响军事和国防部门的问题。相反，可能引起国家安全问题的部门范围更广，这反映在外国投资审查制度的构建方式上。例如，在英国，如果目标公司活跃于17个行业中的任何一个，则需要强制通知。这些部门定义广泛，例如，将人工智能和先进材料等技术用于能源和运输等关键基础设施，以及两用产品和国防部门。

Bialos：CFIUS通过参考外国买家构成的威胁和跟踪记录，以及美国目标的脆弱性来审查对国家安全威胁的程度。CFIUS的“脆弱性”分析侧重于目标是否拥有可能使敌对方受益的敏感技术，是否参与可能在国家安全危机期间被利用的关键基础设施，是否拥有大量可能被利用的美国公民的敏感个人数据，是否是美军重要能力的唯一来源提供者。根据这些标准，航空航天、国防、国土安全、电信和金融部门的交易会引发更多的审查。

von Brevern：在欧盟，外国直接投资控制机制的核心是担心入境投资影响成员国的“安全或公共秩序”。欧盟审查条例表明，安全或公共秩序可能受到影响，特别是如果非欧盟投资者的投资对以下方面产生影响：

关键基础设施——特别是国防、航空航天、能源、运输、水、卫生、通信、媒体和数据处理等部门——关键技术、能源或原材料等关键投入的供应、敏感信息的获取或媒体的自由和多元化。

Lindop：历史上，外国投资一直被用作治国的战略工具，在这种情况下，国家支持的、受影响的海外投资被用于实现特定的战略目标。此外，正如英国新政府所言，在特殊情况下，来自亲密盟友甚至英国自身的投资都可能对国家安全构成威胁。虽然每个政府都有很大的主观性，特别是在所谓的“国家安全”方面，但普遍清楚的是，这一概念远远超出了军事和国防利益，现在包括关键基础设施、能源供应、港口和机场、通信以及先进技术和数据安全。在某些情况下，如英国，它进一步包括更广泛的公共利益领域，如紧急服务和医院。

更多解读问题包括：

·新冠肺炎大流行在多大程度上刺激了各国保护免受有害外国投资，同时保持对合法流入资本的开放？

·如何看待涉及国家安全的投资审查系统的有效性？平衡各种利益涉及哪些挑战？

·对可能引发国家安全的跨境投资企业和投资者有哪些应对审查的建议？

·国家安全投资审查的前景如何？预计未来会出现哪些外国投资审查措施？

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专家介绍

周仲荍

周律师是安睿亚洲竞争、欧盟和贸易团队的顾问律师，常驻香港办公室。

周律师专注于竞争法和国际贸易方面的工作。她经常就适用于客户在中国香港、中国大陆和欧盟的商业安排、合并和商业行为的竞争法、制裁、出口管制和其他经济法规的各个方面为客户提供法律意见。

周律师能说流利的英语、粤语和普通话。她善于为客户提供法律意见，并指导他们完成自我评估、查询、内部和监管调查、执法行动和司法审查，以最终成功达成和解（而在大多数情况下，当局没有采取进一步行动）。周律师在与公共机构工作方面也有特别的经验，曾为香港的监管机构提供了超过7年的广泛服务。

客户形容周律师是一位“非常优秀” 、“全面”、“考虑周密且专业能力优秀”的律师，“能够非常准确地掌握商业动态”而且“深明监管者的思维”。她在竞争法以及香港高等法院和竞争事务审裁处程序方面的知识，被客户称为在香港 “非常罕见”。

周律师具备航空、工业、物流、电信及广播与金融服务行业的相关经验。而在国际经验方面，周律师曾被借调至本所伦敦办事处的竞争、欧盟和贸易团队六个月，期间她参与就欧盟及英国竞争法律以及贸易相关纠纷为客户提供法律意见，累积下实践经验。周律师于2018年获得伦敦国王学院的欧盟竞争法研究生文凭。

机构简介

安睿顺德伦

安睿顺德伦作为全球十大律师事务所之一，为全球客户提供法律服务，从中小型企业到大型跨国公司，其中包括大多数位列英国富时100指数和《财富》100强公司中的企业。安睿顺德伦在全球30多个国家共设有70多个办事处，共有约750名合伙人以及3,000多名律师。

安睿顺德伦在香港、上海和北京设有办事处，是亚洲公认的提供全方位服务的领先国际律师事务所之一。通过一体化的团队写作，我们提供广泛的法律服务，包括并购、银行和金融、资本市场、竞争、合规和监管、劳动法、一般商业、知识产权、国际仲裁、诉讼、重组和技术等。我们的客户包括国有机构和企业、大型跨国公司、中小企业、国际银行和金融机构、私募股权公司、家族办公室、专业服务公司以及政府和监管机构。

基于我们对亚洲文化的深入了解和丰富经验，以及实用的商业视野和对当前企业运营的全球环境的理解，我们能够就区域或全球交易或争议事宜提供跨境建议。同时，我们还建立了安睿顺德伦亚太联盟 (ESAPA)，该联盟覆盖亚太地区超过 45 个司法管辖区，能够为客户提供整个亚太区综合的法律知识和经验。

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