宋代的社会保障体系极为完备，保障的对象涵盖弃婴、孤儿、孤寡老人、贫困人口、残疾人和乞丐等群体。这一套覆盖面极广的社会保障体系历来受到研究者的推崇，这也是研究宋史者不能忽视的地方。
宋代社会保障制度发展到北宋徽宗时期，达到极盛，各项保障体系制度化，臻于完备。
根据《宋史》记载，宋徽宗时期，蔡京当国，他对居养院、安济坊、漏泽院等福利机构大力建设推广，成为北宋社会保障体制的重要推手。
众所周知，蔡京是大奸臣。徽宗时期，以他为首的“六贼”当道，祸国殃民，朝政腐败至极。
大奸臣蔡京又为何会做起大善人，全力建设社会福利事业呢？
大奸，大善，蔡京身上为何有如此截然不同的现象呢？
其实，这并不算是“悖论”。
我们首先看看蔡京与北宋社会保障体制的关系。
《宋史·食货志》记载：“若丐者育之于居养院；其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园，遂以为常”。
这段文字提到了“居养院“、“安济坊”、“漏泽园“，它们是宋朝政府设置的不同类型的社会福利机构。类似的还有福田院、安乐坊、安养院、养济院、实济院等，用以收养孤寡老人、流浪乞丐、残疾人士、贫困人口等群体。
这些福利机构的养恤方式“雪降则有雪寒钱，久雨久晴则又有赈恤钱米”，且成为“每岁常例”，有时“给酒肉食，祭醮加赠典”。
福田院是北宋成立最早的收养老幼残废及难民、饥民的专门机构。
《宋史·食货志》记载：“京师旧置东、西福田院，以廪老疾孤穷丐者，其后给钱粟者才二十四人。”
宋初开封府始建福田院，各院有房屋50间，所养各以300人为限额，所需经费由官府拨给，年拨给经费5千贯。
宋英宗时期增置南北福田院，并扩建东、西院舍，四处福田院可收容1200人。
福田院虽好，但是有个局限，那就是只在京城才有，各地方州县的百姓无法享受这番福利。
到哲宗时期这番福利扩展到地方：“诏鳏寡孤独乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”由此形成了“居养法”。
到了宋徽宗时期居养法得到推广，蔡京在各地州县设立居养院，居养院蓬勃发展，快速推广开来。
宋徽宗
《宋史》记载：“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊，给常平米，厚至数倍。”而且居养的对象有放开，从“鳏寡孤独乏不能自存者”到“非鳏寡孤独而癃老废疾委是贫乏不能自存者”。
地方居养院给的标准很高，州县要给居养院配备炊事员、勤杂工、保姆、乳母，添置絮被衲衣、炊具饮膳，居养院中收养人的口粮，日用钱，冬季柴炭钱，朝廷也都有具体规定。
除了居养院之外，蔡京当国时期还新设置了安济坊。
安济坊是宋代收养、治疗孤苦贫困病人的机构，“若疾而无医，则为之置安济坊”。其名称最终来源于苏轼任杭州知府时期建立的“安乐坊”。
《宋史》记载：“崇宁元年置安济坊于各路，收容贫病无靠者给予医药”。到了崇宁五年，朝廷下诏要求，凡户数达到千户以上的行政单位，都必须要设立居养院和安济坊，“务使惠及无告”。
安济坊和居养院是同时建立的，标准和居养院一样，但是增加了医药钱。“日给粇米或粟米一升，钱十文省”。
安济坊的管理十分严格，地方官若是将无病之人收入安济坊充数骗取拨款，将“仗一百”。是否需要收治，有验实官查验，安济坊收治“亲戚识认”之类与管理者沾亲带故的人时，不能妨碍验实官查验，若是有假，验实官必须担责“同罪”。
安济坊的建立得益于蔡京和徽宗的大力推广，北宋灭亡后，战乱不断，安济坊等救助机构基本荒废，南宋建立后，逐步建立养济院机构，代替了安济坊的救助功能。
蔡京
蔡京对于北宋社会福利机构的贡献还在于漏泽园。
漏泽园是是宋代的助葬机构，类似于现代的福利性公墓，以帮助因各种原因不能安葬的人由政府出面入葬。
这样助葬福利在宋真宗仁宗时期便有了。宋真宗“天禧中，于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。” 宋仁宗嘉佑年间“诏开封府市地于四郊,，给钱瘗民之不能葬者。”
这时期的政府安葬行为仅局限于近郊佛寺和近郊，还没有推广到全国各地。 宋神宗时期式下诏“令逐县度官不毛地三五顷，听人安葬”，委派寺僧进行管理，并设仵作等执事人员，漏泽园制度才渐渐成形。
宋徽宗时期，漏泽园真正制度化并在全国大力推广。崇宁三年，蔡京上书奏请“今欲推广先志，择高旷不毛之地，置漏泽园。”
漏泽园墓志铭
对于安葬的标准，朝廷也有着人性化的规定。“埋瘗不深，遂至暴露，为副陛下所以爱民之意。望寻访州县，凡漏泽院收瘗骸骨，并深三尺，或不及三尺而致骸暴露者，宜令监司觉察，按劾以闻。”
根据《宋会要辑稿》记载，“应葬者，人给地八尺，方砖两口”。这样漏泽园安葬的大概情况便可以了解了，每个死者，在园中画地八尺，下挖三尺，在方砖上记载死者姓名籍贯等为标志，并且按照《千字文》文字为序赋予编号。管理者要画好图籍作为档案保管，监司以图籍作为检查核对凭证。
各种关于漏泽园的史料都提到漏泽院确实实在蔡京的大力推广下，于崇宁三年在全国推行的。这的确是蔡京的贡献，虽然蔡京是个大奸臣，但是漏泽院的确是个福利工程。
明末顾炎武在《日知录》论述漏泽园时评论道：“漏泽园之役起于蔡京，不可因其人而废其法。”
在整个宋代社会保障体制的完善构建中，蔡京的确是立了大贡献。
那为何大奸臣蔡京，有着如此反常的大善的一面呢？
这看似悖论，其实一切又很顺理成章。
蔡京当政时期，社会保障体制空前发展有着深刻的政治原因。
蔡京是改革派，他继承了王安石的“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”的理财思想。
这种理财思想就带有改革成果要惠及全民的意思。
但是蔡京在继承了王安石的这个理财思想的同时却摒弃了王安石要节约节流的主张，蔡京提出了无需节俭的“丰亨豫大”的主张。
天下承平已久，府库充盈，宋徽宗时期社会上出现了更多的奢靡享受的风气，蔡京认为这个很正常，不需要抑制。
从经济学角度讲，收入增加了，增加消费是是应当的，而且扩大消费也可以反过来促进经济发展。
另一方面，虽然蔡京当国，但是改革派能否一种执政也是他顾忌的。自王安石变法以来，改革派与保守派反复斗争，党争不休，蔡京上台执政后自然是要打击异己，报复保守派的，这也是蔡京“大奸”的一面。
宋徽宗对他的信任也并非是绝对的。宋徽宗继承宋代“异论相搅”的祖宗之法，扶持任用政见不同者来制衡蔡京已达到皇权的稳固。
徽宗时期，蔡京四起四落，先后四次被罢相，蔡京为了当权不得不要迎合宋徽宗，迎合徽宗贪图享受的私欲，这也是他“大奸”的一面。
蔡京
蔡京这样的改革理念和想法，在政府财政收入大幅度提高的时候，他便加大投入来完善发展社会福利制度，已达到“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”的理念，当然也不能排除他有粉饰太平和树立形象工程的想法。
宋钦宗继位后，年逾八旬的蔡京被发配充军，在发配的一路之上，百姓不卖给他一汤一饭，他悲惨写道：“八十一年往事，三千里外无家，孤身骨肉各无涯，遥望神州泪下。金殿五曾拜相，玉堂十度宣麻，追思往日谩繁华，到此翻成梦话。”
最终蔡京在湖南潭州穷饿而死，死后被埋进了他大力推广的专门收葬无家可归者的漏泽园中。
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