浅析行政公益诉讼案件“等外”领域的探索和完善途径

作者：黄文江 松溪县检察院

一、探索行政公益诉讼案件

“等外”领域存在的不足与问题

（一）对“等外”领域的界限把握不明确。《行政诉讼法》第二十五条第四款明确了检察机关提起行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域；此外，《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十七条第二款在立案范围的表述上有一个“等领域”作为兜底性条款，如何正确理解把握此条款中的“等领域”字，关于“等外”的范围和界限是多少，目前都尚不明确。上述法条中的“等领域”中的“等”到底属于“等内等”还是“等外等”？在司法实践中，各地检察机关尺度标准不一。例如，以南平市辖区内检察院为例，部分基层院积极索“4+5”之外的其他领域，例如在飞线充电安全、钱币保护、文物和文化遗产保护、农民工权益保障等领域进行积极开展，在当地都取得了不错的效果。故笔者认为上述中“等领域”中的“等”应理解为“等外等”，即除现有法律明文规定检察机关行政公益诉讼受案范围之外的其他领域。

（二）“等外”领域的案件线索来源匮乏。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十四条规定，公益诉讼案件线索的来源包括六大类，但是目前公益诉讼案件线索来源主要是依靠检察机关办案中自行发现，其他来源线索较少。以南平市、县两级院行政公益诉讼案件为例，95%以上的案件线索在主动履职中发现，极小部分是接到控告、举报或是本单位刑事检察部门移送的，此外几乎没有其他的案件线索来源。一方面，作为行政机关，从其自身而言，“不可能伸手打自己的脸”，即主动告知检察机关其存在违法行使职权或不作为的行为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为。另一方面，作为普通的社会大众，对公益诉讼检察的职责认知度较低，由于侵害公众利益的案件存在涉及面广、受害人不特定的特点，存在“多一事不如少一事”的心态，同时也或多或少面临自身的困难或社会的阻力，举报、控告的主动性、积极性不够，缺乏及时固定证据的意识，导致后期的取证难度加大，申请检察机关监督的线索来源和案件数量少。对于“4+5”法定行政公益诉讼案件线索来源单一且不足，那么“等外”领域线索的来源则是少之更少。

（三）缺乏有效的沟通协作机制。一是检察机关内部业务部门配合协作不够。公益诉讼工作在检察监督格局中还比较薄弱地位，虽然并列“四大检察”，但是基层检察院“重刑”的观念还没有得到根本性转变，缺乏树立全院一盘棋的整体观念，公益诉讼办案部门与其他检察业务部门在信息共享、部门联动、线索移送、监督协作等机制还不够完善。例如刑事检察部门在办理破坏生态环境和资源保护、危害食品药品安全等案件的过程中，存在就案办案，未及时将案件线索移送给公益诉讼办案部门，导致涉及公益诉讼的证据材料，特别是针对危害后果，如生态价值损失、环境功能损失等公益诉讼的证据材料,不能及时在审查起诉环节及时完善，减少诉讼资源的浪费。二是外部协作机制不畅通。一方面，检察机关与审判机关、行政职能部门协作配合机制不够完善，在卷宗调阅、线索移送办理、信息共享机制建设等方面衔接配合不够顺畅，有的行政机关和人员对公益诉讼工作不够理解、不够支持，存在排斥监督得现象。另一方面，不同地域地区的检察机关缺乏有效的跨区域协作机制。由于涉及跨区域公益诉讼案件存在发现难、打击难、取证难、监管难、移送难、诉讼难等问题，例如对跨区域的水污染、空气污染等案件，涉及不同地域不同行政部门，有的存在地方保护主义，缺乏跨区域联防联控机制，很难追根溯源，只能就地办理，效果往往不佳。

（四）缺少专业的办案人才。一方面人员配备参差不齐。公益诉讼检察虽然成为司法体制改革后检察机关的“四大检察”之一，但是在员额检察官配备上还不够。以南平市为例，各个基层院配备不平衡，有的是和生态资源业务整合成一个部门，有的是和民事、行政检察等业务整合成一个部门，除了需要办理公益诉讼业务，还需要兼顾刑事、民事、行政等其他业务，但是员额检察官只有1-3名不等，业务种类繁杂导致无法有效开展工作，更无过多精力拓展“等外”领域案件范围。另一方面，公益诉讼检业务作为新型的业务，建立时间短，对办案人员的要求越来越高，目前，公益诉讼“等外”领域涉案范围没有明确的法律规定，部分基层的检察官能力素质存在不足，主动探索“等外”领域的能力和主动性有所欠缺，不敢监督、不愿监督、不善监督的现象仍然存在。有的单纯为了追求办案数量而办案，存在“重数量轻质量”现象，真正能够形成的精品案件和典型案例较少。

二、探索行政公益诉讼

“等外”领域的必要性

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。近年来，随着检察机关办理行政公益诉讼案件日益成熟的情况下，探索“等外”领域案件是有非常有必要的。

（一）有助于更好发挥公益诉讼检察工作在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用。从宏观层面分析，在国家整体战略布局中，检察机关始终坚决贯彻中央决策部署，自觉融入、服务和保障大局。拓展公益诉讼案件范围在全面实现小康、打好三大攻坚战、服务保障长江经济带、长三角区域一体化发展等国家战略上能够同频共振、同向发力，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥检察智慧，贡献检察力量。从微观层面分析，检察机关兼具政治属性和司法属性，在履行行政公益诉讼检察职能时，必须主动服务当地党委政府，主动紧扣中心大局，主动接受人大和政协的监督，积极围绕社会需求和群众诉求，贯彻“能动”司法理念，才能更好地开展公益诉讼检察业务，提高社会影响力，共同守护国家利益和社会公共利益。

（二）有助于检察机关更好地履行法律监督职责。根据《宪法》第134条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，检察机关法律监督职能的充分发挥，不仅有助于形成“严密的法治监督体系”，而且能够提升行政权力的运行效能，促使国家和社会良法善治的实现。《行政诉讼法》将行政公益诉讼职权授予检察机关行使，由检察机关监督行政机关执法活动，实际也是宪法定位的回归。检察机关监督行政机关执法活动应当是全面的，由此，行政机关在行使行政职权过程中，造成国家利益和公共利益损害的行政行为理应都需要纳入公益诉讼范围，确保司法权对行政权的全面监督以及对国家利益、社会公共利益的全方位保护。目前，行政执法范围大幅度超出明确授权检察机关开展行政公益诉讼的范围，导致大部分的行政权无法得到司法权的监督，行政公益诉讼“4+5”领域显然不能做到全方位监督行政机关的执法活动以及全面维护国家和社会公共利益的各项内容。因而，探索行政公益诉讼“等外”领域是完善检察机关提起行政公益诉讼制度之必要。

三、探索行政公益诉讼

“等外”领域需遵循的原则

最高人民检察院为积极贯彻党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”的精神，明确提出将“等外”领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调不仅要把法律明确赋权领域的案件办好，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。但是等外领域探索是为了最大限度保护国家利益和公共利益，如果一味的囊括，忽略检察职能的谦抑性，不仅浪费司法资源，而且不利于检察职能作用的有效发挥，笔者认为，“等外”领域探索应遵守以下原则：

（一）合法性原则。关于“等外”领域的探索应当成熟一个，立法一个。在不断实践中，将司法活动的成功经验上升法律规定。在探索过程中，建议通过人大授权的方式开展检察工作，在有条件、有需求的地区采取试点的方式进行拓展。当前，法律规定的公益诉讼范围与人民群众的司法需求不尽适应，可开展公益诉讼的领域与行政机关、审判机关也尚未形成共识。例如能在人大的授权下，对历史文物、城市公共安全、残疾人权益保护等领域进行相关探索，将会取得更好的维护公益治理社会的效果，在国家治理体系和治理能力现代化中贡献检察力量。例如，2020年1月，浙江省杭州市人民检察院在杭州市人大常委会的监督支持下，积极稳妥探索将无障碍环境建设纳入公益诉讼新领域，并在杭州市域部署开展“迎（残）运会”无障碍环境建设检察公益诉讼专项监督行动，共排查发现无障碍环境建设违法点108处，后经检察机关调查核实、全面审查，已向该市城管、住建、港航等行政部门发出行政诉前检察建议25件，有效地助推形成杭州城市无障碍环境从“有没有”向“好不好”积极转变的建设新格局，自觉扛起建设“重要窗口”检察使命担当，强化2022年“亚（残）运”建设的法治保障贡献检察力量。

（二）因地制宜原则。各地应根据本地区实际情况拓展需要保护的重要领域。不同地区省情、市情不同，对于公益诉讼领域的拓展需求也会有所不同，如在自然资源丰富的地区，对于自然资源保护领域的细化提出了更高要求；而在特大型城市，城市安全、社会治理难度相较于其他地区有更大难度，在公益诉讼案件拓展过程中，不应搞一刀切、一窝蜂，而应因地制宜、有的放矢地开展有针对性、实效性、人民群众有感受度的公益诉讼工作。例如，南平市松溪县检察院在2020年办理的“督促履行农民工工资保证金监管职责行政公益诉讼案”，针对工程项目承建方未按规定预存农民工工资保证金或提供金融机构保函，检察机关督促人力资源社会保障行政部门依法监督施工单位按规定开设农民工工资专用账户20余户，缴纳农民工工资保证金270余万元，专项用于支付农民工工资，并化解行政争议案件6件，以确保农民工合法权益得到保障，至今为止，松溪县辖区内未发现有存在拖欠工资的现象。

（三）谦抑性原则，即积极、稳妥的原则。最高人民检察院党组书记、检察长张军在十三届全国政协第三十次双周协商座谈会（围绕“协同推进公益诉讼检察工作”）上提出检察机关对开展“等”外领域公益诉讼将本着积极、稳妥的态度探索推进，以贯彻落实十九届四中全会精神为契机，推动相关法律和司法解释对拓展公益诉讼案件范围进一步予以明确、规范。这要求我们在拓宽行政公益诉讼“等外”领域时，要秉持审慎的态度，以保持一定的谦抑性。实际上，对检察机关提起行政公益诉讼采取了谦抑性立法原则，通过列举式的立法模式来限制检察机关提起行政公益诉讼的案件范围，用“等”来应对未来的开放性，以便在来不及修改法律的情况下回应经济与社会的发展变迁。那么对于行政诉讼法规定中“等领域”的拓宽也需要坚持谦抑性原则。理由在于行政公益诉讼制度不是以扩张司法权为目的，而是督促行政执法。因此，在制度设计上，要妥善处理与行政权的关系协调问题，要体现司法权的谦抑与对行政权的尊重。同时，考虑到公益诉讼工作还在发展过程中，检察队伍素质能力还不适应公益诉讼检察工作需要，工作机制上的配套制度建设尚不完善，检察机关在探索等外领域过程中应找好定位，做到不缺位、不错位、不越位。这些因素决定了拓宽行政公益诉讼“等外”领域时需保持一定的谦抑性。例如，2020年新型冠状病毒感染肺炎疫情发生后,在福建省检察院、南平市检察院的统一部署下，因为疫情防控的特殊性，各县市检察机关在征得当地党委政府同意下，针对废弃口罩等特殊有害生活垃圾未做好特殊处置，避免造成第二次污染，危害人民身体健康和生命安全，及时督促卫生健康部门、城市管理部门等职能部门采取有效措施加强对特殊有害垃圾的管理和处置，有效地助力做好疫情防控工作。

四、行政公益诉讼“等外”

领域探索的完善途径

（一）转变工作理念，树牢服务大局的意识。公益诉讼检察作为新时代检察工作创新发展的重要举措，作为“四大检察”之一，代表国家履行“公共利益代表”的职责，举足轻重。2022年1月17日，在全国检察长（扩大）会议上，最高人民检察院检察长张军提出以“我管”促“都管”的理念，这是一种能动司法的理念，这要求检察人员在开展公益诉讼检察工作中，更要主动担当作为，能动履职，把握自身的职能定位，依法监督，督促行政机关依法履职，把党的政策和价值取向贯彻落实到公益诉讼“等外”领域案件办理中，切实维护人民群众利益和社会公共利益。基层检察机关和检察人员要及时转变工作理念，摒弃“重刑轻民”的旧观念，配齐配强公益诉讼检察部门的办案人员。未来五年，南平立足闽浙赣交界中心城市的节点作用和对接长三角、长江经济带等通道优势，更好地融入福州都市圈建设，打造衔接“一带一路”、服务中西部及周边地区的前沿枢纽，构建对接长三角一体化的前沿平台、闽台文旅融合发展的重要基地、闽东北协调发展区新增长极。南平市县两级检察机关要围绕市委市政府五年的战略定位，在南平融入长三角体一体化、长江经济带等过程中，立足本地实际，积极探索开展“等外”公益诉讼专项检察活动,在公共安全、公共卫生、文物和文化遗产保护、知识产权、妇女权益保障、网络空间治理、劳动者权益保障等领域补齐法治服务短板。

（二）深化理论研究，推动完善公益诉讼法律制度建设。无论是在司法实践还是理论研究领域，公益诉讼“等外”领域作为一个新生领域，各类研究仍比较薄弱，目前还没有形成成熟的可复制的经验做法，还未形成系统的理论研究成果，这就需要检察机关和社会各界共同进行研究实践。例如，可以推动检校合作，充分发挥福州、厦门、泉州等地高校法学院的优势以及各地公益诉讼研究基地作用，积极申报高检院、省院检察应用理论研究课题，鼓励、指导各地更多地形成公益诉讼理论研究成果。基层检察机关应当在办案的同时，认真加强对办案实践经验的总结和提炼；上级检察机关要注重加强对下工作指导，以公益诉讼办案数据做细做实分析研判工作，更精准更有针对性把脉趋势性问题，运用数据通报、专项监督、经验交流、分类指导等行之有效的工作方式，推动解决公益诉讼工作开展不平衡不协调问题，注重挖掘、收集本地已办结的在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面具有可复制、可推广的典型案例，并适时推进公益诉讼“等内”“等外”领域立法研究，配合立法机关开展相关调研，适时提出公益诉讼专门立法建议；继续推动各级人大常委会出台关于加强公益诉讼“等外”领域检察工作的决定，逐步构建和完善检察公益诉讼“等外”领域的理论框架。

（三）注重沟通协作，广泛汇聚公益诉讼保护合力。一方面，检察机关在公益诉讼“等外”领域探索过程中，难免会涉及到检察工作的重大部署、重大问题，要及时向党委、人大请示报告，主动接受监督，主动将公益诉讼检察共工作融入中心大局，以此加强和改进公益诉讼检察工作，为建设法治政府法治社会贡献公益诉讼检察力量。要加强与相关职能部门的沟通协作。例如，积极推动索与水利局、自然资源局、市场监督管理局、城市管理局、文体广新局、人社局等职能部门，建立公益诉讼协作机制，及时通报线索信息，定期召开联席会议，研讨调查取证、法律适用、检察建议整改等工作中遇到的难点问题；建立公益诉讼“回头看”常态化机制，促进行政机关依法履职，规范检察办案活动，提升监督能力水平，实现做到双赢多赢共赢。另一方面，公益诉讼检察部门要与刑事检察部门、控申部门及时沟通联系，刑事检察部门、控申部门发现“等外”领域案件线索的，及时反馈给公益诉讼部门，公益诉讼检察部门要及时核实，第一时间做好调查取证工作。

（四）加大探索的广度和深度，为社会治理贡献检察力量。公益诉讼“等外”领域涵盖广、涉及法律关系复杂，更要积极稳妥探索拓展新领域，牢牢把握解决突出问题、推动完善国家治理的导向。可结合以下几个方面开展有益探索: 第一，积极稳妥做好现有公益诉讼“等外”领域。积极总结好开展法定“4+5”领域和“等外”领域的经验推广，在做好总结现有领域公益诉讼经验教训基础上，不断探索未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障等新的“等外”领域。第二，加大对红色资源和文物、文化遗产的保护力度。南平市是革命老区，又是朱子故里，历史文物众多，旅游资源丰富。如何将这些珍贵的文物保护好、利用好，需要检察机关以公益诉讼的方式贡献出检察智慧。第三、注重对特殊群体的保护。一方面，加强对弱势群体的保护。持续深化残疾人、妇女、老年人等特定群体的权益保护，推动无障碍环境建设法治化进程。例如借鉴其他省市检察院或其他地区在残疾人权益保障、残疾证及残疾补贴发放、无障碍环境建设、老年人权益保障不充分等领域的先进经验和做法，结合本地工作实际，强化弱势群体的权益保护和保障。另一方面，注重维护涉侨涉台的利益。福建省是著名的侨乡，与台湾隔海相望，海内外侨胞台胞众多，例如加强对涉侨涉台文物和文化遗产特别是侨乡革命文物、传统古村落、历史风貌建筑等公益保护，对涉侨涉台英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉以及英雄烈士纪念设施保护，对华侨医院、华侨学校等涉侨公益机构的公共卫生安全、安全生产开展公益保护；探索对华侨慈善公益捐赠款物的管理使用、涉侨进出口商品质量安全和地理标志产品开展公益保护，切实维护好联系海外华侨华人的文化纽带。

（五）加强队伍能力素质建设，提高办案能力和水平。一是配齐配强一线办案力量。“案多人少”一直是制约基层检察工作发展的困境，以南平市为例，当前约95%以上的案件是由基层检察院办理,但是每个院专门承办公益诉讼检察业务的检察官只有1-2名，甚至更少。办案力量不足是制约公益诉讼“等外”领域探索发展的重要因素，急需将检察业务骨干充实到基层公益诉讼部门。二是建设专业化队伍。公益诉讼“等外”领域探索涉及领域广、专业性强、问题复杂等，这不仅仅对检察人员的业务素质提高了要求，也对检察人员的综合素质提出更高要求。这可以通过加强与政法院校、行政职能（执法）部门的相互交流，聘请具有专门业务知识的人员担任特邀检察官助理，或者鼓励安排检察公益诉讼人员到行政机关挂职锻炼，构建良性互动的工作机制，促进检察人员和专业领域人员的交流，此外可以积极开展与行政机关、公安机关、审判机关开展有针对性的同堂培训，提高专业能力。三是加强公益诉讼业务培训和竞赛。建议由省、市公益诉讼检察部门定期组织各类公益诉讼案件的业务实战培训班，推广先进地区的经验做法，以案代训、以训促研、以研提质，有针对性地培养锻炼检察人才,通过选拔优秀公益诉讼人才组建检察系统内部的公益诉讼人才库，促进和带动队伍整体素质和监督能力全面提高。

（六）加强公益诉讼检察业务宣传，营造双赢多赢共赢的理念。深化落实“谁执法谁普法”的普法责任制，加强检察官以案释法和法律文书说理，把每一起“等外”公益诉讼案件都做成生动的法治课堂，讲好公益诉讼故事。一是加强对内对外宣讲。综合运用好“两微一端”，用案例化、故事化、可视化的生动方式讲好公益诉讼检察故事，定期召开新闻发布会，组织社会公众听庭观摩，把检察公益诉讼列为系统内检察长、新进人员等培训班和系统外各级党校培训必修课，主动送课进机关、进校园、进企业、进社区、进乡村，消除宣传“盲区”。二是加强与新闻媒体互动。争取在电视台、政府信息平台、抖音或者新媒体等公众平台上开辟公益诉讼专栏或者专题报道，定期宣传本地重大典型案例以及发生在老百姓身边的公益诉讼案件办案故事。加强以案释法，以典型案例为蓝本，把当地有重大影响的公益诉讼案件拍摄成微电影推送到公众平台，增强与新闻媒体监督的合力，及时回应社会关切，提升能动司法的影响力。三是加强与行政机关、社会组织交流互动。在涉及公益保护的重要时间节点，联合行政机关、社会组织开展公益宣传活动，扩大公益诉讼线索来源渠道，提升检察公益诉讼的社会影响力。把办案成效与实地体验相结合，以案说法，推进公益诉讼法治教育基地建设，发挥辐射功能，全面提升公益诉讼法治宣传与警示教育质效。四是强化公益诉讼的公众参与和社会监督。落实“应听尽听”原则，贯彻落实公益诉讼办案听证工作指引，对于社会影响较大、人民群众广泛关注的检察公益诉讼案件，要及时公开案件办理情况，主动公开听证，积极回应社会关切，主动接受社会监督。

供稿：松溪县检察院、市院法律政策研究室

编发：南平检察新媒体