本文刊发于《今日科苑》2022年第9期。

引用本文：宋瑶，刘静，徐渴.世界主要科技强国科技人才引育政策及我国科技人才发展对策建议[J].今日科苑，2022（9）：1-7.

摘 要：本文以国内外科技人才引育政策为研究重点，围绕早期科技人才培养、科技人才跨界流动及多元化科技人才评价等方面，梳理了世界主要科技强国在科技人才引育方面的优秀经验，结合我国科技人才引育现状进行分析，并基于我国早期科技人才培育政策体系缺乏系统性和前瞻性、国际科技人才引进渠道和政产学研流动机制尚待健全、科技人才激励和服务模式有待创新、识才评才机制鲜有突破等实际问题，提出强化STEM教育和青年人才培养，健全产学研流动机制和外籍人才“精准引才”策略，建立多元开放的识才评价体系及科技人才创新和服务场景等具有针对性的科技人才引育建议。

关键词：科技人才，人才引育，人才政策

1.引言

新一轮科技革命和产业变革加速演进，促使以数字经济、平台经济、智能经济、共享经济为特征的新经济全面爆发，创造性、数字化、复合型科技人才成为新经济时代科技创新的主力军。基于此，世界主要科技强国愈发重视具备前瞻视野和创新潜能的新型科技人才，通过加强早期科技人才储备、重视精准引才、营造宽松包容创新氛围等，进一步激发本国科技人才的创新活力。我国也高度重视新型科技人才的引育，以北京、深圳、杭州为代表的新经济发展高地已经开展了大量探索实践，尤其是习近平总书记在中央人才工作会议上提出要加快建设世界重要人才中心和创新高地的战略构想，进一步为我国科技人才培育、人才流动及科技氛围营造工作指明了方向。在此背景下，为集聚一批高水平科技人才，助力数字经济等新经济业态发展壮大，开展新经济领域高层次科技创新人才的引进、培育和人才驻留显得愈发重要。

国内学者目前已针对此方面进行过一系列研究，在科技人才与产学研结合领域，初国刚提出并研究了以产学研合作培养创新人才的新模式和新机制；在科技人才评价方面，杨月坤、查椰基于对英、美、德科技人才评价体系的分析和启示，为我国科技人才评价工作提出具体的组织实施措施；在人才培养方面，国内学者何巍专门研究了英国科学技术设施理事会（Science and Technology Facilities Council，STFC）在人才培养和自身建设方面的理念、规划及具体做法，为国内学术界研究人才培养机制提供了重要的实践经验参考。可以说，围绕国内外现有科技人才引育做法，国内学术界已经开展了多维度的研究和探讨，并针对现存问题提出了许多具有政策性和实践性价值的观点和意见，在一定程度上促进了我国科技人才工作的推进和发展。

本文基于现今已有的研究成果，对世界主要科技创新强国科技人才引育政策形势及特点进行了分析和总结，分析研判我国科技人才政策目前存在的问题和主要困境，并提出了针对性对策和建议，以期为科技人才引育工作提供参考。

2.世界主要科技创新强国科技人才引育政策形势及特点

美国、英国、德国等世界主要科技创新强国是科技革命和产业变革的发源地，并率先在全球范围内掀起了引育科技人才的风潮，通过强化早期阶段科技人才培养、实施精准引才、不断优化创新环境等措施，保障科技人才的培养、留驻和长期稳定发展。据全球领先专业信息服务提供商科睿唯安发布的《2021年度“高被引科学家”名单》显示，除排名第二的中国外，美国、英国、德国、加拿大等世界主要科技创新强国均位列前十。各国科技人才引育方面的主要做法如下：

2.1科技人才培养方面，重视早期综合型科技人才的培养，致力培育人才的未来适应性并激发其创新潜能

青年科技人才由于处于取得重大科学发现的生理黄金时期，成为新经济时代科技创新的主力军，以美国、德国为代表的发达国家对青年科技人才的培养也越发重视，通过加强STEM教育、设立青年人才专项资助计划、发挥顶尖科学家对年轻人员的引领作用等，加大新经济领域的科技人才储备，为科技创新和未来产业创造提供支撑。

加强顶层设计和加大资金支持强化STEM教育。1991年以来，美国相继出台《美国2000年教育战略》（1991年）《STEM教育战略》（2013年和2018年）《美国国家科学委员会：2030愿景》等法案，并建立起由国家科技统筹机构牵头协调STEM教育的体制，2017年，时任美国总统特朗普签署了一份2亿美元的教育备忘录用以支持幼儿园到高中的电脑科学教育等，为STEM人才提供充足的发展机会。据美国国家科学委员会的《2018年科学与工程指标》，美国人的基本STEM技能在过去20年里提升明显。英国自2002年起先后发布《促进成功的科学、工程、技术：STEM人才储备》《科学与创新投资框架（2004－2014）》（2004）《STEM规划》（2014）等政策文件，从课程改革、教师能力、社会资源整合等多方面对STEM教育进行了长远和全面的规划。澳洲联邦教育暨训练部扩大补助（4年1千万澳元）持续发展“科学家及数学家驻校计划（Scientists and Mathematicians in Schools，SMiS）”，以国家科研部门、业界科学家、学校教师三方合作增强学生学用整合能力等。

设立多样化的面向青年科研人员的资助计划。欧洲研究理事会“原始创新”（Idea）专项计划下的“启动资助计划”（Starting Grant，StG）“高级资助计划”（Advanced Grant，AdG）和“强化资助计划”（Consolidator Grant，CoG），从职业生涯的各个阶段针对青年研究人员进行资助扶持；美国白宫设立的“科学家与工程师职业生涯早期总统奖”（又译“总统青年奖”），奖励各研究领域内最富潜力的青年学者；日本2016年拨款10亿日元设立卓越研究员制度，在研究机构为40岁以下的优秀青年科研人员配备稳定职位；英国2018年启动“未来领导者研究基金计划”，针对处于职业生涯早期且杰出的研究与创新人员，为其持续提供资金和资源；俄罗斯2017年的“总统研发专项计划”中两个子计划“青年科学家牵头组建研究团队支持计划”和“世界级科学实验室支持计划”以及瑞典战略研究基金会的“未来研究领军”项目等均面向优秀青年研究人员，为其提供科研资助。

通过明确科研负责人人才培养投入时间、建立主任负责制机制等方式激发顶尖科学家对青年人才的引领和指导作用。如美国国立卫生研究院的“高级科学家研究和职业辅导计划”特别明确研究负责人要投入四分之一的时间进行人才培养；日本的“世界顶尖研究基地”和“最尖端研发支援计划”通过遴选世界水平的主任研究员、首席科学家等，以主任负责制等机制赋予科研带头人更多权力，以推进重点科研，培养顶尖科技后备人才；澳大利亚的“桂冠科学家计划”等，把研究人才培养和研究团队建设作为一项重要的指标进行评估。

2.2科技人才流动方面，重视精准引才及科技人才跨界发展，增强本国科技创新与经济发展的粘合度

为应对知识经济时代新产业、新业态加速涌现对高科技人才不断增长的需求，世界主要科技创新强国通过调整制定更精准的引才政策、更便捷的人才跨界流动机制，在“精准化”引进新兴科技领域紧缺急需的各类人才同时，进一步激发了科技人才发展潜能。

在人才引进方面，各国通过重点领域高端人才移民签证政策便利化、留学优惠政策、促进科技人才回流等方式不断扩大高水平国际科技人才引入。在移民、签证便利方面，欧盟的蓝卡政策惠及欧盟27个国家，持卡人在欧盟地区拥有当地公民的同等权利，并可以在欧盟国家内自由流动、居住、工作和创业；法、英、美等国利用移民签证政策吸引世界人才，如法国2017年推出“科创签证”，并于2019年放宽人员限制，提出海外创业者、创新公司的国际员工、国际投资者等均可申请；美国2019年5月发布全新移民政策框架，即根据社会发展需求设立“积分择优制”，将职业移民录取比例从12%提高到57%，正式终结绿卡抽签政策。之后，拜登政府2021年推出《2021年美国公民法案》，提出STEM专业取得博士学位留学生申请绿卡不受限制；英国2021年宣布推出高潜力人才签证（High Potential Individual Route），这一签证计划允许全球顶尖大学毕业生在没有工作offer的情况下，直接获得来英国生活工作的签证。在加大留学生支持方面，各国通过设立奖学金、灵活全面的留学生政策等引育科技创新后备人才，如欧盟伊拉斯姆斯奖学金，美国国际开发署和富布赖特基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会设立的种类繁多的奖学金等，高额的学业奖学金吸引了大批外国留学生。此外，美国先后颁布《富布赖特法案》《共同教育和文化交流法》和《国际教育法》，吸引海外留学生来美求学，美国从海外留学生中吸收了大批急需尖端人才。在科研人才回流方面，各国愈加重视针对本族裔科研人才的精准引才，如印度有关部门提出的“海外人才计划”基本上都以印度裔和海外印度人作为目标，以色列专门制定双重国籍政策规定定居发达国家的犹太人不必放弃原国籍即可加入以色列国籍，法国设立了国家级海外研究人员归国奖励基金，德国建立德国学术国际网吸引德裔科研人员回国进行科研工作。

在鼓励产业界与学术界合作与人才流动方面，各国通过设立产学研专项资助金、制定政府“旋转门”制度等促进产业化科技人才培养。在促进产学研合作方面，美日等发达国家的科研资助机构设立的产学研资助计划是典型代表，如美国国家标准与技术研究院（NIST）设立“制造业拓展伙伴计划”（Manufacturing Extension Partnerships，MEP），支持企业与大学共同开展研发活动；日本科技振兴机构（JST）设立“创新中心计划”（COI）和“共同创造场所形成支持计划”（COI-NEXT）支持大学和公共部门的研究人员与企业之间的合作。在促进产学研人才流动方面，英国研究理事会建立总值500万英镑的“Skills Gap Awards”资助金计划，鼓励在产业界和商业界有优秀记录的科研人才转任大学和科研机构的研究及技术转移领域高级岗位；英国自然环境研究理事会、生物技术与生物科学研究理事会等联合设立面向研究生及研究人员的产业科学与工程合作奖学金（CASE奖学金），要求研究生或者研究人员在受资助期间要有一定时间在企业实习或工作，助推科技成果转化。此外，为提高政府人员专业化水平，美国创立“旋转门”制度，建立能够实现民间智库学者与政府官员角色互换的关系网，前常务副国务卿、美国顶尖战略思想家斯坦伯格是穿越“旋转门”的代表人物，曾先后六次穿越“旋转门”，该机制有效促进了政学两界高端人才的流动。

2.3科技人才发展方面，加大科研奖励和资助、构建多元化评价机制，营造自由宽松的科技创新环境

权威性高、包容性强的科研环境有利于更好地提升科技人才科技创新主观能动性，提高科研项目资助、建立多元创新人才评价制度体系，是世界主要科技创新强国优化创新环境、营造创新氛围的关键举措。

在科研资助方面，各国的科研资助比重扩大趋势明显，愈加重视对科研人员全职业生涯的分阶段资助。欧盟的“玛丽居里行动计划”（Marie Curie Actions）为处于职业生涯各个阶段的科研人员提供不同类型的资助和奖励，涉及到构建科研启动期培训网络、终生学习和职业发展、建立产学界合作伙伴关系、国际合作经费（主要包括出访学者、奖学金、来访学者奖学金以及国际科研人才回流资助）以及玛丽居里行动奖励等方面的扶持，吸引了大量世界优秀科研学者赴欧进行科研工作。据欧洲委员会教育、青年、体育和文化总理事会发布的《玛丽·斯克洛多夫斯卡－居里行动背景下研究人员自由流动的研究：对欧洲研究区域更平衡的人才流转的分析和建议报告》显示，在所有生活在欧盟和英国以外的研究人员中，79%的人回到欧盟是为了Marie Sklodowska-Curie Actions（MSCA）奖学金。法国《2021－2030年科技计划法草案》中提出要提高竞争性项目资助力度，至2027年法国国家科研署的预算增加10亿欧元，项目资助率提高至30%，尽可能让所有优秀科研人员都得到了资助。

在科技人才评价方面，多指标、多层次的评价指标体系不断建立，同行评议逐渐成为各国科技人才评价的重要方式。英国科学技术设施理事会（STFC，Science and Technology Facilities Council）构建了结合项目执行情况、自我评价、机构目标实现贡献度三个维度的科技人才评价体系，英国“研究卓越框架”（Research Excellence Framework，REF）评估体系从科研成果（60%）、科研影响力（25%）和科研环境（15%）三个方面对科研人才进行评价；美国政府奖中最具影响力的国家科学奖、国家技术与创新奖、总统青年科学家和工程师奖的候选人均要求通过专家、同行及机构提名推荐方式产生，且评审程序简单，仅需相关评审委员会一级评审，有效保障了评审过程的公平公正；日本通过分层考核法，以多样化的考核指标对科技人才进行评价，同时通过完善的数据跟踪反馈追踪政策措施，完善人才评价机制。

3.我国科技人才引育政策存在问题及主要困境

我国已转向高质量发展新阶段，在实施创新驱动、建设科技强国过程中，对创造性、数字化、复合型科技人才的需求愈发迫切，但由于我国在早期人才培育力度、引才精准度、成才自由度上仍与发达国家有较大差距，导致我国面临高端人才紧缺、复合型人才缺失的困境，对新经济发展的支撑作用有限。

3.1早期科技人才培育政策体系缺乏系统性和前瞻性

现阶段，我国在国家及地方层面均已开展实施早期科技人才培养的政策和行动，如2011年开始实施的“青年英才开发计划”，2017年国家相继在STEM教育、创客教育领域出台多项扶持政策等。但整体来看，我国对青年科技人才培养的支持力度、培养模式仍有待改善，具体表现在：一是青年人才政策体系的系统性、整体性不足，相关政策均零散分布于人才政策中，并未出台专门针对青年科技人才培养的系统性规划。此外，在对青年科技人才的资助方面也缺乏长期稳定的平台和资金支持，很大程度上阻碍了青年科技人才发展；二是现有青年人才培养政策缺乏前瞻规划和长期支撑，未能根据我国具有比较优势的领域、关键核心技术领域、关系国民经济命脉领域提前培养相关青年人才，导致人工智能、集成电路等高技术产业领域及未来产业、未来技术人才储备严重不足。

3.2国际科技人才引进渠道和政产学研流动机制尚待健全

一方面，我国国际合作交流和国内人才制度环境建设等柔性引入政策稍显不足，尤其是在美国《安全校园法案》提出限制中国留学生的背景下，以“海外高层次人才引进计划”为代表的提供一次性补助、科研基金奖励的奖励性政策为主的这种“单刀直入”式的人才引进政策效果愈发受限，形式更加多样化、内容更加细化、程序更加简化的国际人才引进体系有待建立。另一方面，虽然中央、地方及有关部门相继出台了许多科技人才流动与服务保障的政策措施，但由于政府、高校、科研院所与企业在人事管理、人才评价、考核分配、福利待遇、社会保障等方面的制度差异性较大，如高校人员的考核评价以承担国家项目、基金项目（纵向项目）、发表论文或著作等为主，而企业则追求成果应用、市场创收，并要求对研发成果的保密和独占，很大程度限制了政界、商界、学界精英在不同单位、使用不同身份开展研发和科技创新的动力和热情。

3.3科技人才激励和服务模式有待创新，科学识才、有效评才、服务保障方面鲜有突破

我国各地区在深化多元化、专业化引才识才措施方面进行了一定探索。例如，苏州姑苏区通过“创新创业领军人才计划”、建立以赛代评、以投代评、以荐代评的多元化人才评价渠道吸引新兴产业领域人才；深圳市人才集团与华为、比亚迪等大型知名企业合作，充分发挥平台引才优势，全方位服务区域招才引智；中关村依托“国际前沿科技创新大赛”吸引全球硬科技创新创业人才。

尽管如此，我国的科技人才激励和服务模式创新空间依然很大，科学识才、有效评才、服务保障方面鲜有突破。一方面，我国科技人才激励方式较为单一，国家和地方层面均设置精神奖励、现金奖励、物质资源配给等激励政策，其中，财政资金扶持占主导地位，且各地引才政策内卷日益严重，引才成本日益增高，如长沙、郑州、广州等地给予硕士人才落户补贴分别高达1.5万、1.8万和3万元，而国际交流、资本对接、创业辅导、风险投资、法律和知识产权等服务方面支持明显不足。另一方面，我国在科技人才发现和评价方面思想观念陈旧，尽管破“五唯”已经在推广，但是对人才的选拔和识别由于缺乏新方法、新手段，荣誉、职称、职位等显性指标仍占主导地位，且大学、科研机构也多以国家及地方人才计划作为人才工作考核参考，用人单位选人、用人的自主性不强，基于人才贡献的评价方式亟需创新。

4.我国科技人才竞争力提升对策建议

面对日益严峻的国家科技创新竞争，加强科技创新的系统性布局，以人才为本，加快构建具有国际竞争力的人才制度体系越来越重要。因此，为应对新经济时期对科技人才提出的创造性、数字化、复合型新需求，我国应积极学习借鉴发达国家科技人才引育先进经验，围绕育才、引才、识才、服才等重点领域开展极具引领性、突破性的政策探索和制度设计，促进科技人才引得来、留得住、用得好，加快建设世界重要人才中心和创新高地。

4.1加快开展STEM教育和前瞻领域教育顶层设计

基于青年科技人才的成长规律，建议由国家科技领导小组牵头，科技部、教育部、工信部、发改委等相关部委联合研究制定STEM教育中长期发展战略，对学生创新创业能力、数字化和计算能力、跨学科研究能力等重点领域做出明确安排。同时，根据学生不同年龄段的特点，建议由教育部联合科技部研究设计系统的完整STEM领域人才培养方案、建立高校与科研机构或企业联合培养方式等，加快壮大高质量科技人员后备军。同时，基于对未来产业、未来科技发展的判断，研究出台前瞻领域教育行动计划，将知识融合、数字创新等要素作为青年人才培育的关键和重点，培育富有全球视野、洞见和使命的领军型科技与管理人才。

4.2加快出台青年人才全生命周期培养的专项计划

针对青年科研人员职业生涯不同阶段特点，科技部联合教育部、中央组织部等出台相应支持计划，如针对博士后或处于科研生涯早期的科研人员，制定导师指导下的支持计划，明确导师资质、指导时间周期等具体事项，为独立开展研究做好准备；针对具备一定研究基础、在导师指导下能够开展独立研究的科研人员，制定职业生涯过渡计划；针对具备较强研究能力、能够独立自主承担研究项目科研人员，制定独立开展研究的计划，加快培育青年人才独立开展研究的能力。

4.3建立健全产学研“旋转门”制度

鼓励高校院所和企业间科技人才自由流动、身份无缝转换，重点引导企业科技研发人才到高校、科研院所担任“产业教授”，同时引导并规范高校、科研院所选派科研人员到企业兼职服务。此外，健全体制内外相互贯通的人才评价体系，将产学研合作中的兼职及从业经历作为人才评价指标并引入人才评价体系，通过广泛的人员交流和良性互动，实现产学研的深度融合。

4.4建立多渠道、多主体共同参与的“精准引才”策略

建议由中央组织部牵头，联合人力资源和社会保障部、科技部等部门，重点聚焦企业及前沿技术发展需求及全球“高被引科学家”“获奖科学家”“关键领域专利科学家”，绘制全球高层次人才地图，精准招引海外科技人才。同时，鼓励龙头企业、研发机构等创新主体共同参与外籍人才精准引进，通过研发众包、悬赏竞赛，以及投资入股海外人才项目、建设人才飞地等方式，链接全球人力智力资源，开展前沿技术研发。此外，建议由公安部、科技部、人力资源社会保障部探索在重点城市建立外籍人才绿卡制度和技术移民制度试点，进一步简化外籍高层次人才跨境居留便利化水平。最后，借鉴国外促进科技人才回流的政策举措经验，建议制定针对海外华裔高水平科技人才的专项计划或搭建海外华裔科研人员网络等平台吸引海外华裔人才回流。

4.5建立多元开放的识才评价体系和方法

根据新经济发展需求，引入市场化评价主体，建立以创新价值、创新能力、主要贡献为导向的评价体系，保证科技人才评价的科学和客观性。同时，建立由科学家、投资人、企业家、专业组织等组成的荐才引才大使团队，探索专家举荐、协会举荐、企业举荐、揭榜自荐等人才发现识别机制，充分吸纳市场、社会、同行等多维度评价声音，逐渐形成各类人才均能脱颖而出的开放识才体系。

4.6搭建科技人才创新和服务场景

一方面，围绕前沿技术、未来产业关键领域，鼓励各省市科技部门重点布局数字智能、绿色低碳、健康幸福等新经济场景，结合科技人才新技术、新产品、新业态的创新与推广需求，提供验证试验场地和交流场所，同时联合企业、金融机构等市场主体，为科技人才提供天使投资、创业投资、商业模式打磨、专利申请等全方位服务。另一方面，针对海内外科技人才发展需求，鼓励重点省市探索人才政策“一网查询”、人才需求“一站受理”、人才服务“一码集成”等科技人才权益和服务场景，为人才提供精准化、全方位、高效率的服务，进一步提升人才留驻比率。

参考文献略

作者简介：

宋 瑶，女，博士，北京市长城企业战略研究所国际业务部，高级经济师，研究方向为国际科技合作、科技人才研究。

刘 静，女，硕士，北京市长城企业战略研究所国际业务部，研究方向为国际科技合作、科技人才研究。

徐 渴，女，硕士，北京市长城企业战略研究所国际业务部，研究方向为国际科技合作、科技人才研究。

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