Goemans, C., Kerstholt, J., Van Berlo, M., & Van de Lindt, M. (2015). Living with water: shifting Dutch approaches to community resilience. Strategies for supporting community resilience: multinational experiences. Swedish National Defense University, Stockholm, 187-212.
韧性社区案例之八：
社区韧性的政策领导力
韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。在过去十年中，世界各地发生了破坏性洪水、台风、高温热浪、传染病疫情、地震、火山爆发、恐怖袭击和战争，未来还有更多的灾难和不确定性。不同地区面临着日益迫近的系统性和结构性风险，这些风险带来严重的破坏和损失，促使各国政府寻找方法，来增强社区的韧性。本章重点介绍了与社区韧性相关的五个主题，包括：（1）地方社区的复杂性；（2） 社会资本和领导力；（3） 社会信任；（4） 有意义的交流；（5）治理。
第一章：支持社区韧性的政策领导力挑战
Robert Bach, David Kaufman, Kathy Settle, and Mark Duckworth
在过去十年中，世界各地发生了破坏性洪水、恐怖袭击、地震、火山爆发，未来可能还有更多的灾难和风险在等待着我们。这些不幸的情况促使各国政府寻找方法，来增强社区的韧性。数十年的民事防护和保护计划已经让位于加强公共、私营和民间部门能力的战略，以抵御破坏、吸收干扰、在危机中采取有效行动、适应不断变化的状况以及降低未来风险。这关系到当代和未来几代人的生命、生计和机会，没有什么比这更重要。
2009年，来自美国、英国、澳大利亚和瑞典的少数高级政策领袖发起了对话，共同讨论政府和组织如何进行韧性支持，尤其是在当地社区中推广韧性。越来越多人参与到对话中，包括来自荷兰、新西兰、日本、加拿大、以色列和新加坡的政策领袖。他们在对话过程中表达的观点，以及本卷各章中包含的观点，并不一定代表他们过去或现在所属的任何机构、政府或机构的意见或官方立场。虽然这些会议是非正式的，并不代表一个官方认可的政府间实体，但出于方便，与会者通常称自己为跨国韧性政策小组（Multinational Resilience Policy Group，MRPG）。
该小组最初认识到，现有的应急管理方法过分依赖自上而下的政府计划和领导风格，这导致在大型和本地灾害面前的糟糕灾难响应（Rubin，1985）。随着灾害成本急剧增加，既定框架也未能使国家和社区做好预防和减轻损失的准备。各国政府需要更有效地让当地社区参与进来，减少风险以及更有效地应对灾害和进行灾后恢复，并分担经济、财政和社会成本。然而战略问题是，政府如何与本地社区合作，又不至于压倒和阻碍当地居民和组织的创造性、灵活性和有效性，来帮助社区建立韧性。
这一对话的目的是讨论来自不同国家的本地社区经验，以识别挑战、有用的举措和取得的成功。由于参与的政府面临很大的财政负担，自然和人为风险几乎没有减弱的迹象，这一集体努力更显得紧迫和重要。这些政策领导人希望有一个彼此沟通的论坛，特别是社区成员可以进行直接、公开和直率的对话，来识别和处理最困难、最有争议的前沿问题。在每次年度会议上，大家的目标是分享政府与当地居民互动的案例，他们在事件发生前组织起来，在紧急情况出现明显混乱时作为群体作出反应，并遵循非正式的谈判和决策程序，使他们能够领导自己的地区走向稳定和恢复。
本卷提供了社区经验和政策讨论的例子，这些案例都有助于促进跨国对话。政策官员、研究者和当地居民都是文章的作者。其中几章介绍了应急战略的历史发展，并确定了对当前和新兴政策方向的主要影响因素。在一些情况下，本卷作者直接参与起草和领导这些政策的发展。而其他章节则包括当地社区的故事，突出了居民、当地项目和政府机构在追求社区韧性时的经验和困境。
总之，各章重点介绍了与社区韧性相关的五个主题。这五个主题是从一系列社区试点研究中提取出来的，然后被用来讲述为每年会议选定的社区故事。这五个主题包括：（1）地方社区的复杂性；（2） 社会资本和领导力；（3） 社会信任；（4） 有意义的交流；（5）治理。本章的后文将更详细地描述每个主题。
背景
这次关于韧性的跨国政策领袖对话的背景，既包括现在人们熟悉的一连串全球风险，也包括不同国家的地方社区努力面对灾害加速的危害和后果。在全球范围内，大型灾害的频率和规模、受灾人数、相关成本巨大且不断增长。目前，全球自然灾害造成的年均经济总损失估计为2000亿美元，在过去几十年中大幅增加（瑞士再保险公司，2014），灾害带来的经济损失集中于北美，以及中国、菲律宾、印度和印度尼西亚等新兴经济体，在这些国家，气候灾害带来的沉重负担不利于经济增长。
当然，参与对话的发达国家更有能力来准备和应对紧急情况。但在灾后恢复时他们也面临重建更昂贵、复杂的基础设施的挑战。例如，美国与上述新兴经济体是全球受灾害影响最大的五大经济体，平均年损失数量和规模最大（UNISDR，2008）。1980年至2011年期间，仅北美因天气灾害造成的保险损失就达5100亿美元，占经济损失总额（1.06万亿美元）的一半。
在这次对话的十个发达国家中，不同地区面临着许多日益迫近的系统性和结构性风险，这些风险带来严重的破坏和损失。在全球范围内，以及在这些国家内部，全球化的加速大大增加了威胁和危害的复杂性和不可预测性。发达国家的政府和社区现在必须考虑极端事件的可能性和现实情况，考虑最大风险的最大值，以及超出大多数国家计划范围和规模的复杂情况；例如，气候变化加剧了自然事件的频率和规模、突如其来的恐怖袭击和金融崩溃。环境退化、大规模人口流离失所和日益扩大的贫富差距也削弱了社区抵御多种紧急情况和恢复的能力。
这些不确定性和复杂性极大地改变了应急管理和国内安全的政策和实践背景（Reiss，2012）。尽管有良好的意图和大规模的后勤响应，但有时政府依然在灾害响应中步履维艰。部分原因是，既定战略越来越不适用于现在的风险环境。在参与对话的十个国家中，政府保留了冷战时期的民事防护要素，尽管威胁极其严峻，但经过几十年的实践，民防框架已经发展和成熟，成为应对一系列相对确定风险的国家系统。虽然中央政府拥有保护公民免受潜在危险的权力、知识和资源，但公民所预期的贡献和作用仅限于所谓的“躲避和掩护”（Bach，2012）。
需要更多的公民参与，来应对与更复杂、相互交织的大规模风险所带来的危害和脆弱性。例如，在城市化背景下，越来越多的人进入经济资产和基础设施高度集中的地区。相反，大城市地区的密度和相互依赖性从根本上扩大了潜在灾害损失的规模，使得结果难以预测，并带来新的挑战——即当地居民、企业和政府在级联影响下的脆弱性。
在许多国家，城市风险群一般在容易发生气候相关灾害的地区。举例而言，纽约、洛杉矶、伦敦、墨尔本、悉尼、奥克兰和基督城，它们都是社会经济发达地区，由于地区的相互依赖性和社会复杂性，这些城市的脆弱性可能引发全国性的影响和后果。不一定是气候方面的脆弱性。城市集群的文化和象征意义使其成为蓄意暴力的目标；人口密度和交通网络的相互依赖性也使城市成为疾病传播的中心（Moss，2009）。
与此同时，发达国家的乡村地区正面临社区韧性的新挑战。例如，几十年来澳大利亚和美国的干旱情况非常严重，每年引发大火，席卷广大农村地区，对当地基础设施造成破坏。强烈的风暴会导致大规模泥石流和洪水，往往是在大火留下的光秃秃的地区。
广泛的人口变化也影响着乡村社区的韧性。在德国，东部地区的绝对人口损失影响了农村社区的备灾和救灾。比如，基本生命线基础设施（如水和电）因使用不足而退化，因为剩下的人越来越少，设备升级也越来越少。在英格兰北部和苏格兰，随着年轻人移居城市，农村中老年居民的比例要高得多。在这一转变之下，乡村居民获得来自数英里外的紧急援助受到了影响，第一响应者要及时抵达并不容易，即使是小规模的灾害也是如此。由于大量关键基础设施位于或穿过较小的城镇和偏远地区，农村居民与规模更大的风险联系在一起，但他们几乎没有信息或能力有效应对这些风险。
尽管这些大规模的转变至关重要，但许多研究显示了，地方发生的事情是建设社区、地区和国家韧性的重要因素。例如，我们并不能预先确定当地社区的不同群体将如何适应不断变化的状况。新的城市集群也可以是技术创新的孵化器，有助于降低未来风险，而不是作为加速风险的先兆。当地城市发展也将为克服当前的脆弱性和减少未来风险带来巨大机遇。据世界经济论坛（World Economic Forum）称，未来40年，世界将建设与过去400年一样多的城市住房、基础设施和设施。在城市中心，未来的发展将得益于紧密联系的企业和团体、军民两用技术、充满活力的社会组织以及将降低风险和韧性融入新环境的生活方式。
在新的社会需要和需求的推动下，信息网络的扩大和互联将重新调整气候、关键基础设施和人类住区的关系。随着不同群体相互依存（例如，将本地人和外国人及家庭、年轻人和老年人、富人和穷人联系在一起），在社会和政治层面对大城市社会构成的关切也可能消失，从而建立更强大的社会联盟。这些新的联盟，以及未来的趋势，可能会以意料之外的方式重塑社区韧性。
当然，宏观的战略性未来往往令人望而却步，它们支持的是广泛、昂贵的、以政府为中心的解决方案，似乎没有任何其他东西足以应对这一挑战。当然，在2001年美国911事件、2002年和2004年德国北部和英格兰的洪水、2011年新西兰基督城的地震之后，各国意识到中央政府需要建立集中的应急能力，甚至是一支应急部队，来保护居民、基础设施和经济。然而，在每一种情况下，随着越来越多人关注到社区参与和备灾活动，政策措施朝着不同的方向发展。
转变框架
尽管每个国家的发展轨迹都有很大的差异，但在这十个国家中，大多数国家建立的应急管理框架在大规模灾害和混乱的应对措施之后都逐一瓦解。1998年，澳大利亚维多利亚州朗福德天然气厂发生爆炸，致使该州大部分地区没有天然气供应，严重扰乱许多个人、企业和医院正常运转。在Y2K计算机漏洞危机之后，韧性这个概念出现在新的应对计划指南中。指南提出，市政和社区应与维多利亚州应急服务部门的社区风险管理计划（维多利亚州公共服务部，2000:2）合作，加强其韧性并识别其脆弱性。
在英国，口蹄疫的爆发几乎摧毁了英国的农业部门，此后，中央政府开始重组国家应急管理框架。根据2004年《民事应急法》，政府组建了一个地方和区域韧性论坛网络，旨在通过制定标准和改善与当地社区的沟通，支持去中心化的韧性活动。继2007年英格兰北部发生大规模洪水后，政府启动了新的国家安全战略，旨在将更多责任和机会转移给地方政府和社区。一位英国博主将这种转变描述如下：
[它]“……包括政府制定总体方向和期望的成果水平，然后让一线专业人员和社区以最适合当地需求的方式定义细节。然后，由政府支持推广新出现的最佳实践。这不同于常见的自上而下路径，这种方法通常由一个小规模的政策顾问团队来推动，然后通过立法实施”（Laird，2010年10月29日发布）。
在美国，在9.11袭击后，美国领导人迅速行动，努力建立一个国家保护框架，减少了地方社区的作用。在2005年经历了国家应对卡特里娜飓风失败之后，美国领导人开始将地方社区纳入去中心化的公共参与战略（Bach和Kaufman，2009）。2010年，联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency）的行政官员阐述了让人们参与社区层面的核心价值。政府、民间部门和私营企业之间的密切合作构成了“社区整体”方法的核心，来进行应急规划和响应，这需要“通过与私营部门、非政府组织、基金会和社区组织的战略伙伴关系，发挥政府之外的创造力”（Fugate，2010年3月15日）。
再举一个例子。在德国，灾难管理的转变发生在美国911袭击之后，特别是2002年易北河洪水。同年，联邦和州政府通过了一个新的政治框架，寻求在州之间建立新的合作关系，将重点从自上而下的指令（几乎没有解释空间）转为更灵活的努力，以便与其他司法管辖区和民间部门建立伙伴合作。新的合作需求旨在提高效率，分担日益增加的财务负担（Meyer-Teschendorf，2014）。
在跨国韧性政策小组涉及的国家中，应急框架的转变增加了对地方社区韧性的关注，同时期望增强社区韧性（Rubin，2007年）。总的来说，当局和决策者面临的挑战是明确地方参与意味着什么，以及中央政府如何重新定义和转变自身角色，来支持社区赋权。
对话的核心命题
对社区韧性的关注不仅仅是为了解释新一轮社会项目的合理性，即使这些项目有更多的宣传重点。相反，社区韧性涉及国家和民间社会之间关系的哲学意义转变，改变了当地社区组织和行动的参数。它涉及“社区和个人，利用当地资源和专业知识在紧急情况下自救，以这种方式来补充应急服务响应”（UK Cabinet Office，2013）。
英国政府对新框架的态度是明确的：
“在需要的时候，个人和社区往往已经相互帮助。志愿服务和自发互相帮助不需要由中央或地方政府组织。当地人民和社区有准备，并且与应急服务部门合作，能够有效应对紧急情况并迅速从紧急情况中恢复过来，这向我们展示了社区韧性是如何成功的一项工作……通过建立现有的当地关系，利用当地知识并做好风险准备，您的社区将能够在紧急情况期间和之后更好地应对”（英国政府，2014）。”
这一战略转变涉及针对社区韧性的政策，这些政策关注甚至依赖于在非紧急情况下工作的社区的日常优势和劣势。在美国，战略定力形成了一个核心命题：“准备和韧性都取决于确定和加强事件发生前，在正常条件下，在社区中运作良好的流程和机构”（FEMA未发布备忘录，2010）。英国国家框架极好地将这种转变描述为“在特殊情况下使用普通技能”。社区韧性通过关注在正常条件下起作用的东西，并努力加强这些能力，为地方机构和团体参与准备和应对各种风险提供了一个共同框架，包括社区协会、企业、学校、信仰社区团体、贸易团体、民族中心和其他有公民意识的组织。
各国政府也开始在其政策声明中正式表达韧性的核心意义。例如，2008年11月，澳大利亚警察和应急管理部长理事会同意，澳大利亚应急管理的未来方向应以实现社区和组织的韧性为基础。2009年2月，维多利亚州发生“黑色星期六”山火，导致173人死亡，此后，政策目标得到加强。因此，澳大利亚政府委员会于2009年12月商定了《国家抗灾声明》，该声明将抗灾社区的愿景定义为与社会所有部门……政府、企业、非政府部门和个人共同承担责任（澳大利亚政府委员会，2009年12月份9日）。
大约在同一时间，荷兰国家政府开始了新的努力，以恢复其民众的风险意识。2006年，它开始了三个旨在刺激和促进公民自力更生的试点项目。第一个项目涉及努力提高对通过一系列国家评估确定的新风险的认识。它还测试了旨在减轻不同危害后果的准备步骤。这场运动的标题是“灾难无法计划”。随后，荷兰人开始重组和扩大自力更生以外的努力，并将重点放在更广泛的集体行动运动上，旨在通过日常努力来动员整个社区，以改善当地居民的福祉。
分析和政策主题
这些不断变化的框架、新战略和原则的对话始于六个社区试点项目，旨在依据本地经验确定主题，帮助领导人寻找和讨论改善政府与居民互动的方法。图1比较了美国和英国经验，以帮助澄清类似的教训。社区地点的选择是有目的的，反映了对政策制定者所面临的挑战和比较社区特点的兴趣。图1显示了配对的地点、从每次经历中产生的选定主题，以及为进一步讨论而确定的一些分析问题。
第一对经验涉及在过去十年中经历了洪水破坏性影响的城市社区。在美国，新奥尔良湖景区经历了卡特里娜飓风的悲剧，根据一些指标，该地区的反应和恢复速度比邻近地区快。该地区对当地居民在灾难性事件发生前如何组织社区发展提供了宝贵见解，居民们采取了行动，制定了程序以加速他们返回家园。通过湖景镇一位主要活动家的观察，一个多代人的社区中心成为了解洪灾之前、期间和之后集体行动的核心社会舞台。（Vaz，2010年3月8日）。
另外的一个比较社区在英国赫尔。赫尔是英格兰东北部的一个沿海城市，2007年也经历了毁灭性的洪水。通过被称为“日记作者”的居民自组织的工作，领导力成为了主要主题之一，尽管与新奥尔良居民所扮演的角色相比，其维度有很大不同。这些赫尔市居民的自我组织层面的经验强调了社会资本的价值，它存在于在相对稳定的社区内。是什么激发了这些居民的行动，成为了理解应急领导和自组织的关键问题，事实证明，这两者是整个对话过程中讨论和学习的主要话题。
在这两个社区的经验中，政府特别关注到居民和地方当局之间的混合关系。尽管在这两种情况下，地方当局都能提供一些援助，但他们也步履蹒跚。在每一种情况下，居民的集体行动都是通过反对地方当局以及合作而发展起来的。沟通与合作障碍可能促使居民非正式地聚集在一起，进行集体自救和建设性合作倡议。
第二个配对比较侧重于社区的复杂性，及其给政府带来的困难。在美国，加利福尼亚州圣地亚哥的Linda Vista社区曾是在快速变化的人口统计学背景下对社区发展进行多年研究的场所。近年来，该地区两起大火导致一些当地居民直接受害。更多的人参与了疏散工作，并向直接受灾害影响的亲属、朋友和同事提供援助。
然而，对圣地亚哥的关注，与其说是具体的应急准备或响应能力，不如说与政府合作的当地社区的基本情况有关。圣地亚哥和其他许多大城市一样，是由分散的社区拼凑而成的，一些由地理位置决定，另一些由财富或职业决定，还有一些由共同利益决定。相对富裕、受过良好教育的社区与大面积、受排斥和贫困的地区共存。阶级、民族、种族和国家多样性的社会脉络在由选举规则、邻里学区和城市规划区划分的许多正式边界上纵横交错。
地区
主题
分析主题
新奥尔良
赫尔，英国
*洪水前后的社会资本
*领导动态
*地方政府障碍
1.嵌入式社会资本——一个多代、数十年历史的社区中心，与通过中级公共机构将地方参与制度化的努力之间的差异。
2.可预测但本地选择的领导力与“紧急”甚至“自发”领导力。
3.地方机构权力与居民的需求和利益不一致。
4.社会资本有效社区自组织的可持续性。
美国圣地亚哥。
伯明翰，英国
*与国籍、种族、宗教和阶级有关的多样性问题
*地方机构
*社区-地方当局关系
1.公民文化是挑战的根源。塑造社区权威和关系的政策。
2.日常问题压倒了有针对性的紧急情况或反暴力行动。
3.了解当地风险文化，纳入国家风险评估。
4.优先级：“了解社区”-复杂性和背景vs一维属性和能力。
美国哥伦比亚特区华盛顿
伦敦，金丝雀码头，英国
*私营和商业部门准备
*领导层面临的挑战
*运营的连续性/社区的连续性
*地方当局-社区关系
1.财富对于备灾的社会资本而言至关重要。
2.公共和私人利益在初始准备计划中的兼容性。
3.跨行业工作——保护企业包括保护客户。
4.在跨辖区工作时，对特权和商业部门利益的看法存在挑战，以支持韧性工作。
圣地亚哥还强调了当地社区内部组织的复杂性如何影响居民与当地政府之间的关系，以及群体参与集体社会行动的意愿和能力。例如，尽管有人笼统地声称这个社区和类似社区的居民对准备工作不感兴趣，特别是与安全风险有关的准备工作，但与当地居民的讨论显示，他们对更广泛的背景有浓厚的兴趣。然而，他们的行动集中于日常生存需求，而这些需求通常被中央甚至地方当局忽视。
在英国伯明翰，从另一个角度审视了一个复杂、支离破碎的城市地区，该地区按种族、宗教、国籍和阶级划分。这些方面如何交织在一起并在地理上组织起来，对任何政府支持的努力都产生了一系列的挑战，更不用说指导和塑造地方行动了。在伯明翰，对破坏性风暴的反应加上对激进主义的关心，突出了地方和国家当局试图与族裔、民族或宗教团体和机构合作的各种方式。
像圣地亚哥和伯明翰这样的城市社区，经常被政府规划者视为田园诗歌一般的地方，或者代表了梦想中社区的模样。相反，在每个地方，居民、当地活动家和机构领导人都指出了当地社区与更大的组织伙伴之间协调关系的困难，无论他们是国家管理的还是已建立的民间组织。在这两个地区，出现了一个中间组织——通常称为“调解”机构或“中间的少数群体”——声称代表当地少数群体。这些机构通常是大型教堂、社会服务机构或俱乐部，它们已成为中央或地方政府资助项目中最受欢迎的利益相关者。它们对当局的价值可能在于，它们通常是地区内财政能力最强的组织，因此，能够满足接受中央政府拨款所需的财务会计规则。
然而，他们的代表性不够，，而且在社区内经常有争议。他们从参与政府项目中获得的利益往往只支持他们自己的活动，使其规模更大、更成功，但代表性和真实性较差。在圣地亚哥和伯明翰，这种制度上的分歧与移民群体之间的代际差异重叠，这些移民群体抵达时间不同，社会出身也不同。
在圣地亚哥，这些中间组织往往是以前的社区机构，成为政府大规模分配公共援助的官僚化服务提供者。他们站在政府机构和社区居民之间。政府机构，包括那些参与应急管理的机构，转向这些调解机构，希望更多接触公众。然而，这一参与渠道非但没有公众参与，反而加强了一种赞助人与客户关系，迫使许多居民远离。当危机发生时，居民更信任替代的、非正式机构，而不是被认为是代表社区的更大、更成熟的组织。
第三个试点比较涉及社区与私营部门的关系。每个社区站点都是华盛顿特区或伦敦的一个特殊区域，企业财富集中在该特定区域。在许多方面，这两个地区都是嵌套在更大的、多层面的城市社区中的日间商业活动的小块区域。在这些情况下，社区韧性的重点是商业运营的连续性，尽管在每个案例中，都在努力动员私营和公共部门的伙伴关系，以扩大小型企业和当地居民的参与。
在华盛顿特区的金三角地区，一个由当地政府资助的启动项目刺激了一个小型非营利组织，开始在该地区的大型酒店和商业建筑业主发挥组织角色。这些企业位于敏感的安全区域内——离白宫几个街区——一个小型的公私合作计划应运而生，激励业主参与应急计划活动，一起执行计划并与附近的小企业接触，这些小企业也可能从中受益。
在伦敦金丝雀码头（Canary Wharf），其摩天大楼容纳了一大批金融机构，安全和应急准备官员专注于保证业务运营的连续性。公司的财富确保了具有韧性的物理基础设施，包括冗余系统和最新的可互操作安全设备。其高度专业化的安保部门也在整个街区组织和实施计划。然而，金丝雀码头的商界领袖们也有穷邻居，他们必须学会合作，以加强商业飞地周边的安全。码头还依赖伦敦的公共消防和警察服务，在发生重大事件时提供急救援助。
在这两个地方，跨部门合作需要超越传统组织的社区边界，包括社会和地理边界。它还涉及不同管辖区的当局之间的活动，以及与跨越这些边界提供援助的服务机构（消防、警察、紧急医疗等）的合作。这些复杂的财富群和各种风险引发了有关政治杠杆，以及韧性战略中所包含的公平和正义问题。
从这些试点案例故事和MRPG政策领导人之间的早期讨论中，出现了五个主题来组织未来的会议、讨论和探索。
1
理解社区复杂性——当地的“DNA”
集体经验强调了使用 "社区 "这个概念存在问题。理解社区韧性的前提是明确了解公民、机构和政府参与的社区类型（Matarrita Cascante和Brennan，2012）。了解当地社会经验的结构是支持当地集体行动和寻找政策参与机会的起点（Cutter等人，2008；Drabek，2007；Norris等人，2008）。
普遍的假设是一个相当古老的假设。社区被认为是相对较小、易于界定的地理区域，其中包含同质的人口和范围狭窄的社会机构。社区来源于工业时代的制造业和居住模式，社区被定义或识别为地方选举机构、社会机构、酒吧和邻里酒吧、多代紧密家庭以及结合地方和个人经验的身份。
这种传统的社区概念使人们相信社会凝聚力曾经盛行，正是这种团结产生了成功的地方行动。面对面的初级社会关系被认为在这些社区中占主导地位，这反过来又支持了对共同利益、快速沟通、信任建议和轻松的团体动员的期望。
然而，通过寻找或重建这一凝聚力核心来刺激社会韧性活动的政策，从一开始就面临着战略错位。当然也有具备这些特征的社区，但即使是这样的社区，也未必有足够的规模和能力来产生可持续的、自我组织的社会行动。在过去二十年中，受经济结构调整、移民和住房流动的推动，居住模式发生了巨大变化，使得社会关系和地理位置的接近更加复杂（Tierney，2007）。
“社区”通常与以前大不相同。即使是朋友和家人之间紧密的社会关系，也可能涉及到彼此相距很远的人。机构可能是集体组织的核心，如教堂和社会俱乐部，但仅限于特定的工具性目的和特定时期。
社区也围绕着身份构建，这些身份往往是想象出来的，甚至通过官方标签人为地构建。如果想当然的话，这会导致当局误入歧途。例如，城市规划区根据共同的交通路线或商业活动集群来定义社区。但是，在灾难期间需要的密切社会联系可能会跨越地理和辖区边界，创造出人们如何自我组织的新社会地图。
最近几十年的大规模循环移徙也创造了所谓的跨国社区。这些社区是近几十年全球化加速发展的特征，由强大的社会网络组成，这些网络远远超出国界，但对家庭或群体的行为具有类似程度的影响，就像他们生活在同一个城市一样。在过去十年左右的时间里，电子、虚拟社区以及专业社区也已成为强大的社会影响力。
在这些社会现实中，社区韧性可能以非常不同的方式组织起来。这些不同的社区也可能广泛地交织在一起，它们的多样性和纠缠既是力量所在，也是脆弱性所在。例如，在紧急情况下，基于地理的社区（教区委员会、居民协会等）可以与兴趣社区（体育俱乐部、专业团体等）互动，以加快和加强应对和恢复。然而，不同的社区也可能非常分散，受到经济和社会不平等的影响，很难在灾前或者灾中沟通群体的利益、需求和能力。
分析和制定社区韧性政策的一个合适起点可能是，在紧急事件发生之前，当地的社会活动是如何在 "正常 "基础上组织起来的。目标是了解这些社会模式、决策方式、行动和支持的可能性，以及新的集体行动的潜在来源（O'Sullivan等人，2013）。简言之，在任何人声称正在关注“社区韧性”或规划社区“外达”和“参与”之前，需要更多地了解当地的实际情况，以及是什么使当地团体和机构取得成功。
2
社会资本和领导力
社会资本有助于个人和团体在经济和政治上取得成就（Gittell和Vidal，1998）。来自不同学科的广泛研究记录了特定形式的社会资本，通过各种网络组织，成为社会动员和集体行动的关键来源。这些资本资产涉及信息、物质支持、共同规范和价值观的具体互动和共享。个人或群体对社会资本的获取，主要是通过在一系列关系中的地位或角色来影响，也影响了正常和紧急情况下的行为和决策。简而言之，人们的行为因其在社会网络中的位置而异，不同类型社会网络的集体行为与独立决策者的活动大不相同。
社会资本只有部分是可部署的、物质资产。它也是通过社区成员在特定背景下的持续互动“构建”的。它的价值和意义因当地条件的复杂性而变化，它需要详细的知识和积极参与这些网络，以了解、塑造，当然也需要引导他人实现预期的结果。
因此，为应对紧急情况，需要了解并参与这些社会网络，尤其是当它们发生变化并适应不同的环境和背景时。英国的社区成员指南强调了对当地社区的细致了解以及参与日常、正常（事件发生前）环境中存在的关系的重要性（英国内阁办公室，2011年3月）。例如，指南以以下建议开始：
“首先考虑你的社区是谁，你属于哪个社区。地理社区是社区韧性的一般选择和主要受益者，但许多人不认为他们的社区是居在附近的人。因此，其他社区也应被视为有效的团体，以便为紧急情况做好准备。社区韧性不是关于创建或确定新的社区或网络；它是关于考虑你周围已经存在的东西，你已经做了什么，你已经与谁交谈或合作过，并考虑在事故或紧急情况发生之前、期间和之后如何合作。”
然而，政策领导人面临的一个两难境地是，社会资本也存在着严重的分层和分布不均。在某些情况下，带来有形和无形资产的社交网络也可能会受到限制，甚至无法发挥正常功能。在本研究的两个地点遭遇洪水期间，通过邻里之间的社会联系，直接组织了当地的恢复行动。然而，引发这些行动的条件和时机差异很大。
在新奥尔良湖景镇的经历中，几十年来社会资本在一个充满活力的社区中心逐渐积累，并得到了有效的部署，或许可以预见，这能够帮助当地居民在洪水后重建社会联系。事发前的社会资本也有助于组织政治和财政支持，从而从损失中恢复过来。特别是，领导社区恢复的社区成员是该地区社会机构的长期积极参与者。
在赫尔，洪水开始后，附近居民团结起来，应对政府能力与当地需求之间出现的差距。先前存在的社区中心没有组织邻居采取集体行动，也没有明确的预先认可的领导人，也没有与地方当局合作或对抗的一般经验，为如何获得援助提供了经验。
居民自发地解决自己和他人的问题，社区领袖由此而生。共享网络，监视邻居家中的窃贼，利用社会关系向更具同情心的当局投诉，所有这些都代表着利用居民的社会资本、利用非正式途径获得关注并解决他们的问题。在这一过程中，领导者之所以出现，是因为他们高度参与，以及他们作为个人和小团体解决问题的能力。大多数社区领袖在洪水之前就相互认识，过去的知识和彼此熟悉成为力量的源泉。一旦找到解决办法的步骤，其他人就参与进来，因为他们在面对类似问题时具有共同的合法性。
在紧急情况发生之前和发生期间，大多数当地经验中都可以找到不同的社区领袖轨迹，这代表理解和支持社区韧性的关键因素（Birkland，2006）。居民们经常对这些领导人说一句话：“如果没有这个人，这一切都不会发生。”然而，在不同的情况下，这些新领导人的特点并不相同。这里的关键主题是，更好地理解如何识别潜在领导者，出现新领导者的环境，以及如何支持在事件发生之前已存在的领导者，使其发挥作用。
对社会资本的关注也有助于确定有效行动、创新，甚至权力和特权的来源，这些来源隐藏在影响韧性的地方社区动态之下（Wellman和Wortley，1990）。例如，在新奥尔良和圣地亚哥的经历中，承认所谓弱势群体的重要性，与其说是承认有特殊身体或功能需求的社区成员（尽管这很重要），不如说是了解群体如何被排除在包含其他人的强大社会网络之外。
例如，圣地亚哥的移民单身母亲在焦点小组中讨论了她们对了解邻里的紧急情况和安全风险有多感兴趣。但当被问及是否会向地方当局报告可疑行为时，他们表示不了解所在地区的任何地方当局。他们说，没有警察看管他们的小学孩子步行上学，也没有警察看护那些一直试图招募他们的青少年帮派成员。当他们孩子的学校关闭、重新开放，然后再次关闭时，他们所认识的人没有告诉他们如何应对流感恐慌。
在这些经历和其他经历中，居民并没有被社会孤立或自满地接受自己的防备责任。相反，他们拥有各种形式的社会资本，日常工作、家庭和社区活动都依赖于这些资本（Kievik和Gutteling，2010）。政策领导人在支持当地韧性上面临的挑战是，既要理解这种复杂性，又要找到支持不同网络的方法。
3
社会信任和支持地方行动的机会
在所有主题下，社会信任都引起了六个试点社区和对话参与者的兴趣。这是一个强有力的、贯穿各领域的概念，在各种情况下似乎都很重要。信任是一种纽带，一种“社会粘合剂”，可以连接和维持不同群体之间的互动，支持群体团结，并支持个人以及地方机构和政府的成功合作（Paton，2008；Paton等人，2008）。
然而，对社会信任的关注似乎更多地强调了它的缺失，而不是建立和扩大社会信任的努力。在美国和英国，民意调查显示了政府当局如何失去国家不同阶层居民的信任（NRC，2014）。例如，在美国，最近的皮尤民意调查显示，公众对各级政府的信任已达到30多年来的最低水平（Halloran，2010）。根据最新的国际“信任晴雨表”，信任政府的公众比例勉强超过50%，并且在某些情况下大幅下降（Edelman Berland，2012）。尽管社会信任的程度因社会和政府而异，但政策领导人面临的挑战是防止对自己机构的承诺进一步下降。
讽刺的是，这些用来说明政府失去民众信心的民调数字，也为改善公众参与度的政策举措提供了明确的机会。当全国民意调查的受访者被问及在过去几个月内是否与政府官员有过直接接触时，那些有过此类接触的人表示，他们对当局的信任程度明显提高，愿意合作。
在六个试点中，每一个试点都有助于建立信任。当地居民报告了许多倡议的例子，他们克服了各种障碍，直接发起了合作活动，增加了对集体行动的信任。例如，在华盛顿特区的公司，一旦几位建筑业主同意参加一次小型应急准备演习，其他业主就自愿参加并提供物质支持。在被洪水淹没的新奥尔良，整个邻近地区克服了多年来的分歧和不信任，当他们发现跨界恢复工作对两个社区家庭财产价值有积极影响后，正式并入湖景区。
然而，建立信任需要的不仅是当局与地方组织的更多沟通和互动。在英格兰北部，一个项目希望探索社区居民与地方议会当局的关系，组织者了解到，关于信任或社会凝聚力的一般性讨论几乎没有什么积极的结果。事实上，他们的报告得出结论，关于信任和社区凝聚力的对话通常不受欢迎（Hole，2009）。相反，社会信任更多地来自旨在解决具体地方问题的联合活动。显然，人们在一起做什么比他们彼此说什么更重要。
通过共同努力解决当地问题而产生的信任，为当局提供了支持社区韧性的机会。例如，如果将准备教育与当地解决问题的活动结合起来，可以使其更加有效。在圣地亚哥，在次贷危机最严重的时候，一个社区中心向陷入经济困境的居民提供无偿法律咨询。咨询结束后，社区中心还向居民提供了有关基本家庭应急准备的信息。人们很有兴趣出奇，当地居民在此之前一直未参与应急活动，他们寻求更多信息并自愿参加当地活动。社区中心领导人能够创建一个有关居民的自愿数据库，用于组织解决一系列当地需求（如帮派问题）和具体紧急情况相关问题的会议。
当然，这些报告中描述的在复杂社区建立社会信任的经历让人有点望而却步。社会信任的基本条件——透明度、互惠性、互动性——在许多地方都不存在。在最近一项关于英国社会弊病的研究中，公众最关注的问题之一是弱势社区的普遍存在（Mowlam and Creegan，2008）。与美国一样，社区几十年来越发支离破碎，使得在各群体之间以及与当地机构之间建立信任变得极为困难，而这种信任是有效应对紧急情况所需的社会资本。
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有意义的沟通
沟通是当地居民和政府官员的首要关切。对于许多人来说，沟通涉及到媒体。政府或组织如何向公众有效传达信息？
各国政府在学习如何传播应急信息方面取得了长足进步。新技术、在应急行动中核心的组织角色、以及社交媒体的运用，有望带来更大的进步。信息源的数量和多样性（应急广播、文字警报、博客、Facebook、Twitter等）已经大到专业人士和居民开始担心信息过载。现在的挑战是改善信息传播，使特定的信息来源和所需信息的类型与特定受众和情况保持一致。
然而，挑战不仅仅是信息、情景感知和消息传递，而是信息如何改变个人和群体行为。在整个灾难事件中，官员和地方居民之间的沟通仍然存在差距，挑战在于如何更全面地理解不同主体如何相互交换意义——不仅仅是信息传递，而是影响发送者和接收者行为的相互理解。大部分技术和传播过程本身都涉及到信息的单向影响。然而，当地居民收到了这些信息，并根据这些信息采取了不同行动。许多例子表明信息传播一再遗漏了当地大部分人口。他们还指出，接受者理解信息的方式与政府意图有很大不同。例如，荷兰的研究人员发现，信息传递常常使接收者感到困惑，更多引发了应该采取什么行动的问题，而不是澄清问题（Kerstolt等人，2011年）。
也许更重要的是，既定的、甚至是复杂的信息传播技术对改变行为几乎没有什么作用，特别是在防灾备灾阶段。要采取新的办法，在政府和当地居民之间建立有意义的交流。但是，当这种交流深深植根于信任的、或至少是熟悉的合作伙伴的地方互动中时，政府如何才能最好地支持这种交流呢？例如，是否有其他方法侧重于讨论、辩论和公众参与的机会，以便官员和居民共同学习？如果将这种学习与合作应对灾难的机会结合起来，是否会取得更好的效果？
当居民和当地专业人士谈论社区如何了解紧急情况时，文化因素会影响理解和误解。例如，在圣地亚哥，居民描述了一些应急宣传没有达到预期目标的情况。一位居住在圣地亚哥市中心的年轻移民母亲，用她的母语私下接受了采访，她谈到如果自己看到有关恐怖主义的可疑情况，是否会向当局移交信息。当然，这种行动是美国反恐计划中的一个关键因素，“看到什么，就说什么。”
她告诉采访者，首先需要有人告诉她，所谓“可疑”是什么样子。其次，更重要的是，需要有人向她解释为什么当局没有采取任何措施保护她的儿子，让他免受上学途中帮派成员的骚扰。每次她报告帮派威胁时，没有人回应。如果她认识一名警察或邻近的任何官员，或许能获得帮助。她说，她和社区里的其他人积极地报告相关情况，但是没有任何迹象表明官员们认真倾听、关心并采取了行动，他们没有进行有意义的交流。她和邻居感到被排斥和不信任。她宁愿保持沉默，依靠亲密的朋友和家人来决定如何应对紧急情况。
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治理：国家-公民社会关系
政策官员和公民领袖面临的一个基本挑战是理解社区与政府之间关系变化的意义。政府当局以为，地方和社区在利益、价值观和对政治运作方式的看法是天然一致的。这种假设在战略上和操作上都具有误导性。例如，在美国，法律通常要求支持“地方努力”的联邦计划通过州或地方政府开展工作。然而，地方当局和当地居民之间可能存在相当大的社会距离，甚至是完全的对立。这些地方互动的质量，无论是积极的还是消极的，都会影响居民组织进行备灾和应急工作。
虽然这一挑战可以放进关于社会信任的讨论中，但政策领导人、政府官员和公众在如何看待社区与政府的关系上存在重大差异。当然，这些差异有长期的理论遗产，植根于参与这一对话的国家中非常不同的治理传统。然而，这场治理辩论对整个应急管理和社区韧性产生了影响。
共同责任是应急管理框架和国家韧性战略中普遍存在的理念。精心设计的组织框架，包括松散联系的联邦与强大的中央集权体制，有时对一个国家或地区的应灾能力有决定性影响。例如，美国联邦、州和地方政府之间或重叠或独立的权力机构拼凑在一起，影响了2005年卡特里娜飓风和2012年桑迪飓风的响应速度和结果。
在这个管辖范围之外，居民和各级政府之间的关系可能对与灾害有关的行为有更大的影响，从长远来看，还会对社区韧性产生更大影响。总的来说，对政府和公众在防灾救灾上的责任的期望往往遵循三种路径之一。
长久以来，在应急管理文化有一种期望，即社区成员共享价值观和责任，来帮助他们的邻居，支持当地急救人员，并为他们的行动承担个人责任。这种责任感的证据是显而易见的。邻居经常互相帮助，常常在专业援助到来之前对有需要的人作出回应。一些成立已久的、提供应急援助的组织也经常明确接受和传达这种责任感。世界各地的红十字会分支机构、救世军等宗教组织，甚至童子军等民间组织，都通过共同利益和强烈的责任感来激励其支持者。
责任期望是公众和政府之间的“契约”，它在道德上激励公民以普遍定义的正确方式行事（Selznick，1994）。在此情况下，志愿服务精神是应急反应的核心，代表了履行为公共利益而行动的道德义务的途径。
尽管在灾难期间，涌现出大量社会支持和善意体现了公众对这一盟约的普遍承诺，但在之后，对防灾救灾的关注和相关活动迅速减弱。在世界各地，应急管理人员在事件发生数周或数月后，都在努力维持，更不用说增加防灾准备。社会研究还表明，无论灾难的性质是什么，公民参与度在大多数社区中持续下降（Putnam和Feldstein，2003；May等人，2004）。
公共政策已经转向公民和政府之间的第二种关系，以确定对应急计划的期望。毫不奇怪，随着政府越来越多参与地方社区的财务安排，围绕社区韧性问题的管理逐渐走向契约化。这种转变是否是一种积极的发展，已经开始在新闻界公开辩论。例如，飓风桑迪过后，意见领袖们就政府是否有“道德义务”在灾害前后援助当地社区进行了辩论，或者是否必须有一个明确、狭义的援助框架（《纽约时报》，2012年10月29日）。
社区和政府之间的契约关系自然为分担责任提供了一种更结构化、有限的方法。政府项目努力确保财政激励有助于塑造个人行为，投资于他们认为合乎逻辑的、通常是因果的关系。无论是围绕成本补偿还是灾前准备，这种契约的方式加强了政府的期望和权威，但会限制社区成员的积极性和集体参与。合同围绕事先商定的具体行动塑造个人或组织行为。它们限制了动员不属于初始协议的人员和组织的能力，限制了选择的灵活性，并将重点转向具体投资的回报，而不是更大范围的韧性工作。
契约关系也取代了通常用以动员社区活动的期望和道德义务。例如，在澳大利亚，观察家们注意到，随着治理变得更加契约化，当地居民之间的社会纽带已经下降，社区组织的丛林消防队已经被政府授权的机构所取代。在美国，政府对CERT等地方团队的支持有助于吸引和教育数千名志愿者，但也可能无意中加强了许多专业应急管理人员的偏见，即公众需要接受正式培训，然后对应急响应做出贡献。培训要求可能会阻碍在紧急情况下与当地社区团体合作的开放性，尤其是那些在灾难事件期间自发形成的团体。
然而，与社区韧性相关的治理越来越倾向于国家和公民社会的第三种关系。第三种方式侧重于“共同生产”，而不是道德义务或契约/合同关系。共同生产源于为共同制定政策和采取行动而建立的伙伴关系。它涉及各团体和机构围绕具体问题积极沟通，组织之间或多或少具有共同利益。
重点不是主张道德义务或制定激励措施，而是构建伙伴的重要切身利益，确定目标，并进行一系列合作事项。通过公民对话和公平公正的程序进行社会协商，由此，共同的责任可以灵活地演变。
备灾防灾不仅仅是由抽象义务或计算边际收益或损失所激发或形成的。这些影响因素是公共协商的一部分，但又被归入公共协商中（Ryan，2012）。和一般公民参与一样，个人和团体参与防灾和恢复活动也是广泛社会协商的一部分，高度依赖于社会信任基础上公平公正的决策过程。
社区居民需要机会就问题进行辩论，并就特定行动方案的价值做出“公众判断”（Yankelovich，1991）。在这方面，社区韧性的治理远远超出了应急管理的范围。它更类似于依靠强大的公众参与和支持的广泛政策倡议。
在一些试点案例中，特别是小组会议期间遇到的情况，这些治理方法有助于就政策领导人如何支持当地社区韧性进行讨论。从戏剧性的事件（如新西兰基督城地震）到在当地城镇造成重大破坏的小风暴（如英国大巴顿），国家和社区关系的性质对当地居民的幸福生活产生了影响（Johnson和Seadon，2014）。
在一些经验中，政府促成了民间团体的组织，这些组织逐渐发展成为规模庞大、持续不断的防灾力量。在另一些国家，地方当局无法履行对当地社区的承诺，造成对后续推广工作的阻碍。识别和承认成功和失败的合作所留下的社会遗产，似乎是创造机会与当地团体进行有意义互动的重要因素。例如，在地方资源明显不足的情况下，合同协议被证明是稳定的。社区志愿群体参与韧性建设，需要更多努力，增强社区许多人的责任感，并支持有激励当地居民行动的项目和机构。
然而，由于社区内的社会关系错综复杂，很难找到一个单一的群体、问题或方法，使政府当局能够与之建立联系，以增强韧性。这种复杂性要求我们理解社区内的关系，但更重要的是，了解当地居民的谈判、讨论和决策过程。在试点案例中，对公平、正义的理念是共同的主题。居民、倡导者和官员在讨论他们如何自组织并寻求与政府官员合作时，都提到了“程序正义”的价值（Morrow，2008）。
这种对治理之公正性的认识，是国家与民间社会关系在发展社区韧性过程中的核心。韧性战略广泛主张寻求，甚至要求与当地机构、团体和公众有更深入的接触。然而，目前尚不清楚这种深度参与是如何发挥作用的。社区韧性不仅仅是一种更积极、甚至更有效的传播或沟通策略。它也不仅仅是对志愿服务的呼吁。从真正意义上讲，社区韧性使人们重新关注国家民主进程的本质问题。
政策领导力的挑战
显然，政府面临着一系列促进和支持地方社区韧性的机会。在试点案例的简短比较中，一些地方居民和组织已做好准备，牵头动员各项资产和社会支持网络，以改进自己的备灾和应对措施。各国政府可以对这些团体和项目进行及时的小额资助，帮助激励非政府行动。他们还可以成为当地机构和团体的合作伙伴，设计和开展提高韧性的活动。然而要想取得成功，政府可能需要分担韧性的责任，并分享一些权力和财务控制权，来赋能当地居民和组织发挥带头作用。
地方当局还可以帮助组织社区居民，尤其是跨越管辖区和社会边界的社区居民，作为更大区域的一部分，他们具有更广泛的影响力和能力。涉及保护服务和援助时，当地居民依然很需要地方当局。几十年社区警务和成功的社区组织工作显示出，政府应发挥更强而非更弱的作用。但这是一种根本不同的角色类型。它是一个组织起来的协作伙伴关系，在增强韧性过程中分享权力，而不是指导或催促居民向特定方向发展，然后监测、评估和判断。
因此，这次跨国对话的核心政策挑战远远超出了应急备灾计划、教育和传播，这些都是政府支持社区的常用工具。尽管在需要民众支持才能取得成功的领域中，公众参与并不是什么新鲜话题，但强调地方集体行动、非政府组织、社区机构和公民直接参与是应急管理的一个重大战略转变。
本卷中的章节涵盖了一系列策略和经验，这些战略和经验展示了在不同国家使用各种方式来推动集体治理。社区在正常情况下找到成功的方法，在面对紧急情况及其后果的危机时刻，他们也能坚持不懈地发挥作用。为了支持社区韧性，政策任务是识别和加强将人们团结在一起的核心能力和关系，建立政府与地方群体合作的途径，并建立和遵循公平的程序来指导长期投资的谈判。减少未来风险取决于实现许多目标，但最重要的是改善治理的集体能力。
本文由郝一丹、朱安淇和郑欢翻译编辑。郝一丹在读北京师范大学气候变化经济学方向研究生；朱安淇本科毕业于中山大学人类学系，目前在中国人民大学环境学院读研；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市发展和气候适应领域工作。
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