文/张耀民

21世纪以来，我国经济经历了前所未有的高速发展，为适应人民对美好生活的向往，在公共设施需求持续增加，而财政投入严重不足的情况下，PPP模式把政府和社会资本紧密联系起来，有效缓解了政府融资难题，为我国经济社会更长远的发展积蓄了能量。

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，被译为“公私合作伙伴关系”,它的含义是政府与私人组织之间，为了合作建设项目，以特许权协议为基础形成的一种伙伴式的合作关系。PPP的雏形早在18、19世纪的英国就已经存在，商人们联合设立类似信托的公司，修缮公路并向私人借钱，最后将设卡收费作为还款来源。从广义上来说，PPP是指为公共产品和服务建立的各种合作关系的总称，合作双方分别为政府和民营资本，政府作为受益方，会以经营权或收费权作为补偿授予民营资本。主要包括BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）以及各种衍生模式。狭义PPP比较注重项目合作过程中的风险性和收益性，它的公共产品和服务是有偿提供给消费者使用。

目前无论国际还是国内尚未形成统一的PPP定义。我国对PPP定义其实是由一系列政策性文件逐步形成，对PPP的认识也在其各个发展阶段中不断完善。财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）对于PPP模式的定义为：政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

在我国，PPP模式并不是一个新事物。早在20世纪80年代，就开始积极探索政府和社会资本在基础设施建设和公共服务领域方面合作的可能性。目前，无论政界还是学界，关于PPP模式在我国的发展的阶段有多种划分方法，笔者认为，根据PPP模式在不同时期的表现特征主要经历了以下五个阶段。

一、PPP模式探索阶段

1978年我国开始实行改革开放的政策，成功吸引了一大批外资企业在一些快速消费领域集中投资。随着改革的力度进一步加大，部分基础设施建设开始对一些民营资本放开。与此同时，国际上由于拉美等国家的债务危机问题，导致一些欧洲国家为了维持国家的经济稳定，开始一些BOT模式的探索。在此阶段中，我国在深圳市广深沙角B电厂项目进行了首例BOT项目的实践。PPP模式于1995年被世行及亚行作为一种新型的项目融资方式引入中国，与当时中国政府对外商投资的急切需求不谋而合。在国家计委的主导下，掀起了PPP在中国的第一轮发展热潮。但因立法工作不完善，与此相关的顶层设计难以推动，试点项目没能真正起到由点及面的示范效应，因而，这一时期以吸引外商投资为主要目标的中国式PPP面临发展困境。但为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了基础。

二、PPP模式推进阶段

经过几年的试点，中国的PPP模式正式进入推进阶段。在此期间，我国的社会主义市场经济改革正式确立，这为PPP模式的推进提供了重要的市场环境。全国各地如雨后春笋般地涌现出市场化程度极高的PPP项目。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。

这一时期的PPP发展，一切以短线的实用价值优先，即不论哪种资金来源，项目能够在短期内创造收益是这一阶段PPP的追求，而项目是否规范、长期发展如何等方面并不受关注。大量潜在问题因此逐步累积，低价或非理性竞标、国（资）进民（资）退的现象在这一阶段的中后期层出不穷。2008年金融危机的爆发，各地方政府为实现稳增长而纷纷建立起城投公司, PPP项目遭到搁置。但是，这一阶段仍是中国式PPP模式发展壮大的重要过程。广泛、多元的项目实践促进了PPP理论体系的深化和发展，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

三、PPP模式反复阶段

2009年至2012年，PPP模式在我国处于反复阶段。在此过程中，由于我国城镇化进程加快，导致生态环境恶化、资源短缺、市政基础设施不配套等问题也逐步显现。

2008年美国次级贷款危机突然爆发，为了避免我国经济形式受到影响，我国的政府推出了积极的财政政策和货币政策，其中更是有一个四万亿元的刺激计划。在该计划中政府作为主导者，利用各地国有企业开展投融资工作。在此阶段中，国企和央企获得了银行大量的授信，在产品和服务领域发挥了重要作用。由于国有企业在资源和人脉方面有着独特的优势，使得社会资本很难参与竞争。政府为了应对这一情况，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即新“非公经济36条”），随后国务院各部委也出台了一系列落实新“非公经济36条”的细则，但是PPP市场格局基本上未发生变化。

四、PPP模式推广阶段

2014年被称为中国式PPP的发展元年。作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人，财政部自2013年底起展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。与此同时，国家发改委也在同年5月份推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，且项目模式不局限于特许经营。2015年5月，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）对之前财政部和发改委对PPP的探索进行了统一，强调PPP对公共管理创新的作用，突出公私双方的平等关系。至此，中国式PPP加速进入一个崭新的推广发展阶段。此后，PPP成为最热门、最火爆的词汇和话题，各地PPP项目如雨后春笋般地涌现。

五、PPP模式规范阶段

PPP模式的迅速成长，也带来了一些不容小觑的问题，如一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性风险。为了坚决遏制假借政府和社会资本合作（PPP）增加地方政府隐性债务风险，2019年财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，明确了规范的PPP项目应当符合的条件、新上政府付费项目原则上还应符合的审慎要求以及实施规范的PPP项目不得出现的行为等。

经过三年的规范化治理，2022年11月18日，财政部发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），这是自2019年决策层彻底清理PPP领域规则体系，融合了PPP全面治理三年来的推行经验和二十大前后基建领域改革方向的共识后，出台的一份PPP领域的整体综合性文件，从而将PPP模式的规范化市场化又推进了一步。尤其是“阳光运行”概念的提出，意味着在新时期，PPP模式将在基建领域发挥更大的作用。

PPP模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府融资等方面有着独特的优势。随着法治和营商环境的进一步改善，未来的很长一段时间内，PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域扮演更加重要的角色。