根据《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，我国的直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划，由国务院审批。那么我国总共有多少个建制城市的国土空间总体规划需要国务院审批呢？具体是哪些城市的国空总规需要报国家批准？城镇规划君何方洪曾经专门梳理过这些城市的名单。今天我就来论证一下哪些城市应该纳入国务院审批国土空间总体规划名单且有必要升格为副省级市。

一、需要报国务院审批城市总体规划和土地利用总体规划的城市

据城镇规划君何方洪了解，为了加强对城市规划的管理工作，国务院于1996年印发了《国务院关于加强城市规划工作的通知》（国发〔1996〕18号），该文件规定:“国务院指定非农业人口50万人以上的大城市的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批”。按照这个文件的要求，当时国务院指定审批总规的城市总数为86个。

后来国家又依据《中华人民共和国城市规划法》的规定，直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后，根据城乡规划法规定，全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批；省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，报国务院审批。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

截至2019年5月10日《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发时，全国由国务院审批城市总体规划的城市达到了108个。而根据《中华人民共和国土地管理法》规定由国务院审批土地利用总体规划的城市达到106个，比国务院审批城市总体规划的城市少2个。

那具体是哪些城市呢？我国的直辖市共有4个，分别是北京市、上海市、天津市和重庆市；省、自治区人民政府所在地的城市分别有广东省会广州市、四川省会成都市、湖北省会武汉市、陕西省会西安市、江苏省会南京市、浙江省会杭州市、山东省会济南市、辽宁省会沈阳市、吉林省会长春市、黑龙江省会哈尔滨市（以上10个省会城市为副省级市），河北省会石家庄市、山西省会太原市、甘肃省会兰州市、青海省会西宁市、云南省会昆明市、贵州省会贵阳市、湖南省会长沙市、江西省会南昌市、海南省会海口市、安徽省会合肥市、福建省会福州市、河南省会郑州市（以上12个省会城市为普通省会地级市），新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市、宁夏回族自治区首府银川市、广西壮族自治区首府南宁市、内蒙古自治区首府呼和浩特市、西藏自治区首府拉萨市（以上为5个自治区首府城市）。

国务院确定的由国务院审批城市总体规划的建制市有5个计划单列市，分别是深圳市、青岛市、大连市、宁波市、厦门市；我国18个“较大的市”中扣除青岛市、大连市、宁波市和厦门市等四个计划单列市后，还有辽宁省鞍山市、抚顺市和本溪市，江苏省苏州市、无锡市和徐州市，山东省淄博市，河北省唐山市和邯郸市，吉林省吉林市、黑龙江省齐齐哈尔市、河南省洛阳市、山西省大同市、安徽省淮南市和内蒙古自治区包头市，经济特区珠海市、汕头市（另外三个经济特区中厦门市和深圳市为计划单列市，海南为省）。

另外还有河北省保定市、张家口市，辽宁省丹东市、锦州市、阜新市、辽阳市，黑龙江省鸡西市、鹤岗市、大庆市、佳木斯市、牡丹江市，江苏省常州市，安徽省淮北市，山东省烟台市、临沂市、枣庄市、潍坊市、泰安市，河南省开封市、新乡市、焦作市、平顶山市、安阳市，湖北省黄石市、襄阳市、荆州市，湖南省株洲市、湘潭市、衡阳市、岳阳市，广东省湛江市，广西壮族自治区的桂林市和柳州市。

后来国家又陆续增加了江苏省镇江市、扬州市、南通市、无锡市、常州市、泰州市，广东省佛山市、东莞市、惠州市、江门市、中山市，浙江省温州市、台州市、绍兴市、嘉兴市，山东省德州市、东营市、威海市，河北省雄安新区，海南省三亚市、三沙市等等城市由国务院审批城市总体规划。

《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发后，土地利用总体规划、城市总体规划和主体功能区规划等“多规合一”为国土空间总体规划，全国“五级三类”国土空间总体规划启动编制。目前全国国土空间规划已经获国务院审批。根据《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186号）要求，报国务院审批的省级、市级总体规划成果，请于2022年11月20日前完成专家论证，并征求自然资源部意见；于2022年12月10日前经同级人大常委会审议后，由省级人民政府呈报国务院。本省份省级、市级总体规划可同时上报。其他市级、县级总体规划应于2023年6月底之前由各省（区、市）完成审批，并由省级自然资源主管部门向我部汇交规划矢量数据库，纳入全国国土空间规划“一张图”系统。

由于原来的城市总体规划和土地利用总体规划，由国务院审批的城市分别是108个和106个，都比较多。新的国土空间规划体系构建以后，由国务院审批国土空间总体规划的城市范围仅限定在直辖市、计划单列市、省会城市，以及少数国家发展战略全局当中重要的节点城市，和需要对重要资源进行特殊保护的城市，其他城市的规划由地方人民政府来审批。目前大概还有100多个城市总体规划需要报国务院审批。

二、关于提升城市行政级别的必要性

我国的城市发展与资本主义社会的城市不同，并不会完全地遵循城市经济规律，而是会受到行政权力的重大影响。我国的各类资源都是围绕权力而集中的，毕竟离权力越近的城市发展就会更快更有条件。因为一座城市可以凭借更高的行政级别来吸引到更多的资源，能够营造更好的经济发展环境，而行政级别就是发展的推手，理解了城市行政级别才是理解了我国城市发展的钥匙。因此，理解了城市的行政级别，才可能抓住了理解城市发展的“牛鼻子”。城市行政级别可能是比传统上认为的地理区位、基础设施、 投资激励、人才吸引、创业环境、教育环境等导致城市集聚的有利因素之外更为根本的因素。

所以这就是城镇规划君何方洪为何一直在研究我国城市升格行政级别的原因，我一直在分析深圳市、青岛市、大连市、厦门市、宁波市五个计划单列市和郑州市、西安市、武汉市、沈阳市、哈尔滨市等城市升格直辖市的可行性，研究洛阳市（含直辖县级济源市）、南襄（襄阳市和南阳市）、潮汕揭（汕头市、潮州市、揭阳市）、乌鲁木齐市（含昌吉州昌吉市和阜康市）、徐州市（徐州都市圈）等升格副省级市和南阳市、南阳市（襄阳市）、格尔木市、满洲里市、敦煌市、义乌市、阆中市、瑞金市、龙南市、珲春市、库车市、奇台市（奇台县）、莎车市（莎车县）等升格地级市的必要性。

因为我国城市的政治级别一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市、正厅级的省直辖县级市、副厅级的省直管县级市、处级的普通县级市（我国台湾省还有乡科级的县辖市）。直辖市归中央管辖，市委书记往往由中央政治局委员担任，市长为正省部级，政治级别最高，省会城市是一省的行政中心，市委书记往往由副省级的省委常委担任，级别高于普通地级市。副省级城市着重强调城市的政治级别。副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席列入中央管理的干部职务名称表。所以直辖市获得的资源高于副省级市，副省级市获得的政策和资源又高于地级市。

我就以副省级城市为例，分析副省级市能够带来的资源配置便利，主要在以下四个方面：一是副省级市官员行政级别提升带来更大的晋升激励，全体干部的级别都提了至少一级，这样自然能够调动官员的积极性和政府的行政效率。二是副省级市能够享有部分省级经济社会管理权限，具备与中央部委直接沟通的渠道。因为地方长官更高的行政级别有助于为城市争取更多来自中央政府的政策便利和战略资源。三是在招商引资方面具有更大的审批自主权，能够降低企业面临的审批风险，更有助于投资落地。地方长官更高的行政级别增加了与大型国企，尤其是副省部级骨干央企的合作机会。四是往往成为中央政府区域发展战略的着力点，并被赋予带动整个区域发展的特殊定位。

三、将需要报国务院审批的国土空间总体规划的城市行政级别提升为副省级的必要性分析

鉴于上面分析的提升城市政治级别的重要性和必要性，城镇规划君何方洪认为，目前我国需要报国务院审批城市国土空间规划的城市，都有必要全部将其行政级别提升为副省级以上级别。因为国务院审批这些城市的国土空间总体规划，就说明了这些城市的重要性，这些城市除了4个直辖市、10个副省级省会城市、5个副省级计划单列市和18个较大的市、4个经济特区城市外，还有一些省域副中心城市，比如湖北省襄阳市、湖南省衡阳市和岳阳市、广东省湛江市、广西壮族自治区柳州市等。

因此，如果能把这些省会地级市、较大的市和省域副中心地级市升格为副省级市，将更有利于这些城市的发展。城镇规划君何方洪认为，在我国经济高速发展的时期，根本不需要通过提前城市行政级别培育经济增长极来推动经济发展。但是这些年经济软着陆后，受疫情影响，我国各大城市需要培育经济增长极，进一步推动我国经济发展。而最快速最有效的方法就是提前这些城市的行政级别，给经济一剂“强心剂”和“兴奋剂”，从而活跃经济动力，刺激内需增长，带动全国经济发展。

从目前来看，除了4个直辖市、15个副省级市外，以下城市都需要纳入国务院审批国土空间总体规划名单，提升为副省级市:一是省会城市和自治区首府城市（共有17个），河南省会郑州市（国家中心城市）、湖南省会长沙市、福建省会福州市、安徽省会合肥市、江西省会南昌市、云南省会昆明市、山西省会太原市、河北省会石家庄市、贵州省会贵阳市、甘肃省会兰州市、海南省会海口市、青海省会西宁市、广西壮族自治区首府南宁市、内蒙古自治区首府呼和浩特市、新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市、宁夏回族自治区首府银川市、西藏自治区首府拉萨市，这些城市本来就由国务院审批国土空间总体规划，只需要升格副省级市便可。

二是省域副中心城市。我国曾经由国务院审批城市总体规划的其他地级市，如今很多城市都被其他城市超过了。所以可以将如今的省域副中心城市纳入国务院审批国土空间总体规划的名单，比如贵州省遵义市、江西省赣州市、广西壮族自治区柳州市、河南省洛阳市、陕西省宝鸡市、吉林省齐齐哈尔市、吉林省吉林市、内蒙古自治区包头市、江苏省苏州市和徐州市、安徽省芜湖市、湖北省襄阳市、湖南省衡阳市、广东省汕头市、四川省绵阳市（科学城）、云南省曲靖市、海南省三亚市、河北省唐山市和雄安新区、山西省大同市、甘肃省酒嘉（酒泉嘉峪关合并）、新疆维吾尔自治区喀什市（喀什地区撤地设喀什地级市）、新疆生产建设兵团石河子市（新疆兵团第一大城市）、浙江省金义（金华义乌）等城市应该列入国务院审批国土空间总体规划城市名单，且应该升格为副省级市。