去年12月，一年一度的中央经济工作会议召开 ， 会议强调， 要 防止形成区域性、系统性金融风险，防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量 。 2022 年以来，城投政策监管愈发严格，对于城投公司的融资可以说是难上加难。

投融资其实是城投的一个核心竞争力，城投融资确实难，所以其中融资是一个重要的生命线，核心就是如何把融资做到既能够解决城投的具体问题，还能有一些更好创新。

在投资端，很多平台公司叫城市建设投资公司，过往更多都是做一些具体的基建项目，而产业投资其实是可以为城投的发展带来杠杆效应的，也是城投发展和转型的重要抓手。

城投公司主要任务是“想主要领导所想，急主要领导所急”核心两个字是“发展”

城投公司是政府最主要的城市建设和国有资本经营的主体，其最主要的任务就是要“想主要领导所想，急主要领导所急”。 政府的主要领导最关心的是什么？

就目前来看核心就是“发展”两个字，可以说发展是解决我国一切问题的基础和关键，这也是今年两会报告中提到的。

另外二十大会议中，又特别谈到发展是党执政兴国的第一要务，所以发展对于每一个政府主要领导都非常关切。

一、做好基础设施和民生保障解决城镇化问题，做好招商引资解决工业化问题是城市经营两大任务

如何做好发展？从城市经营的角度来看，有两个最重要的事，也是最大的任务：第一个是做好公共服务和城市建设，这主要是解决城镇化的问题；另一个是和工业化相关的招商引资，“双招双引”，只要能把这两个问题解决了，整个区域的经济高质量发展就有了路径。

对于城投公司而言，其实一直以来更加侧重于在基础设施和民生保障方面做一些工作，但其实有一些新形势的变化：20多年中国城镇化飞速的发展，我国的发展模式以基建和房地产带动的整个中国经济快速发展为主，发展到现在这个阶段，尤其是近三年房地产出现了非常大的危机，导致各地的土地财政难以为继。

在这样的一个情况下，我们中国经济发展的新的引擎在哪里？二十大报告给出我们要把发展经济的着力点放到实体经济上，它反映出我国在未来在经济引擎方面会有一个动力换挡的关键时刻。

所以面临这样一个新的形势，对于各地城投公司来讲，未来做的工作就是应该按照国家的战略部署，把自身在原来城市建设和公共服务方面的一些投资拿出一部分去做一做实体经济，做一些产业投资，这件事恰逢其时。

二、该交给市场的交给市场，但要发挥政府的作用，实现有效市场和有为政府的更好结合

具体来做这个任务有三大范畴：做城市的公共服务保障一般由政府来做，因为政府是公共权力的一种代表，而对于工业化和实体经济部分一般是交给市场的，但是我国对于政府和市场两个之间的关系有特定的一个路径，叫做充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，该交给市场的交给市场，但要更好的发挥政府的作用，最终实现有效市场和有为政府的更好结合。

这个就是我们中国式现代化最基础的一个底层逻辑，就是要通过有为政府的积极作用，来实现中国式经济发展的动力。

政府和市场各自分工，其实还有一个叫政府和市场之间，这个是什么？是平台公司转型，因为本来城投公司就是介于政府和市场之间的产物，所以未来作为政府和市场之间的国有企业在中国经济持续发展的过程当中应该要发挥更大的作用。如果要发挥这样的作用，对于城投公司就提出了新的更高的要求，也就是城投公司的发展转型。

其实从名字上就能看到一些端倪，比如说以前城投公司都叫城市建设投资公司，主要是基于以项目建设、项目融资为主的，现在很多各地平台整合升级之后都有一些更名，叫城市投资发展公司、城市发展集团或者城市控股集团等等，更加把城市发展作为一个非常重要课题。

从城市建设到城市运营，从项目的融资到产业投资，从资产管理到资本运营，其实城投公司一直在转型发展的路上。这当中转型发展核心是什么？其实是投融资的转型发展。

城投融资现状一个字就是“难”要找到自身定位，探索融资创新构建融资新生态

那真实的城投公司融资现状是什么？总结一个字就是“难”。其实有很多很好的转型案例，但适不适合城投自身？我们首先要思考一下自身现在的融资情况是怎么样的，再去选择开展哪种融资方式和产品。

一、城投公司要先看自己处在什么层级，要先分层分区，再选择转型方案

首先有一个理论很重要，叫城投公司的分层分区理论。不同层级，不同区域的城投公司虽然名字都叫城投公司，但其实他们都是不同的物种，不能用同样的眼光去看，去给同样的转型方案。

比如上海城投可能不需要考虑融资的问题，但是区县级的城投公司可能整天面对的就是还本付息，主要就是借新还旧，把债务包袱不断的化解。所以对于融资问题主要是中西部地区的地市级城投，以及大部分区县级城投。

其次是对城投公司债务压力的衡量，主要分三类：

第一类是相对稳健的融资，就是现金流是可以用来还本付息的，这是非常稳健的；

二类是投机性融资，就是债务人的现金流足够还利息，但没办法还本金；

第三类是庞氏融资，债务人的现金流连利息也还不上，差额需要动用本金来支付，基本就是骗局。

所以城投公司要看自己是处在什么样一个层级，对应不同的类别。

在这样的情况下，融资会出现几个趋势，一个是品种内化。很多城投债80%多都是用来偿还之前发的城投债，而用于新增的项目建设或者补充流动性的是非常少的。

另一个就是区域内化。因为中国的金融机构是两层架构，一行两会监管牌照业务，比如券商、信托有虹吸效应；地方金交所等则是重要的安全垫。

所以其实城投融资真实的生态很难就在于中国现在1万多家城投公司中，发债的有3000多家，大部分城投公司是没有评级和发债的，主要依靠银行贷款和非标。另外就是花新钱容易，还旧钱难。它背后的原因是什么呢？

一是城投公司的打造没有能够达到金融部门融资的投资标准和投放条件；

二是很多城投公司自身的债务率比较高，对于各种融资方式也不太熟悉；

三是城投自身转型相对比较弱，没有一些经营化的业务产生经营收益；

最后就是政府的主要领导对于城投公司的定位始终定格在做公益，还钱靠财政的思维定式。

二、城投融资要积极扩大直接融资占比，前提是苦练内功，提升经营板块能力，并学会“借脑、借力、借资、借势”

总结城投公司融资模式就三大类：银行融资、城投债、非标产品。 第一类是银行融资；第二类是城投债，其中城投债分为三个渠道：银行间市场，证监会的交易所，以及国家发改委；另外就是非标产品。非标包含哪些呢？ 就是信托、融资租赁、一些地方金交所的比如说定向融资计划和资产收益权计划等。

另外还有一些其他的比如政府专项债、海外美元债、基础设施公募REITs、以及比较特殊一类叫股权融资，这里比如城投的一些资产或者企业股权进行转让或者混改都是属于股权融资。

不同的融资渠道的占比决定了城投公司的融资结构，而相对来讲比较健康的融资方式就是直接融资的占比要稍微高一点，之后是银行融资，非标是最好没有。

如果说一个地区非标占比过高，就要引起重视，要对整个的融资结构进行调整。核心的重点就是：要积极扩大直接融资的占比。这就需要我们城投公司做内功，做评级，增强自身实力把经营做好。

三、合规准则下积极探索融资创新，打开天窗广泛对接

除了要增强自身实力，丰富和完善自身经营，加快市场化转型的脚步，牢记扩大直接融资比例外，还要积极的采取“借脑、借力、借资、借势”解决现金流问题，这里就不得不抓住融资创新的机遇，广泛吸收新的经验。这里有几类创新模式值得城投借鉴。

第一种是供应链金融。有几个优点：首先成本很低，大概五点多，对于评级的要求也不高，其次是操作起来比较简单，融资周期相对较短，效率高，并且已经在很多地方被充分实践证明是有效的。

所以现在有很多城投公司比如说银行给的授信没有办法满足提款条件，这种方式是可以解决这个问题的，用这种方式去置换一些信托、融资租赁这种非标高成本的融资是一种很好的方式。

第二种叫碳汇融资。这种方式很适合比如有很多农场、林场、绿地等能够固碳的载体，按照现在国家碳达峰和碳中和的要求，其实也支持要积极开展碳的交易，就叫碳汇。

这个只要本地政府手上有大量的林权，通过第三方机构做一些评估认证，一部分的这些资源就可以去交易，就会有收益。

其实这不属于真的融资，融资是要还的，这是不需要还的。这个也是成本较低的一种的方式，可以把山林资源做评估，根据市场行情灵活决定交易时间。

另外要提的是地方金交所的业务，也就是定融。就是城投公司通过在地方金交所备案，跟当地民众去募集一些资金直接用到城投公司。但是在21年底证监会的文件，以及22年中河南省财政厅出台《关于开展融资平台公司非法集资和违规举债自查自纠工作的函》，已经将地方平台公司的定融业务认定为是非法的。

所以定融的规范置换也很重要，也有三种方式。1）定融信托化。通道费1%，加上给当地民众的利率大概6%，综合成本7%左右；2）保理拍卖。年化0.5%，综合成本6.5%左右；3）公证提存。它对于债权债务关系是一个强约束，成本年化大概0.5%，甚至更低。

产业是城投公司的核心竞争力之一做城市名片打造者，投资区域特色产业是城投两大方向

城投公司还有一个非常重要的部分，就是产业投资。城投自身对当地的一些特色产业积极的去介入，做“城市名片的打造者”，这里一方面可以从城市建设方面入手，把城市建设的有特色有风格；另外也可以做特色产业，比如说景德镇城投就紧紧围绕着陶瓷产业做很多工作，这既是产业投资，也是打造当地的城市特色名片。

另外，也是按照国家二十大的要求，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。其实作为国有企业的城投公司本身，核心竞争力是什么？除了投融资，更重要的是要在产业方面有一些动作。

一、直接投资和设立基金是两种实现产业投资的方式，国有资本投资运营平台是发展目标

如何做产业投资呢？有两种方式：设立基金和直接投资。比如芜湖市的城投公司：芜湖建投，经过几年的战略调整，已经发展成集“融资、投资、建设、运营、管理”于一体的集团型公司，业务上已经不再像一个城投公司了。

很多城投的营收都来自于基建、土地开发、保障房，这些都是给政府打工，政府来回购，而芜湖建投2021最新报表显示，政府购买服务是没有的，营收都来自汽车及零部件销售、智能设备、贸易等。

那芜湖建投是如何实现这样的转换的呢？就是通过不断的做好政府的交办的任务的基础上，除承担基础设施建设、国有资产投资经营任务外，改变公司原有的以土地开发整理业务为主、利润来源单一的经营模式，把国有资本做优做强。

比如通过基金打造工业机器人发展平台，直接投资；比如设立产业基金对外股权投资。芜湖建投是奇瑞汽车的大股东，但它不仅限于汽车本身，而是发现整个产业链在工业机器人方面国内是有空白的，2017年子公司埃夫特全资收购意大利最大的工业机器人WFC集团。

目前芜湖建投很多子公司在国内外都有非常多，可以说，芜湖建投通过自身的产业投资，已经完全进化成一个非常优秀的国有资本投资运营平台。

二、 国有资本的引领和带动作用下的直接投资，加速产业集聚和产业链发展

在近20年中国，中国发展速度最快的省会城市——合肥。为什么发展这么好？一个是融入了“长三角一体化”国家战略，是安徽发展最大的“势”，另一个就是产业投资方面，注重发挥国有资本的引领和带动作用。背后的支撑是什么？就是合肥建投。

合肥多年经济的发展中合肥建投发挥了主力军的作用，这里面成功的直接投资也发挥了非常重要的作用。

有几个非常有代表性的例子，比如2008年投资京东方，带动了整个产业链，实现了产业的加速集聚，股票收益上百亿；

2017年政府出资75%成立合肥长新，预期收益是上千亿，也带动了整个合肥芯片产业的集聚；

以及2020年合肥建投投资70个亿，持股蔚来汽车24.1%的股份，现在账面收益已经超千亿了，并且形成了50多个新能源汽车产业重大项目，产业链涵盖整车。

所以说，国有资本引领下的直接投资，是有加速产业集聚和产业链的发展的作用的。

三、设立产业基金是便捷高效实现产业投资的方式，并具备杠杆放大效应

那么打造产业基金，也有个案例，合肥的高新建投，其设立了20个投资基金，整个投资阶段覆盖面从种子基金、天使基金到产业基金。其实对于一个国有资本来讲，设立种子基金和天使基金是非常难的，因为国有资本有一个保值增值的要求，所以一般投资产业都是往后端。

所以高新投能够在种子基金和天使基金方面也有很多成绩，投资产业方向包括集成电路、半导体、物联网、人工智能、生物医药等，基金规模超40亿，累计完成近300个投资项目，是非常值得学习借鉴的例子。

另外其实直接投资相对门槛会高一些，而设立基金还有一个优点就是，可以引入战略社会资本，比起直接投资来说，相对更快捷，并且有杠杆放大效应。

小 结

城投公司本身作为政府投融资平台，虽然面临诸多内外部挑战，但也有很多机遇。除加强自身造血能力，提高经营能力外，把握和选择合适的融资方式，以产业为核心，国有资本引领和带动下构建新的投融资生态，城投发展，势在必行！

【以上内容根据中国投资咨询研究中心主任王小文在12月15日江西城投协会举办的《2022年吉安地区城投公司转型与优化升级专题研讨会议》内容分享整理而成】