导读

农村客运是一个服务非常低效、运营极其困难并且规划领域过去极少关注的话题，在乡村振兴背景下，对于它的价值需要重新认识。基于农村客运观察实践，提出当前存在运营上财务不可持续，政府、企业、公众三方不满足、不信任博弈,乡村流动性受阻且派生事故风险等系列问题。结合乡村振兴发展背景，提出农村客运的三个价值认知：城乡分化调节和社会福利最大化、促进城乡要素双向流动和城乡空间价值转换、强化低成本和可持续的出行模式引导。结合当前客运服务供给模式，提出农村客运治理的优化建议：法律层面确立公益性和交通权、实现多模式供给、大力推广需求响应式客运服务、构建公交引导的村镇社区。

本文字数：6044字

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作者 | 刘川

浙江数智交院科技股份有限公司

农村客运 价值认知 乡村振兴 治理

#0

引 言

截至2019年底，我国乡村人口数量约为5.5亿人，这些人口分布在全国的近4万个乡镇。本文所指农村客运即直接与这些乡镇地域关联的县城至乡镇、乡镇之间、乡镇至村以及村与村之间的旅客运输服务。与城际交通、城市交通等交通领域研究热点相比，目前国内学者对农村交通的关注度并不高。然而，在快速城镇化后的当下中国，农村交通既是交通发展不平衡不充分的重要领域，也是乡村振兴背景下探索人、自然、社会和谐共生发展的重要支撑。已有农村客运相关研究，主要集中在运输组织、运营模式、线网及场站布局等[1~4]。然而，以供需静态匹配为核心的技术思路，对农村客运发展提升非常有限；正确认识农村客运价值内涵，进而构建起行之有效的治理方案，使得农村客运动态伴随乡村振兴发展在当前显得尤为重要。

#1

农村客运的现实困境

1.1 需求特征带来运营的财务不可持续

在农村地区大尺度空间、低密度人口背景下，农村居民出行需求具有空间分散性和时间不确定性的双重特征，使得运输组织难以像城市交通一样形成规模效应。加之居民消费能力有限，票价又不能高，所以企业在运营中往往通过进一步削减低客流线路或低峰时段的服务频率来降低成本，从而使发展陷入“需求不稳定、收入水平低、运营成本高、供给不充足”的恶性循环。

1.2 脆弱而焦灼的多方博弈

当前老百姓对农村客运的满意度并不高，城乡公共客运出行差距仍然很大，尤其老幼病残及贫困人口在内的社会弱势群体（主要指小汽车使用不便者）的基本出行需求得不到有效保障；企业苦于经营压力，一方面通过减少对低客流线路投入以降低成本，另一方面通过不断呼吁补贴以维持运营；地方政府同样觉得农村客运补贴是一个无底洞，往往寄希望行业部门自上而下，给予更多政策性优惠和投入。当前，在政府、企业、公众多方间已形成不满足、不信任的焦灼博弈关系，不利于农村客运的健康发展。

1.3 消极发展状态下滋生出若干社会问题

农村客运目前呈现“但求有没有、不能求好不好”的消极发展态势，在相当大部分地区只是按照行业运输要求实现了每天1-2个班次的通达要求。通达目标掩盖了实际服务频率下的服务水平低下，出行吸引力越来越差，带来乡村流动性受阻，城乡社会割裂加大；这就倒逼其他非公共客运服务主体、其他交通方式进入农村客运市场，比如大量的“黑车”群体、私人小汽车出行、电动车出行、农用车载客等。在乡村地区老百姓出行成本大大增加（包括时间、费用、和环境成本），并且由于客运不发达派生出的交通事故层出不穷。随着我国城镇化的继续推进，乡村孕龄年轻人的进一步减少，可以预见乡村人口在下一代将面临更大规模萎缩。如果乡村生活的价值，不通过诸如公共客运的大量公共服务进行正向引导，未来将面临更加严峻的城乡社会分化。

#2

农村客运的价值认知

2.1 福利经济学视角——城乡分化调节和社会福利最大化

2.1.1 理论基础

按照福利经济学鼻祖庇古的福利经济学理论[5]，个人收入的边际效用与实际收入水平是负相关关系，即同样的财富在低收入者手中比在富人手中会产生更大效用。整个国家福利最大化的方向，应该是通过税收、转移支付等方式导向一个更加平均的社会分配。这在宏观上为农村客运的政策支持和资金补助行为提供了理论基础。

从社会发展实践来看，过去40多年我国工业化、城镇化快速发展，国家制度、资源、财政供给的主要对象在城市，而农村通过提供大量剩余劳动力、工业原材料、农产品参与这一过程。一定程度上，是社会发展特定阶段的需要，形成了城市与农村的发展落差。当前城市流动人口市民化成本居高不下、城乡之间收入差距仍然较高，政府理应强化农村福利政策，以缩小城乡发展差距。农村客运是对乡村地区工作、就医、就学、购物等基本出行的保障，具有公益性内涵，也是政府发挥宏观调控作用，进行基本公共服务完善的重要领域。

2.1.2 当前的政策与实践

虽然农村客运社会公益属性突出，但是直到2020年9月《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2020年第17号文）才首次将其写入规章。同时，交通部2020年11月发布的《道路运输条例（修订草案征求意见稿）》也将农村客运具有公益属性明确提出，要求县级人民政府应当通过政府购买服务、建立运营补助机制等方式，保障具备条件的建制村开通农村客运并持续运营，为农村居民出行提供普遍服务。

图1 近五年以来国家部委关于促进农村客运发展的主要政策和法规

由于农村客运存在公益性的共识，实践中常将农村客运与财政补贴、低水平通达划等号。这从供给层面，忽视了农村客运线由可盈利、亏损性线路构成的二元性，易将运营亏损简单地归结为政策性亏损，而忽略了经营性亏损，不利于市场对客运的调节和促进作用。从需求层面，忽视了农村客运不同人群、不同目的、不同时段需求差异，尤其将通达即“有无”作为公益性实现标准，显得太过简单化，不利于客运与乡村发展的相互促进；实际上与道路是否通达不同，客运服务标准必须通过服务能力予以体现，没有一定频率、速度、可靠性的服务没有吸引力。所以，对于公益性内涵下的农村客运服务标准和要求，也应该进行深入研究、分类予以明确。

2.2 资源优化配置视角——促进城乡要素双向流动和城乡空间价值转换

2.2.1 时代演进下的乡村价值

在农业文明时期，农耕经济是社会经济的主体形态，广袤的农村是社会财务积累的源泉。几千年的农业文明中，虽然在政治、阶层等方面城乡分化剧烈，但乡村的农耕价值重来没有改变。进入工业文明时期，工业化、城镇化、机动化从萌芽到兴盛，城市的经济属性从商品交易扩展到规模化再生产，城市成为社会财富创造的主要空间载体。乡村以剩余劳动力输出、廉价工业原材料供给、生活农产品供给融入新的城乡统一要素市场，但处于价值链条的底端。工业化、城镇化发展至当前，呈现能源持续利用挑战、生态环境危机、粮食安全威胁、历史遗存及文化消亡等系列挑战。因此，当前提出生态文明和乡村振兴，即是对乡村价值的重新认识，城乡空间之间的价值关系再度发生转换，乡村在城乡发展中的价值将越来越高。

2.2.2 农村客运的角色转换

在乡村振兴背景下，农村公共客运的角色发生了以下改变：首先，公共客运的价值提升。当乡村的生态环境、农耕价值、文化价值延伸到为整个社会提供可持续、安全的发展基础时，公共客运价值也得到了提升。第二，用户的二元化。以前农村客运主要帮助农村居民获得城镇公共服务，现在城市居民将通过旅游休闲、文化体验、创意工作、探亲访友、商务出行、自由职业者旅居等各种目的、更多的融入乡村地域。这些往返城乡的新需求新客户，对农村客运服务水平会提出新要求，并且与传统的农民进城需求一并，形成双向客流条件。第三，客流的成长性。过去农村客运是对特定范围乡村居民需求的服务，现在服务客群随着生态价值的影响力可以不断扩展，农村客运与乡村发展的互动性大大增强。

2.3 负外部性管控视角——低成本、可持续的出行模式引导

2.3.1乡村机动化现状

2020年，全国机动车保有量达3.72亿辆，其中农村地区约1.5亿辆（约占40%），与乡村人口在全国占比基本持平，足见乡村同样具有机动化出行的强烈需求。另外，全国私人小汽车保有量达2.07亿辆，其中乡村地区仅约6600万辆，占比仅约24.8%。实际上，在乡村存在大量摩托车、两轮电动车、农用车在补充乡村地区的机动化出行。从国际发展历程来看，我国汽车保有水平远未达峰值，随着城乡收入水平提升，小汽车保有量将大大提升，农村地区私人小汽车的潜在增量巨大。

2.3.2农村客运在负外部性管控方面的价值

外部性是指某经济行为个体的活动，强加给市场之外经济体的成本或效益，其中强加的成本为负外部性、效益为正外部性[6]。从个体角度，乡村地区出行者有进行机动化出行方式的选择权力。但是考虑到小汽车在土地占用、能源消耗、环境污染等方面高昂的社会成本，针对5.5亿乡村人口和广袤的农村地区，对于机动化发展路径的选择上，不能完全依靠个体机动化的方式。所以，发展公共客运、提供更加多元的出行选择，强化低成本、可持续的交通出行模式引导，也是提升农村客运的重要价值。

另外，当农村客运供给缺位时，市场将刺激非法运营（“黑车”），非法运营的人、车管理失序，将带来潜在的安全威胁；而且在农村地区不得不依赖大量的摩托车、农用车等方式，减少了农村地区的出行选择、增加了出行成本。

#3

农村客运治理建议

3.1当前农村客运服务供给模式

目前农村客运服务供给模式主要分为两种：一种是完全实现城乡统筹，实行成本规制、政府购买服务的模式（下称A模式）。该模式将农村客运与城市公交一体化管理，一方面为农民提供质优价廉的客运服务，另一方面为运营方提供诸如车辆更新、燃油补贴、财政补助等城市公交能享受的同等优惠政策，或者通过成本规制、政府实行财政兜底，企业只需要按照服务要求完成服务。A模式供给下，老百姓满意度相对较高、企业的运营压力小，但该模式对地方政府财政能力要求非常高，目前只在极少数发达县市能做到。

更加普遍的模式是农村运输市场的特许经营模式（下称B模式），该模式下政府只是通过诸如燃油补贴等有限支持。B模式下运输服务的压力主要在客运企业，所以常常存在多家运输企业在热门城乡线路上恶性竞争，导致服务的低质、同质化。在客流稀少的村镇线路往往减少服务甚至停运，不利于农村客运公益性的实现。当前我国绝大多数农村地区仍然采用B模式，而且从经济发展阶段和农村地区客流特征来看，第一种模式的全面推广在很长一段时间内都不现实。

图2 当前农村客运的主要供给模式

当前两种客运供给模式忽略了客运需求构成的二元性，A模式将农村客运全盘公益化，需要大量财政投入，且不能调动企业能动性，不利于健康客运市场的培育；B模式将客运市场交给企业，企业在着利目标下，又会弱化或者忽悠一些不可盈利的市场空间，带来客运服务的盲区，不利于农村客运的公益性实现。

3.2农村客运治理的优化建议

3.2.1强化农村客运公益性定位，从法律层面确立交通权

交通可达性能够体现社会公平和正义，农村客运应尤其关注老人、儿童、残疾人、乡村低收入家庭等群体对公共交通的依赖和需求，为大众提供基本的交通流动性；实现乡村就业、就医、就学、购物等出行便利，缩小城乡公共服务差距，减少社会分化。从城乡发展整合和降低交通环境影响角度，需要从法治层面进一步强化农村客运公益性定位。同时，可借鉴国际经验，对交通权进行立法[7]，以便针对农村客运中涉及交通基本权益的出行需求，精准的投入财政资源，以保障最基本的出行权利获得，促进社会福利提升。

表1有关国家对交通权的定义

国家

年份

法案

主要内容

法国

1983年

《国内交通基本法》

交通权包括居民自由移动的权利，自由选择交通手段的权利；自己运输或委托运输财产货物的认可权以及受到保障的权利；获得交通手段的相关信息及使用方法的权利。

韩国

2010年

《交通基本法案》

交通权被定义为国民能够享受普遍的交通服务，通过安全便捷地使用各种交通手段和交通设施实现移动的权利。

日本

2013年

《交通政策基本法》

使用了与“交通权”类似的“移动权”概念，即保障国民日常生活及社会生活的运营过程中，要尽可能实现国民必不可缺的通勤、通学、通医以及其他的人与物顺畅的移动，尤其要保障老幼病残孕等弱势群体顺畅的移动。

注：数据来源于参考文献[7]

3.2.2 实现农村客运多模式供给，由政府承担实现交通权的义务，调动企业通过竞争提升客运服务

面对传统的A与B两种模式，政府面临两难选择。A模式强大的财政要求并不是大多数县市能负担得起；同时，在乡村振兴发展背景下，若不能调动企业主动性去构建一个发展中的运输市场，将不利于乡村与客运的互动发展。B模式下企业从逐利本性出发，会不断忽视一些非盈利的服务对象，使得乡村基本出行权得不到保障。建议将农村客运的可盈利服务与亏损性服务进行剥离。以交通权实现为出发点，对乡村公共客运的亏损性服务实行政府购买即A模式供给；对于盈利性服务，依然放开市场有企业竞争提供，政府做好价格指导和服务监管，企业通过充分竞争去完善服务和开拓市场，与乡村经济社会形成互动发展关系。

3.2.3大力推广需求响应式客运服务，完善农村客运服务体系

农村地区地广、人稀，注定发展常规定线、定时班线存在困难。从欧美城市的乡村客运实践来看，需求响应式服务能实现供给和需求在信息、时间、空间、规模上的有效匹配，进而大幅提高农村客运服务供给效率[8~9]。建议加快需求响应式客运服务在农村地区的探索时间，通过明确功能定位、制定行业标准、规范合理定价等措施促进其健康发展。农村地区需求响应式客运服务同样应关注到两类不同需求对象，既包括针对乡村地区残疾人、孕妇、紧急医疗出行等特殊群体和特色出行，应纳入政府应提供的基本客运服务，以实现公众的交通权；另外，针对乡村旅游休闲、商务出行及其追求高品质定制服务需求，应由市场通过竞争去提供，政府只需要做好价格指导和行业监管。通过大力推广需求响应式客运服务，能够进一步覆盖乡村出行的各类需求群体，形成更加完善的农村客运服务体系。

3.2.4农村客运与乡村振兴工作互动推进，构建公交引导下的村镇社区

在乡村振兴战略下，农村百万亿的沉淀资产正待激活，其中包括已建成的农村公路、电缆电信等基础设施，也包括农村千百种的生态产品和宝贵的自然、文化空间。乡村价值的活化是国内大循环发展中的重要议题，也是生态文明导向下的必然趋势。农村客运的发展应效仿城市中的“TOD”发展理念，加强客运与乡村互动融合发展，比如强化客运服务节点与村镇社区中心结合、与乡土文化节点和特色空间的结合。通过乡村价值节点、城镇节点的串联，强化城乡的双向互动和扁平化发展，构建一个更加均衡的城乡经济和更加整合的城乡社会网络。

#4

结 论

在乡村振兴背景下，乡村地域的自然、生态、经济、文化、社会价值都会得到提升。乡村5.5亿人口在这样的提升过程中，希望塑造一个什么样的城乡网络，又需要一个什么样的流动性支撑，这是时代需要我们回答的重要议题。本文对农村客运在时代背景下的价值内涵进行归纳，力图从长远价值的共识和农村客运需求的实际特征出发，建议推动法规层面的关注，进而采取更加坚定、明确的支持政策，探索更加多元的供给模式和完善的农村客运服务体系，以推进客运与乡村的良性互动发展。

参考文献（上滑查看全部）

[1] 周华庆，杨家文，林雄斌，等．县域城乡公交一体化背景下道路客运经营权的调整与管理--以山东省金乡县为例[J].现代城市研究. 2016(3).

[2] 张丰焰.城乡统筹导向下的农村公路客运发展问题研究[D].长安大学,2010.

[3]霍娅敏, 陈坚, 何湘锋, 梁艳洁, 城乡客运一体化公交线路补贴规模测算模型 《重庆交通大学学报（自然科学版）》 2011年1期

[4]李蔚.农村公路客运场站布局规划研究[D].长安大学,2007

[5]亚瑟·赛斯尔·庇古著.何玉长，丁晓钦译.福利经济学[M]，上海财经大学出版社，2009.

[6]N．格雷戈里·曼昆著．梁小民译．经济学原理(第四版)[M】．北京：北京大学出版社，2009．

[7]葛晓鹏.我国农村客运服务供给机制与实现路径研究[D].北京交通大学,2018.

[8]Innovative Rural Transit Services [R]. U.S. Department of Transportation,2011.

[9]Richard Mounce, Steve Wright, C.David Emele. A tool to aid redesign of flexible transport services to increase efficiency in rural transport service provision[J].Jounal of Intelligent Transportation Systems,2018, (2202):175-185.

*本文为2021中国城市规划年会论文

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