社区韧性建设系列：城市气候变化适应和减缓的协同

社区韧性建设系列：

城市气候变化适应和减缓的协同

不同维度和时间尺度的韧性规划和建设是社区有效应对气候变化与其他风险最强有力的工具。本文通过哥本哈根和赫尔辛基两座城市的行动分析，探讨城市气候变化适应和减缓行动的协同、冲突、权衡和启示。了解跨尺度的相互作用和背景驱动因素，以综合的方式制定积极的、协同的气候政策，具有成本效益和合理性；需要注意的是，要克服对这两项政策的认知差异，找到支持它们在城市中共同实施的综合框架。

尺度在整合城市气候变化适应和减缓方面的作用

Mia Landauer, Sirkku Juhola & Johannes Klein (2019). The role of scale in integrating climate change adaptation and mitigation in cities, Journal of Environmental Planning and Management, 62:5, 741-765, DOI: 10.1080/09640568.2018.1430022

摘要：通过使用一个尺度框架，我们研究了跨尺度的相互作用如何影响不同城市部门的气候适应和减缓行动的实施。基于对利益相关方的访谈以及对哥本哈根和赫尔辛基两座城市的气候适应和减缓相关战略和项目的内容分析，我们讨论了由跨尺度互动驱动的适应和减缓间的协同作用、冲突和权衡的案例。这些例子表明，管辖尺度和机构尺度形塑了适应和减缓战略、项目和任务在管理尺度上的实施，创造了综合解决方案的好处，但也面临挑战。我们通过尺度框架来研究适应和减缓之间的联系，为城市气候变化规划和决策提供了新的知识。这些结果使人们更加了解为什么适应和减缓有时被当作两个独立的政策领域来处理，也探讨为什么整合这两项政策的尝试可能会失败。

关键词：气候变化；协同；政策；权衡；北欧国家；城市规划

1.简介

城市需要减缓温室气体排放，并通过适应来应对气候变化的影响。然而，将全球气候政策转化为区域和地方层面的管理实践并不是一个简单的过程。过往研究表明，适应和减缓是相互补充、相互联系的政策领域。在处理当地城市背景下的气候风险时，适应可以降低城市的敏感性，而减缓则可以减少对气候变化影响的暴露（Yohe和Strzepek，2007）。然而，一些作者指出，由于尺度不同，政策制定和实施的地点不同，以及缺乏这方面的知识，适应和减缓应该作为两个独立的政策来处理（Tol，2005；Jones等，2007）。

以往的研究揭示了城市地区适应和减缓政策与实践之间的权衡和冲突，文献综述显示了适应与减缓整合失败的原因。例如，缺乏财政资源或城市管理部门的竞争性政策目标会阻碍城市的政策整合。这意味着，根据城市适应或减缓的目标和优先事项，当两种气候政策的受益者和政策优先事项不同时，需要进行权衡，即“平衡”（balancing）。冲突被OED（2018）定义为“两种或多种意见、原则或利益之间的严重不相容”，当人们无法在城市规划中找到适应和减缓的综合解决方案时，或者两种气候政策各自为政时，缺乏有长时段的时间和成本效益（Walsh等，2011），就会出现冲突。在城市规划实践中，如果通过城市绿化来缓解内涝和热岛效应，反过来又需要更多的城市物理空间，就会出现冲突。这可能与城市结构的高密度化相抵触，城市结构的高密度化是为了通过减少通行距离来减少排放（Walsh等，2011）。在理想的情况下，适应和减缓的成功整合将产生协同效应。所谓“协同效应（synergies）”，是指如果一起实施，而非孤立地实施适应和减缓政策，将为城市应对气候变化带来更大的好处（Klein等，2007）。例如，如果在考虑建筑物的寿命时，在建筑设计中同时注意材料的耐久性和能源效率，那么可以视为产生适应和整合的协同作用。

人们经常注意到不同尺度的政策目标的差异，认为这是在实施适应和减缓这两种政策时出现两极分化的原因。这些与尺度相关的差异已在文献中得到解决，例如，注意到政策实施的不同时间和空间尺度，以及负责政策制定和指导的不同治理水平。城市中两种政策之间的许多冲突是由不同的政策优先事项或有限的行政资源所驱动的，或者由于竞争性地使用物理空间而出现在城市规划实践中。我们还需要进一步分解适应与减缓之间的复杂互动关系，尤其是与尺度差异有关的互动关系。此外，Laukkonen等人（2009，291）呼吁制定程序，以协助地方决策者和规划者改善城市气候变化对策的制定、评估和实施。

为了研究适应-减缓的相互关系，也为了能够看到在哪些方面有可能整合这两项政策，Cash等人（2006）首次提出的尺度框架很有启发。应用这一框架使我们能够研究跨尺度的互动关系，并看到适应与减缓之间的政策相互作用如何影响适应与减缓政策和实践在城市管理尺度上的（1）发展与（2）实施。我们主要从公共部门的角度进行研究。了解公共部门的作用很重要，因为在北欧国家，公共部门在执行气候政策和实践方面仍然发挥着重要作用。尽管私人和第三部门正在获得更多的影响力。事实上，城市自发的倡议越来越多，目的是与私营部门一起应对气候变化，或在可以实施气候行动的重要部门建立伙伴关系。此外，城市积极准备适应和减缓行动，不仅仅是由于城市的气候政策目标本身，也因为，城市变得具有气候韧性是由于其他政策的可持续性目标，如交通、水或废物和空间规划。事实上，气候政策也嵌入在“非气候”政策和城市战略规划。

我们研究两个北欧城市，即丹麦的哥本哈根和芬兰的赫尔辛基，以了解气候减缓和适应之间的关系。我们对这两个城市进行实证研究，首先找出在哪些情况下：（1）减缓行动会影响适应，（2）适应行动会影响减缓。接下来，我们研究了多种尺度的互动，看看这些互动是否能揭示出适应和减缓之间的协同作用、权衡或冲突的原因。由于上述原因，在此我们重点关注由公共部门实施的管理尺度的行动--与适应和减缓相关的战略、项目和任务。这些位于管理尺度不同层面的行动是本研究的主要分析对象。

经验数据来源于城市气候适应和减缓政策文件，以及对案例城市中开展气候工作的主要利益相关者的半结构化深度访谈。这些都是地方和区域公共行政机构，但也有私营公司、非政府组织和研究机构。然后，我们研究了跨尺度的互动，并找出有助于解释适应和减缓在管理尺度上的冲突、权衡和协同作用出现的例子。最后，我们讨论了应该以及如何在城市中实现适应和减缓的整合。

2.概念背景

2.1.尺度在气候治理中的重要性

一段时间以来，尺度和尺度间互动的问题一直是环境治理研究的兴趣所在。但有人认为，尺度的概念及其影响一直缺乏深入研究，特别是在社会科学领域，而且长期存在概念模糊和不精确的问题。在环境治理、公共物品治理和多级治理中出现的复杂系统中，尺度之间的联系是固有的（Bulkeley 2005；Gupta 2008；Ostrom 2008；Ostrom 2010）。然而，这些与尺度有关的问题被描述为解决环境变化的关键挑战之一。还有人认为，治理系统目前无法解决尺度互动可能产生的作用，导致对环境和社会经济威胁（如气候变化）的响应不充分。尽管根据定义，治理是跨尺度的决策，模糊了国际、国家、区域和地方之间的界限（Bache 2005；Padt等 2014）。

关于气候变化的治理，文献中出现的适应和减缓在空间和时间上出现了典型尺度差异。例如，IPCC（2007）指出，减缓工作主要是全球责任，会带来全球利益。此外，考虑到时间尺度，温室气体在大气中的停留时间较长，尽管在短期内可以观察到空气污染减少等共同效益，但减缓的效益将在几十年后显现出来。考虑到空间尺度，适应行动主要是在地方层面产生效益。适应措施也可以在长期内减少对气候变异的脆弱性，但适应措施的有效性是立即可见的（IPCC 2007）。

表1 参与组织

世界各地的城市现在都在管理气候适应和减缓，以准备应对风险和影响（Padt等，2014），他们有自己的倡议与合作网络，如Cities for Climate Protection。城市实施各种气候行动，这些行动由不同的司法机构、国家、地方和区域行政部门发起，并由不同的规则、法律和法规在不同的机构尺度水平上进行指导，而且越来越多地通过多层次的治理方法（Bulkeley 2010）。不同管辖层面的机构设置和行政部门的影响可以沿着既定的等级和空间结构发生，但城市之间的网络和合作已经成为城市气候变化活动的一个重要因素。这意味着城市网络的气候变化倡议可以推动地方适应，并绕过国家。这使得城市成为中转点，而不是嵌入城市和国家的等级结构中的一个层次。新的治理机制显然是对传统政府结构的重要补充，并在适应和减缓的议程设置中发挥着重要作用。然而，在许多北欧城市，气候变化相关措施的实施是在国家政策和法规的框架内进行的，这种趋势在其他地方也可以看到（参见Jordan, Wurzel, and Zito 2005; Peters 2014）。然而，这往往是在没有适当的协调或来自国家的适应和减缓资源的情况下发生的，其实施仍然经常需要国家的参与和公共政策的制定。

2.2.跨尺度的互动

我们借鉴了Cash等人2006年提出的“尺度”（scale）的定义：用来衡量和研究任何现象的空间、时间、定量或分析维度，而'层次'(level)则是位于尺度上不同位置的分析单位（Cash等 2006，2）。作者确定了一些与我们的研究有关的尺度。空间和时间尺度自然地表示了气候治理活动发生的地点和时间。因此，时间和空间尺度是气候政策在社会中实施的一般背景，在本例中是城市。其他尺度是“社会构建”的（见Padt和Arts 2014,9-11），它们因社会组织而存在。例如，通过规则和条例指导城市的气候适应行动（机构尺度），以及通过不同的行政机构实施行动（管辖尺度），并评估他们在城市的气候政策（适应或减缓单独，或综合）的实施（管理尺度）。图1提供了社会组织的三个尺度的图示，我们用它来操作尺度框架。

图1 社会组织的尺度

借鉴Cash等人（2006）的框架，城市的气候管理尺度由战略、项目和任务组成。也就是说，这就是气候政策的实施方式。以这种方式进行概念化，管理尺度内的跨级互动意味着战略影响了在实施气候变化政策时进行的项目和任务的类型。

为了解城市组织决策的方式，管辖尺度是一个重要的研究目标，意味着跨越不同级别的政治单元和治理类型。公共政策过程，如适应和减缓，是在一个管辖尺度内进行管理的。不同级别的管辖尺度包括，地方、省、国家和政府间的行政部门，由公共和私人行为者组成，或公私合营和网络组成。这些级别构成了适应和减缓的管辖框架，是决策中的权力边界。

制度尺度表示从宪法一直到操作规则的不同层次的规则的等级。制度尺度是指导气候政策制定的法律框架。在气候政策方面，这个尺度包括制度安排，从政府间和国家间的互动、宪法、法律和规范到行动的操作规则和条例。这些行动可以是自上而下的指导，但往往也是自下而上的，并且是横向或纵向的管理。这些例子可以是国际协议，如《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》和欧盟的指令，它们作为城市气候行动的外部“驱动力”发挥作用。城市还计划和实施地方性的气候行动倡议和创新，这些倡议和创新得到全球平台和网络的支持，如C40城市。

根据Cash等人（2006）的研究，这些尺度可以有许多不同的互动方式。互动可以发生在一个尺度内的多个层面上（跨层面），也可以发生在不同的尺度上（跨尺度），表明社会系统的动态中存在着巨大的复杂性。跨级互动指的是在一个尺度内发生的互动，而跨尺度指的是两个或更多尺度之间的互动。这进一步意味着牵涉到两个尺度上的多个层次。在本研究中，我们主要关注的是跨尺度的相互作用。因为对于如何理解尺度和尺度互动有多种观点（参见Cash等人，2006），分析所有可能的尺度互动是不可行的。

基于这一概念化，我们假设尺度互动会影响减缓和适应在管理尺度上的实施，影响整合这两项政策的可能性。这些尺度互动也会在案例城市中创造出冲突、权衡或协同的具体例子。基于这一假设，我们设定了以下研究问题。

(1)何种跨尺度互动影响了气候减缓和适应在管理尺度上的整合？

(2)在案例城市中这些跨尺度互动是否以及如何表现出来，从而导致管理尺度上的气候适应和减缓之间的冲突、权衡或协同作用？

3.方法论

3.1.案例选择

我们选择哥本哈根和赫尔辛基作为案例城市，因为它们在减缓和适应气候变化方面有着雄心勃勃的气候目标和活动。这两个城市都受到气候变化的影响：更高的温度、更高的海平面和更多的降水。这两个城市也都位于波罗的海沿岸，这使得它们容易受到气候变化的影响（IPCC 2014），特别是海平面上升和风暴潮的影响。此外，就其人口而言，这两个城市是相似的，哥本哈根有大约58.5万居民，赫尔辛基有61.3万居民。这两个城市都是他们国家的首都，而且两个国家都是北欧的福利国家。这意味着城市（与全球许多其他城市相比）具有较高的行政和财政能力，并拥有自己的税收收入，但同时也很好地融入了国家的治理结构。

哥本哈根的目标是在2025年达到碳中和，赫尔辛基计划在2050年达到碳中和状态。多年来，适应气候变化也被列入这些城市和首都地区的议程（Leonardsen 2009; Pelin 2001）。他们已经发布了适应战略，并继续开展适应工作。因此，这两个案例城市在气候风险、城市尺度和机构设置方面都相当相似。这为我们提供了一个更广泛的经验基础来测试我们的假设和回答我们的研究问题，而不是只关注一个城市。

虽然在北欧国家有越来越多的关于城市气候适应的研究，但是在城市背景下，对适应和减缓这两个气候政策领域的相互关系的实证研究 至今没有得到很多关注。

在哥本哈根和赫尔辛基，气候目标和动机不仅仅是国家或国际要求的结果（自上而下），这些城市一直非常积极地发起和发展自己的气候议程，并且是参与式气候网络（自下而上）。尽管减缓措施仍然比适应措施更好地制度化，特别是哥本哈根正在大力投资于适应行动（部分原因是过去的洪水事件）。在这两个城市，适应和/或减缓在一定程度上被纳入其他城市政策的主流，如交通政策、可持续发展和土地使用规划等。

我们详细研究了城市的管理尺度，因为正是在这一尺度中气候政策得以实施。这个管理尺度的层次是战略、项目和任务。例如，在一个城市的管理尺度内，通过减缓行动实施气候政策是借由气候战略进行的，气候战略概述了更广泛的减排目标。然后将其设定为具体项目的目标，最后在具体地点开展具体的任务。在城市的管理尺度中，气候适应的实施也遵循同样的逻辑，这两个城市实施气候适应政策是地方公共当局的责任，但在某种程度上也是公民和私人行为者的责任。在这项研究中，我们希望看到，管辖和机构尺度是否以及如何影响适应和减缓的实地实施，即与管理尺度的相互作用，以及有限的城市空间（即空间尺度）带来的挑战。在两种经验背景下--减缓如何影响适应，适应如何影响适应。尺度框架帮助我们思考适应和减缓的实施是应该单独进行还是以综合的方式进行。

3.2. 数据收集方法和分析

半结构化深度访谈与28个利益相关者进行了面对面的访谈。每次访谈一个利益相关者或同时访谈同一组织的两个利益相关者。访谈的时间大约为一个小时。我们邀请了关键的利益相关者，即那些在案例城市中积极参与设计、实施或评估适应和减缓战略的人参与研究。访谈于201 3年5月、6月和9月在芬兰的赫尔辛基进行（16个组织），于2013年9月和10月在丹麦的哥本哈根进行（10个组织）。参与组织的名单见表1。受访者来自公共部门组织（城市管理部门、区域组织、研究机构和大学），以及私营部门组织（一个当地非政府组织和两个咨询公司）。对受访者进行匿名化。

访谈问题的形式是开放式的，访谈指南帮助访谈者将注意力集中在关键话题上。在征得受访者同意的情况下，对受访者的回答进行了录音，并辅以研究人员的书面记录。此后，这些材料被编码并使用ATLAS.ti 7定性分析软件（ATLAS.tiTM Scientific Software Development GmbH）进行分析，该软件有助于对访谈数据进行系统和高效的编码。

我们还分析了案例城市的一些气候适应和减缓政策文件。这些政策文件主要包括官方战略和案例城市中已实施项目的描述。在赫尔辛基，这些文件包括

“到2030年的赫尔辛基大都会区气候战略”“赫尔辛基大都会区气候变化适应战略”。在哥本哈根分析的战略是“CPH 2025气候计划”“ CPH气候适应计划”。研究关注的项目地是赫尔辛基的Kalasatama区和哥本哈根的Skt.Kjeld 区。这些包含具体任务的战略和项目构成了本研究的管理尺度。

3.3.实证分析

我们在分析数据时采取了以下步骤。首先，我们预先筛选了两个案例城市的科学文献、政策文件和网站，以了解案例城市是如何进行气候适应和减缓的，以及谁负责气候政策的规划和实施，以便邀请相关的利益相关者接受采访。访谈数据收集完成后，我们研究了关于相关战略、项目和任务（管理尺度）的访谈答复。我们研究了这些战略和项目是如何以及在何种情况下在访谈回答中被提及的。然后，我们分析了关于这些战略和项目的文件内容。这种数据的三角测量帮助我们发现，在管辖尺度和机构尺度中出现了什么样的尺度互动，可能会影响适应和减缓的实施。最后，我们研究了这些互动是否会导致案例城市中适应与减缓之间的冲突、权衡或协同。我们选择这种方式和方法是因为它们使我们能够详细研究这些城市的实施过程。在本研究中，通过利益相关者访谈和政策文件分析，从不同来源收集的数据的融合（三角测量），使研究结果具有一致性。在本研究中，我们在案例城市的两个实证背景下展示了案例城市中适应与减缓的相互关系和尺度互动的结果：（1）减缓影响适应；（2）适应影响减缓。

4.结果

在本节中，我们将举例说明影响案例城市管理尺度中战略和项目实施的尺度互动类型。研究结果展示了冲突和权衡的原因以及适应和减缓之间的协同作用，都可以通过这些尺度互动来解释。整合的挑战和潜力在地方层面的措施实施中表现为管理尺度中的协同效应、权衡和冲突（即适应和减缓之间的相互关系）。

基于对利益相关者访谈和政策文件的内容分析，我们重点关注两个情境，以说明尺度互动是如何发生的，以及适应和减缓之间有什么的相互关系：（1） 城市和建筑能源效率的管理（减缓）；(2)地表径流和城市热管理（适应）。我们的经验材料（访谈、文件）显示，在这两个经验背景下，有11个冲突、协同作用和权衡的例子是由跨尺度的相互作用引起的，这有助于解释适应和减缓之间的相互关系，以及政策整合成功或失败的原因。进一步的分析揭示了冲突、协同作用和权衡的“驱动因素”，有助于解释为什么不同尺度的某些因素会对适应和减缓的整合造成挑战。

通过本研究中的这些例子，我们可以说明跨尺度的互动是如何影响管理尺度的。例如，当一个特定的法规影响到管理战略的制定方式时，就会出现尺度的相互作用，或者在通过战略、项目和任务在管理尺度上实施气候适应和减缓之前，机构和管辖尺度上的特定驱动因素可以帮助城市规划者和决策者发现潜在的协同作用，冲突的原因，并协商潜在的权衡（见图2-7）。

4.1.尺度互动 哥本哈根

4.1.1. 影响适应的减缓行动：管理城市高密度化和建筑能源效率的例子

首先，哥本哈根的第一个协同作用发生在建筑部门。哥本哈根适应计划（哥本哈根市，2011年）指出，为减缓气候变化，建筑物应以节能的方式设计，同时通过密封地下室等防洪技术减少洪水风险，作为保护建筑物的适应措施（图2，例子1）。在建筑方面的这些法律要求（机构尺度），可以加强协同作用，更好地解决哥本哈根的气候适应和减缓。因此，哥本哈根的适应战略将能源效率和防洪这两个原本不相关的法律要求联系在一起，并揭示了如何创造协同效应。

图2 减缓影响适应：哥本哈根不同尺度的协同作用（圆圈内有线条）

第二个协同作用发生在哥本哈根市政府气候工作中，即减缓战略（哥本哈根市 2012），该战略提供了节能建筑的分析、示范和实施路线图。气候战略指出，新建筑的建造应同时涵盖气候适应和低能耗要求（图2，例子2）。当一个节能建筑的设计，同时具有防洪或防热的功能时，就会出现协同效应，这样就可以同时支持两种气候政策，在延长建筑寿命的同时，节省时间和资源。所以，适应和减缓的综合效果比单独实施适应或减缓的效果要大。

第三个协同作用是在Sankt Kjeld's项目区发现的，与住宅“适用未来”有关。一些能源改进和绿色发展，如太阳能电池、被动式太阳加热和本地雨水排放正在被推广，但还需要进一步的改进。根据哥本哈根减排战略（哥本哈根市2012年），创新的、打破常规的思维非常有用，例如在设计和实施大型建设项目方面，被称为“前锋项目和实验室工作”。因为它们不仅考虑了能源改造和低能耗建筑（减排），还考虑了气候适应。这意味着管理尺度的战略指导方针和项目框架可以加强负责实施的城市管理部门（地方层面，管辖尺度）的协同作用（图2，例子3）。

4.1.2.影响减缓的适应行动：地表径流和城市热管理的例子

适应行动影响减缓的第一个协同作用可以在建筑部门的能源效率指南中看到（机构尺度）。由于城市热岛效应，《城市冷却系统法》（2008年第465号）的目的是提高建筑物的能源效率，减少传统空调的使用（图3，例子1）。作为对高温的适应，增加空调的使用将与减少能源消耗和温室气体排放的减缓目标相冲突。在哥本哈根，《城市冷却系统法》（2008年第465号）试图通过提高建筑物的能源效率和替代空调（如区域冷却）来缓解这一冲突。这意味着一部法律（在制度层面）减少了减缓和适应目标之间的冲突，在降低城市建筑室内温度的任务中（管理层面）确定了适应目标。

第二个协同作用，哥本哈根适应计划提到了绿地在地表径流管理和调节建筑物室内温度方面的潜力。它还提到，建筑法规（机构尺度）可以用来使雨水远离建筑物，并保证建筑物内良好的室内温度条件。另外，哥本哈根的减缓战略指出，在装修房屋时，绿色屋顶等材料可以帮助管理雨水并提供一个更舒适的室内气候。这减少了对基于电力的传统冷却系统的需求。Sankt Kjeld的项目介绍了绿色屋顶和绿色墙体的协同作用的例子，在大雨期间延迟雨水进入下水道系统，同时在城市热岛效应的例子中减少对耗能空调的需求（图3，例子2）。

图3.适应影响减缓：哥本哈根不同尺度的协同作用（圆圈内有线条）

第三个协同作用是在管辖尺度对哥本哈根适应战略的影响中发现的，能源和水务部门的合作：哥本哈根以前独立的能源服务和水务组织合并到HOFOR， 使能源和水务部门得以合作，因为HOFOR同时代表适应和减缓管辖，在管理尺度的战略层面上产生了协同作用（图3，例子3）。

图4. 适应影响减缓：哥本哈根不同尺度的冲突（黑色圆圈）

我们在水务部门发现了两个冲突，哥本哈根适应战略指出，在实践中，水务部门越来越多地使用地下水泵来避免水灾损失，这可能与因能源需求增加而产生的减缓努力相冲突（图4，例子1）。因此，为了避免这种冲突，必须通过投资节能泵和其他技术创新来提高能源效率，以便在更短的时间内处理更大的水量。在废水处理、径流管理和水务部门管辖的供水方面要考虑这一点。此外，对措施的评估也很重要，但这里的土地所有权（财产所有权）又出现了问题，导致难以衡量适应对减缓的影响，反之亦然（管辖尺度）（图4，例子2）。

“因此，我们很难说：好吧，我们在适应方面所做的事情能对减缓过程有多大的贡献？例如，绿色屋顶对城市有冷却作用，但它们也可能对减少热量成本等有相互关联的影响。但实际上很难说这些影响有多大，也存在测量问题。如果你建造一个绿色屋顶，我的意思是你可以测量一个绿色屋顶可以保留多少水，你可以在上面倒一桶水，看看有多少水从排水口出来，你可以将其同在平坦表面上倒一桶水进行比较，但这些房子很多是私人建造的，所以如果你想测量能源效率等，就非常困难。”(受访者，哥本哈根技术和环境管理局公园和自然部)

4.2.尺度互动 赫尔辛基

4.2.1. 影响适应的减缓行动：管理城市高密度化和建筑能源效率的例子

在赫尔辛基，我们在城市高密度化和建筑能源效率方面发现了一个冲突。冲突是由减少排放的能源效率要求（机构尺度）引起的，这些要求必须在管辖尺度内重新考虑，因为建筑设计的减排和能源效率的规定是比较严格的，或者说比保护建筑物免受水灾的材料耐久性要求有更高优先级。

“...例如，建筑材料的耐久性：当涉及到房屋、路面或其他结构时，对它的关注不如对能源效率的关注。”（受访者，赫尔辛基公共工程部）

因此，对建筑部门以及整个城市规划来说，一个解决方案可以是要求对适应和减缓措施之影响进行评估。在这种情况下，机构尺度，通过评估的操作规则，可以影响在实践中整合适应和减缓的尝试。这种评估是在自愿的基础上进行的，是赫尔辛基Kalasatama区发展的一部分，评估采取了报告的形式。芬兰技术研究中心（VTT）和赫尔辛基城市规划部一起编写了这份报告。基于该区的总体规划草案，该报告包括对潜在气候变化影响的评估和评价、适应措施的建议以及该区温室气体排放的计算（Wahlgren, Kuismanen, and Makkonen 2007）（图5，例子1）。一个例子是，Kalasatama的智能电网系统将成为未来智能能源解决方案的试验场，同时该区在所有的规划和建设中考虑到海平面上升和潜在的洪水风险。

图5 减缓影响适应：赫尔辛基不同尺度的冲突（黑色圆圈）

4.2.2. 影响减缓的适应行动：地表径流和城市热管理的例子

我们发现了两种情况：一种是权衡，一种是协同，适应影响了赫尔辛基的地表径流和城市热管理的实施情况。适应与减缓之间的权衡在任何城市都可以体现出来，特别是在城市战略规划中、在建筑和基础设施部门，当减缓和适应目标对特定地理区域（空间尺度）的土地使用类型（适应或减缓管理）产生竞争时。在赫尔辛基，城市管理部门（管辖尺度）必须在其规划活动（管理层面的适应和减缓项目和任务）中谨慎平衡空间（空间层面）的使用：如何将空间用于适应，而不妨碍减缓（图6，例子1）。

图6 适应影响减缓：赫尔辛基不同尺度的权衡（分散的圆圈）

图7 适应影响减缓：赫尔辛基不同尺度的协同作用（圆圈内有线条）

“与城市密度有关…当分区和建设发生时，正如我提到的，规划者希望尽可能有效地使用该地区，然后与街道建设和公共区域建设有关的问题，例如雨水问题，可能需要不同的空间使用。因此，在城市规划层面，必须在细节中找到妥协。”（VTT技术研究中心，赫尔辛基）

第二，在能源部门发现了一种协同作用，即需要主动规划的行动（管辖尺度）和与之相关的操作规则（机构尺度）。例如，能源部门有可能将适应行动纳入其预防行动，以保护能源供应免受极端天气事件的影响。这是赫尔辛基Helen Oy公司的做法，该公司是一家市属商业能源供应商（图7，实例1），一直是开发区域供热和制冷（DHC）技术的全球先驱（Riipinen 2013）。赫尔辛基的整个DHC工厂系统的建设是为了提高城市的能源效率（减缓），但同时保证该系统保持城市的能源安全，这也意味着该系统为气候风险做好准备（适应，尽管不是因为具体的适应目标，而是能源政策驱动），例如应对极端天气事件。

“......所以减缓和适应之间的区别并不大。我们没有看到很大的区别，另一方面，有一些步骤与减缓有关，但也是环境法规的一部分，因为能源供应是城市的关键功能，需要实施一些预防规定。例如，需要有一个应对特殊天气条件的应急计划。因此在某种程度上，要为海平面上升、降水和风暴做准备。” （受访者，Helen Oy公司，赫尔辛基）

4.3.适应和减缓之间的冲突、协同作用

和权衡的驱动因素

通过对数据的进一步分析，我们可以研究为什么跨尺度的互动会导致冲突或协同效应，换句话说，这些互动的驱动因素是什么。根据我们的分析，出现了两个问题：第一，对如何执行政策的看法和优先次序存在差异；第二，整合适应与减缓的体制框架有局限。

4.3.1.观念和优先事项的差异

在赫尔辛基，受访者认为，在考虑适应和减缓的整合时，国际气候政策的不同目标，以及国家和地方政府在管辖尺度内的不同战略目标都是重要的问题。

“在某种程度上，我们实施国家目标，也实施城市目标。城市有自己的能源目标。这些是我们与我的同事们一起审查的对象。既然我们为城市工作，我们就受城市所承诺的目标的约束。即使我们不关心这些战略，这在实践中也确实有意义。”(受访者，赫尔辛基公共工程部)

一个问题是，不同的地方管辖区有自己的价值观、利益和对政策优先事项的成见（适应与减缓），以及哪些措施可以考虑（管辖区范围）。一个例子是，一些当局希望支持绿色解决方案，如对适应和减缓都有好处的绿色屋顶，而另一些当局由于担心这些解决方案的建设和维护而认为它们没有好处。这些不同的看法导致了了地方的冲突，同时阻碍了这种综合行动的实施，相反，可能会支持实现一种替代方案，这种方案只对两个政策目标中的一个有利。一位来自赫尔辛基的受访者承认，这是有问题的。

好吧，有些人认为绿色屋顶是件好事，但也有一些人觉得恰恰相反，因为建筑过程是如此苛刻......你可能会得到水和霉菌的损害。所以，这两派的想法相差甚远...（受访者，赫尔辛基公共工程部）

另外，在哥本哈根，如果国家政府或地方行动者非常狭隘地只关注一种政策，整合适应和减缓的可能性就会面临挑战。

“我认为整个偏向于适应的议程基本上是错误的，主要原因是上届政府发出的信息，我想是在2007年或2008年，他们说我们不会专注于减缓，我们将专注于适应。”(受访者，哥本哈根大学)

我的意思是，例如，气候适应在很大程度上是Naturstyrelsen的责任[自然局]，而减缓是Miljøstyrelsen的责任[环境保护局]。所以，我的意思是，在高层不同领域和部门也各自为政。(受访者，哥本哈根奥尔堡大学)

为了应对这一挑战，哥本哈根的受访者强调了行政部门合作的重要性。

“而我们大多数人都在为相同的目标工作，但他们都有不同的方法。所以，我关心城市空间的质量。我老板的重点是碳排放以及我们如何将这两件事联系起来。而公园和自然[技术和环境管理局]，他们最关心的是处理地表雨水。而水务公司主要关心的是处理水的问题。所以，我们有共同的目标，但都是不同的策略，对事物有不同的看法。因此，我们必须找到方法将其结合在一起，这一点非常重要。”(受访者，哥本哈根技术和环境管理局)

“目前，我们真正的工作是试图调整这些不同的组织，以便它们能够开始合作。因为现在他们有不同的理解，不同的文化。所以，你必须找到一种让这些系统合作的方法。这不容易。”（受访者，哥本哈根技术和环境管理局）

4.3.2.综合解决方案的机构框架有限

在赫尔辛基，受访者提到，在考虑投资的时间尺度时，适应和减缓之间存在权衡，这必须在管辖尺度内进行谈判。换句话说，时间尺度的影响是作为管辖尺度内的投资时限出现的。

“然后我们需要决定这些投资的地点和时间，当我们的投资计划是如此巨大，所有这些新的住宅区和公共交通投资和所有的东西，都应该是统一的。这就是决策中的问题。不是所有的投资都能同时进行，然后我们必须决定如何安排这一切。”(受访者，城市执行小组，赫尔辛基)

在哥本哈根，招标的操作规则（机构尺度）导致难以找到减缓和适应的综合解决方案。在投资方面，招标有时被认为过于狭窄，无法对两者进行投资。

“......如果招标范围太窄，你就很难提出一个综合的解决方案，然后你就通过价格来竞争。”(受访者，NIRAS咨询公司，哥本哈根）。

从制度的角度来看，法律框架也不是哥本哈根综合解决方案的最佳选择，对综合的立法限制（机构尺度）影响了管辖的设置。

“然后你有一个法律框架，这不是做综合解决方案的最佳选择。所以，我们看到目前最大的挑战实际上是来自立法的观点，即我们不被允许做综合解决方案。因此，问题不在于哥本哈根市政府和水务公司不想做，而是他们实际上不被允许做，除非他们遵守[国家和国际]规则和条例。”(受访者，NIRAS咨询公司，哥本哈根）

5.讨论

我们使用一个尺度框架来研究适应和减缓的相互关系，换句话说，在哥本哈根和赫尔辛基这两个北欧城市中，我们看到减缓如何影响适应，适应又如何影响减缓。基于对这些城市的经验分析，我们提出了两类城市背景下的尺度互动：管理城市高密度化和建筑物的能源效率（减缓），以及地表径流和城市热管理（适应）。以前的文献讨论了这两个气候政策目标之间的二分法，但对其原因的经验证据很少。适应与减缓之间的相互关系被认为是复杂的，特别是由于这些政策在实践中的制定和实施的尺度不同。

这项研究有助于为地方决策者和规划者提供信息，说明尺度的相互作用如何影响城市的气候政策进程。在这项研究中，我们主要关注公共部门，因为它的作用仍然非常突出，对北欧国家的气候政策实施有权威和权力，我们的结果也表明了这一点。这与文献一致：北欧气候政策的指导是通过国家的监管框架进行的，尽管一般来说，城市的气候政策也越来越多地通过跨国网络和多级治理方法实施。

在哥本哈根，适应和减缓之间的协同作用的一些例子与材料和能源效率指南和路线图有关，这些指南和路线图包含了建筑设计的能源效率和防洪指南，并表明特别是能源政策有可能同时支持两个气候目标。一项关于城市冷却系统的、具有法律约束力的法案正在哥本哈根付诸实施，以准备应对城市热岛效应，并以节能方式减少传统空调的使用。此外，通过城市管理部门计划的探索性项目以及能源和水务部门管辖权之间的合作，正在寻求应对气候变化的创新综合解决方案。尽管城市中的地方行为者可能会有创新思维，这在文献中也有发现（Bulkeley 2010），但我们发现北欧的两个城市仍然遵循国家政府的规则和条例，这在一定程度上限制了综合解决方案的实现。我们还发现，国家气候政策的优先事项（适应与减缓）会加剧地方管辖区之间已经存在的政策孤岛。地方行动者必须在这两个政策目标之间取得平衡，尽管他们可能有自己的价值观、利益和对城市地方气候政策的政策优先事项的成见。

在赫尔辛基，国家能源政策和减缓措施，由严格的建筑设计能效法规驱动，导致地方政府更优先考虑缓解措施，如提高建筑物能源效率，而不是适应措施，如改善材料耐久性以保护建筑物免受洪水侵袭。在此，需要有评估措施的操作规则，以便能够将适应与减缓结合起来。到目前为止，评估工作都是在管辖尺度内自愿进行的。在哥本哈根，我们发现有两种情况，适应措施与减缓措施产生冲突。适应战略会造成能源使用的增加，原因是水务部门需要增加地下水泵的能力，以更有效地处理洪水，这在实施水务部门时也应考虑到部门和能源政策。

我们的研究结果表明，特别是管辖-管理尺度和机构-管理尺度的相互作用会导致两个气候政策目标之间的权衡和冲突，并阻碍适应和减缓的整合。这与之前的研究一致，即在如何引导气候政策和决定政策目标方面，与尺度有关的差异可能是适应和减缓之间的二分法的原因。然而，我们的研究也表明，能否避免这种二分法，并通过将适应与减缓相结合来加强协同作用，取决于对这些尺度--互动的理解程度。

进一步的经验证据表明，赫尔辛基的空间规划人员意识到了将适应与减缓相结合的挑战。这一点从我们发现的一个权衡中可以看出：适应和减缓的管辖尺度必须在需要物理空间的适应措施之间取得平衡，例如一些地表径流管理措施，以及城市高密度化的缓解措施，这降低了提高能源效率的可能性。尽管我们在哥本哈根发现了更多可以加强协同作用的场景，但赫尔辛基的例子也可以成为哥本哈根区域供热和制冷计划的一部分。赫尔辛基实施了积极的行动，并制定了操作规则，以保护能源供应（能源效率的关键功能）免受极端天气事件的影响，如海平面上升或风暴潮。例如，由能源公司Helen Oy运营的区域供暖和制冷系统，支持具有气候韧性的低排放能源生产。

我们的分析进一步揭示了两类驱动因素，它们可以解释为什么跨尺度互动有时会产生协同效应，有时会导致权衡或冲突。在这两个城市中发现的一个驱动因素是地方司法机构在考虑适应和减缓目标时的观念和优先事项的不同，另一个驱动因素是有限的制度框架，如强大的国家气候政策目标，允许综合解决方案的实现，并以地方行为者希望的方式实施。更多了解这些影响整合两种气候政策的可能性的驱动因素被认为是重要的。此外，缺乏关于如何同时考虑这两个政策领域的立法或指南，我们的结果也表明了这一点。此外，我们的研究结果表明，在赫尔辛基，适应气候变化的关注度和制度化程度低于减缓气候变化，后者仍由国际协议大力推动，并由国家政府引导。尽管哥本哈根的零排放目标远比赫尔辛基的要求高，但总体而言，由于丹麦首都地区最近发生的山洪事件，适应正在成为气候变化相关的主要目标。

然而，正如我们的结果所示，这两个城市的共同冲突源于行政部门在适应和减缓之间不同的战略目标和优先事项，以及一项具体政策与决策的不同相关性。评估不同城市部门和政策的适应措施对温室气体排放的影响，以及气候变化评估工具和创新，重新考虑能源效率指南和法规，有助于权衡和缓解冲突，实现协同效应。我们还发现，这里提供解决方案的不一定是气候变化驱动的政策。创新可以由气候变化以外的其他政策目标驱动，正如我们的研究结果所示。这些结果也有助于确定政策，如与水和能源有关的政策，这些政策应承担更多的责任，考虑适应和减缓之间的相互关系，从而实现气候政策目标。

这些结果表明，适应与减缓之间的二分法至少可以部分地用尺度互动来解释。我们的研究结果支持这样的假设：跨尺度的相互作用影响着适应和减缓的实施，并以多种不同的方式影响这两个城市整合这两项政策的可能性。在本研究中，我们提出了跨尺度互动直接影响适应和减缓的多种方式。适应和减缓的整合：它们阻碍了整合的可能性，迫使人们在适应和减缓之间进行权衡，但有时也会通过提供协同作用来加强适应和减缓的整合。此外，处理“非气候”政策（如城市交通政策）的行为者需要更多地了解适应和减缓之间的相互关系， 以分担责任并加强合作。总的来说，城市政策制定和规划过程需要更好地考虑到适应和减缓之间的相互关系。

应用这一尺度框架可以提高对适应和减缓之间相互关系的理解。本研究中所介绍的几个场合的协同作用的例子提供了坚实的论据，可以建议北欧城市将适应和减缓结合起来。城市需要找到以时间和资源高效的方式制定城市气候政策的方法，同时找到有助于从适应和减缓角度应对气候变化的城市规划实践。

6.总结

正如一些冲突例子所显示的，我们的研究强调了城市地区适应和减缓的整合是具有挑战性的。但我们也能发现大量的协同作用，这表明适应和减缓可以以综合方式解决，至少在哥本哈根和赫尔辛基这两个城市，整合是有意义的。我们认为，如果能够更好地识别和理解跨尺度的互动，那么地方层面的冲突更有可能被避免或减少，协同作用也会得到加强。为了以综合的方式制定积极的、协同的气候政策，同时具有成本效益和合法性，那么了解跨尺度的相互作用和背景驱动因素是有用的。通过尺度框架对适应和减缓之间的联系进行实证研究，为城市气候变化规划和决策提供了新的知识，可以更好地理解两种气候政策如何重叠、相互作用，以及如何影响适应和减缓的决策和做法。尤其需要注意的是，要克服对这两项政策的认知差异，找到支持它们在城市中共同实施的综合框架。

本文由朱安淇和郑欢翻译编辑。朱安淇本科毕业于中山大学人类学系，目前在中国人民大学环境学院读研；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市发展和气候适应领域工作。