来源：人文城市 作者：余池明 关兴良

全国市长研修学院(住房和城乡建设部干部学院)城市发展研究所

原载《城乡建设》2023年第3期

区域协调发展是习近平经济思想的重要组成部分。习近平总书记指出：推动区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，必须建立更加有效的区域协调发展新机制。推进区域城市管理执法协作是实施区域协调发展战略的重要内容之一，是贯彻落实习近平总书记关于“城市管理要像绣花一样精细”指示精神的重要举措，是提高城市和区域治理现代化水平的迫切需要，是城市安全运行的重要保障。近些年来，长三角、京津冀、川渝等地区城管执法部门根据国家区域协调发展战略的要求，积极探索开展了区域城管执法协作工作，在解决跨区域城管执法难题方面取得了初步成效，同时也遇到一些问题和困难需要进一步研究解决。

一、跨区域城管执法协作的情况和做法

（一）基本情况

近些年来，长三角地区、京津冀地区以及川渝地区贯彻区域协调发展战略，探索开展了城市管理执法跨区域协作，取得了一定的进展和成效。

2020年7月24日，上海市城市管理行政执法局牵头召开首次“长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制会议”，一市三省城市管理执法主管部门共同签署《长三角区域一体化城市管理综合行政执法协作机制》，59个地级市（区）城管执法部门签订《城管执法部门共建协议》，为推动长三角区域城管执法深度合作迈出了关键一步。2021年4月20日，沪苏浙三地主管部门召开毗邻区域共同管辖执法协作会议，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署共同管辖协议。2021年8月31日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文《上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见》，以毗邻地区为重点创新共同管辖机制。2021年11月起，沪苏浙皖“三省一市”开展了为期3个月的执法整治行动，就跨区域偷运建筑垃圾、露天焚烧、乱发张贴小广告及无序占道设摊等违法行为进行执法整治。2022年，上海崇明与江苏南通两地就第十届中国花博会联合保障达成方案。

全国市长研修学院课题组与大兴区管理综合行政执法局有关负责同志召开调研座谈会，了解大兴区与河北交界地区城管执法工作情况

2017年12月20日，为深入贯彻落实京津冀协同发展战略部署，加强京津冀交界区域特别是北京城市副中心周边城管执法工作衔接配合，京津冀三地联合召开了城管协调执法工作研讨会。2022年1月6日，北京市城市管理委会同天津市城市管理委、河北省住房城乡建设厅联合发出《关于建立建筑垃圾偷运乱倒联动整治工作机制的通知》，启动建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动——“零点行动”，京津冀三地各自组织城管、公安、交通、生态环境等部门共同持续开展夜间执法整治，利用交界地区国省干线、高速公路检查站，对出入京津冀关口的建筑垃圾运输车辆逐车检查，对违法违规行为依法从严处理。

2020年11月，四川省住房和城乡建设厅与重庆市城市管理局签订《推动成渝地区双城经济圈建设城市管理领域一体化发展合作框架协议》，全面谋划川渝两地城市管理领域一体化发展的蓝图目标。在试点城市和区域签订合作框架，建立协作机制以及城市管理执法联勤联动机制。多个城市探索跨区域联合执法行动。

（二）主要做法

1. 加强顶层设计，建立合作机制

经过前期调研和筹划，2020年7月，上海市城市管理行政执法局、江苏省住房和城乡建设厅、浙江省综合行政执法指导办公室、安徽省住房和城乡建设厅共同签署了《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》，并发布了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021—2023）》和《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》。

在《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》中，首先明确提出长三角城管执法主管部门为协作机制的牵头单位，相关地区的城市管理行政执法局、执法总队等为成员单位，并发布了长三角城市管理综合行政执法协作机制承担的11项基本职责，包括：开展长三角区域一体化城市管理执法规章制度研究，加强区域内重大活动城管执法保障协作，建立长三角区域城市管理执法信用联合惩戒机制等。同时，建立了协作机制会议制度以及工作制度，明确了各工作小组的责任分工。

在长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划中提出了长江三角洲区域一体化发展战略的指导思想、基本原则和发展目标，明确下达了全领域多层次联动协作机制、推动城管执法规章制度趋同化发展、推进队伍管理建设同一化发展、制定区域城管执法协作清单、推动重点区域先行先试、搭建信息指挥监管平台和凝聚社会宣传工作合力等7项重点任务。并且通过制定完善发展期，深化协作期和示范引领期3个阶段性计划，逐步完成长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划。

2 0 2 2 年7月25日下午，《关于建立京津冀城市管理领域协同执法联动机制的研究》课题启动会召开

在川渝地区双城经济圈建设的重大战略部署背景下，成都市城市管理委员会与重庆市城市管理局于2020年8月签订了战略合作协议，开启川渝两地城市管理部门深化合作、共谋发展的新篇章。同年11月，四川省住房和城乡建设厅与重庆市城市管理局签订《推动成渝地区双城经济圈建设城市管理领域一体化发展合作框架协议》，全面谋划川渝两地城市管理领域一体化发展的蓝图目标。2021年10月，重庆市城市管理局与四川省住房和城乡建设厅共同签署《深化川渝城市管理执法合作备忘录》，明确互派执法人员交流学习、开展执法工作专题研讨、建立重大案件会商机制、加强跨区域执法、推进执法标准规范统一等5个方面合作内容，为川渝两地加强城市管理执法协作，指明了方向、明确了路径。

2. 试点创新，加强毗邻区域深度协作

2021年4月20日，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署了共同管辖协议，约定率先在双方协商确定的共同执法管辖区域内，双向赋予共同执法检查权，在毗邻区域共同开展专项联合执法整治，针对乱张贴、乱刻画、非法户外广告、无序设摊、非法收运处置建筑垃圾、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力。在执法事项上，双方协商确定共同管辖执法事项范围，同时，建立日常沟通平台，任何一方可以根据需要，发起并组织召开专题会议，对重大突发性、群体性城市管理行政执法问题，进行双向通报，建立重大违法案件通报机制，开展联勤执法和执法互助等协作，推动建成多层次、常态化跨区域协作体系。

2021年8月31日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文《上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见》，进一步明确毗邻区域基层中队日常巡查对共同管辖区域主动延伸覆盖，每月不少于1次开展联合执法检查，区级城管部门每季度开展联合执法整治、定期推行区域会商机制，省级城管执法主管部门每半年召开毗邻区域协作会议，实现毗邻区域城管执法协作精耕细作。

在试点城市和区域签订合作框架，建立协作机制以及城市管理执法联勤联动机制。据初步统计，重庆市渝北区、长寿区、江津区、永川区、大足区、铜梁区、潼南区、荣昌区、垫江县、城口县等10个区县，分别与四川省广安市、内江市、遂宁市、泸州市、隆昌市、万源市、邻水县、安岳县、宣汉县、合江县10个市县分别签订城市管理执法合作备忘录。2022年7月，在川渝两地城市管理执法跨区域联合协作会议上，重庆市铜梁区、荣昌区和四川省隆昌市三地签订《城市管理执法队伍共建项目协议书》，积极开展全方位、多领域、深层次的交流协作，共同探索城市精细化治理的新模式。

3. 开展联合执法行动，治理跨区域执法难题

长三角地区、京津冀地区和川渝地区城市管理综合执法部门，优先在先行启动区、一体化示范区、省际毗邻区加强城管执法合作，优先在相同执法领域相同执法事项上，立足主责主业，聚焦社会关注的城市治理难题顽症开展执法协作，在联合执法行动过程中，总结固化成熟制度机制，不断拓展合作广度和深度，从而逐步推动建成多层次、常态化的协作体系。长三角城管执法系统重点开展3项联合整治：一是垃圾运输秩序整治，二是垃圾消纳场（点）整治，三是散装货物（砂石、建筑垃圾等）运输车辆抛洒滴漏专项整治。2022年初，京津冀三地联合定期同时开展了为期3个月的建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动——“零点行动”。

4. 建立健全常态化联合执法机制

一是健全执法联动联防机制。针对毗邻区域交界管辖执法“真空带”存在的城市管理难题，长三角毗邻区城管部门制定联合执法整治行动方案，通过完善长三角一体化、精细化城管执法工作机制，经常性组织联合执法行动，重拳打击无证摊贩、非法收运处置建筑垃圾及其他具有跨地域性、流动性的违法行为。

二是完善案件对接机制。配合提供毗邻区城管部门管辖的案件线索，协助开展案件核查和证据固定。发现立案案件应由毗邻区城管部门管辖的，及时将相关涉案材料、证据进行移送。定期开展典型案例交流活动，通过一线执法人员现场分享典型案例，业务骨干和法制专家结合生活垃圾分类、渣土运输等执法过程中遇到的常见问题进行现场讨论和答疑解惑，有效提升执法水平。

三是有条件的毗邻区域基层中队还将进一步开展互设执法岗亭、开展联勤执法和执法互助等协作。安亭和花桥执法部门在两地交界处共同设立了一处执法岗亭，两地共同安排人员驻守。

5. 加强专项课题研究，努力探索跨区域执法协作路径

2021年起，上海城管部门就将理论研究作为机制建设的先手棋，依托高校、政府智库等资源，每年立项开展长三角执法协作专项研究。《关于加强长三角一体化城市管理综合行政执法信用联合惩戒机制的研究》《长三角区域城市管理执法协作标准化研究》《长三角一体化城管执法案件移送与结果互认机制研究》等一系列研究，从制度设计、法律适用、协作方式等角度，为完善区域城管执法协作提供了理论储备。2022年，在继续课题研究的基础上，上海城管部门注重向制度成果转化，试图在信用联合惩戒、执法协作统一文书等方面，探索长三角城管执法一体化发展之路。

二、跨区域城管执法协作存在的主要问题

通过两年来的实践，跨区域城管执法协作取得初步成效，工作机制初步建立，立足主责主业，聚焦社会关注、百姓关切的跨区域、跨部门的城市治理难题顽症进行整治，毗邻地区市容市貌明显改善。但也要看到，跨区域城管执法协作也存在一些深层次的问题需要进一步研究和解决。

（一）跨区域执法协作工作进展不平衡

表现在两个方面，一是不同区域城管执法协作工作进展不平衡，二是城管跨区域执法协作相对于其他部门领域的跨区域执法协作发展不平衡。长三角地区、川渝地区初步建立城管执法协作的机制，京津冀地区、珠三角地区尚未建立省级层面的协调机制。在执法协作的过程中面临的诸多问题，都是因为缺少宏观政策及高位协调机制导致的。应该注重顶层设计，从省市级层面制定相应的规范性文件和工作流程，建立高位协调机制，建立沟通和信息共享机制，在联合巡查、共同管辖、证据互认、线索移送等方面，制定相应的宏观政策与高位协调机制，方便各区域参照执行，从而强化基层执法力度。

（二）地方法律法规协同性有待加强

跨行政区域联合执法缺乏法律依据，不同区域城市管理部门职责不一致，仅依靠签订相关协议来推进跨区域联合执法工作还是相对不顺畅。推进跨区域协作执法就意味着毗邻区域执法机构办理跨区域违法案件时，面临着如何适用地方性法规规章的问题。2021年新修订的行政处罚法第26条增加规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该规定为跨区域行政执法协作提供了一定的法律依据，但也并未完全解决法律上管辖权限制的问题。比如：上海举办大型活动时，由于部门职责、行政处罚的依据、行政办案的程序等不一致，给联合执法增加难度。区域法律法规不协同还导致执法不规范，比如：2022年6月，国务院第九次大督查第十二督查组赴广东省调查走访发现，广东惠州部分城管执法部门在查处货车司机的违法行为时，也存在违法违规现象。

（三）跨区域执法信息共享平台需加快建设

毗邻区域监督取证硬件设施不到位，缺少共同的信息共享平台。比如：千灯（江苏昆山下辖镇）毗邻上海，曾有千灯市民举报上海企业在昆山境内乱倒垃圾，但因为监控设施不完备等限制，未能有确凿证据支持查处相关涉事企业。这就需要进一步加大投入，补齐监测取证设施短板，加快长三角执法信息共享平台的建设。应构建执法信息资源共通共享平台，以此为基础实现跨区域执法联动，并充分发挥长三角统一协调机制的合流作用。

（四）城管执法体制差异带来的协作困难

同一区域所属省、市、县无论是在行政执法体制模式、行政执法队伍设置，还是在行政执法依据以及行政执法标准等方面都存在不一致的地方。街镇综合执法队伍之间可能会因为执法事项不一致而产生协作上的障碍。地方性法规规章就同一情形是否违法、是否给予行政处罚的规定（制度设计）存在差异。针对同一情形违法行为的处罚在减轻、从轻或者从重的裁量基准下，仍有着较大差异。地区之间执法依据不一致导致的执法标准、执法结果不一致，可能会产生地区之间的公平、公正的问题。这些问题需要今后通过四省市加强立法和标准的协调来解决。

（五）多部门跨区域执法协作机制建设存在短板

城管执法体制跟其他执法领域不同，一是属地管理性质强，二是全国各地的城管执法范围差异很大。毗邻区域在跨区域执法协作中就会涉及跨部门跨领域的协作事项，需要城管、公安、住建、规划、交通等多个部门的协同配合，而组织多部门共同开展跨区域的执法协作恰恰是目前的短板。因此，要探索把跨部门联合执法与跨区域执法协作结合起来的工作机制。

三、加强区域城市管理执法协作工作的建议

（一）加强顶层设计和组织领导

设立区域城管执法协作联席会议制度，主要任务是研究讨论城管执法领域重要事项、协调解决重大问题、发布会议重要决定等。会议由召集人召集，召集人由当年主办省市城市管理综合执法部门主要负责同志担任，各省市城市管理综合执法部门主要负责同志参加，邀请住房和城乡建设部城市管理监督局有关负责同志参加，区域内各省市地级市（区）城市管理综合执法部门主要负责同志列席。会议原则上每年召开一次，如遇特殊情形可由召集人协商后决定举办次数和时间。明确执法协作事项清单，根据区域城管执法自身发展阶段与改革实际，进行问题预警、交界执法联动、执法资源手段整合、综合治理部署安排。

（二）建立健全跨区域联合执法工作机制

一是建立城管执法区域协作日常沟通机制。区域内省级城市管理综合执法主管部门各自成立区域城管执法协作领导小组及办公室，确定专人负责相关工作。任何成员一方可根据需要，通过协商，发起组织召开专题会议，就城市管理综合执法存在的难题顽症治理、队伍规范化建设、城管品牌宣传创建等内容进行研讨，通报跨区域联合执法协作成效进展，共享城市管理行政执法工作经验。二是完善案件移送、证据互认工作机制。结合区域城管执法协作事项，完善案件线索移送、证据互认等执法协助机制，构建跨部门、跨地域、跨层级的协同证据共享体系。研究制定案件移送办法，包括及时移交涉案物品、现场检查笔录、询问笔录、检验检测报告等互认共用，提升执法效能。三是建立完善城管执法协作信息共享机制。加强城管执法协作智慧化平台建设合作，强化信息互联互通。建立京津冀城管执法证据共享应用平台，推动实现跨区域执法人员可根据执法需求在线查询、移送、调取证据，提升执法协作信息化水平。结合5G、大数据管理、互联网+等新技术，加强“非现场执法”、远程监控预警等应用场景共享，切实提升城管执法协作智慧化水平。

（三）开展重点领域专项联合执法整治

针对非法收运倾倒建筑垃圾、燃气安全、小广告、非法户外广告、无序设摊、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力。加强区域内重大活动城管执法保障协作，为重大国事活动、国际交往活动、国家庆典提供整洁有序城市环境。疏堵并举，探索建立生活垃圾和建筑渣土跨区域处理补偿机制。

（四）推动标准规范协同和重点难点问题研究

针对涉及跨区域协同执法的标准规范，开展由区域各方联合组织的制订、修改和完善工作，强化区域内交界区域城管执法标准规范的协同一致。建立联合推行课题研究机制，及时收集跨区域城管执法重点难点问题，经梳理汇总后报京津冀城管执法协作联席会议审议。加大区域省市联合开展标准规范协同和重点难点问题研究的组织和经费支持。

（五）加强干部队伍学习交流

制定区域城管执法队伍一体化建设中长期目标，率先在城管执法队伍管理制度、标准协同上取得进展。建立省、县（市、区）、乡镇（街道）三级交流学习机制，互派人员跨区域交流，不定期开展业务研讨和案卷互评学习，适时组织实地考察和观摩学习，共同举办干部队伍培训，共享培训教材和师资，为城管执法协作提供人才保障。