导语：近年来，人民群众的自我保护意识不断提升，发生道路交通事故后的维权意识增强，相应的交通事故纠纷案件也在不断增多。面对这一挑战，杭州交警支队以新时代“枫桥经验”视角，结合警务实践，在上城区探索开展交通事故损害赔偿全环节调解工作。通过现场调解、行政调解、人民调解等不同调解形式的全流程介入，实现警力、司法等资源的有效节约，最大程度维护群众合法权益、减轻诉讼负担，维持社会长治久安，为提升基层社会治理能力贡献一定的启示借鉴价值。

党的二十大报告指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。[1]社会的发展进步使人民群众的素质不断提升，对个人权益的自我保护意识不断增强，发生道路交通事故后的维权意识强，致使近几年交通事故纠纷案件激增。新时代背景下，将“枫桥经验”有效化解人民内部矛盾的好做法注入日常道路交通事故处理中，有助于交通事故损害赔偿纠纷的化解，促进社会和谐。2011年4月，杭州市公安局交警支队上城大队立足辖区交通管理工作实际，践行新时代“枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解机制，实施交通事故损害赔偿全环节调解，并在上城区政法委、司法局、法院等职能部门支持下，成立上城区道路交通事故人民调解委员会，充分发挥行业性人民调解优势，有效处理交通事故纠纷，促进辖区社会和谐稳定。

道路交通事故纠纷与人民调解含义明晰

我国《道路交通安全法》第一百一十九条明确，“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。交通警察在查明事故事实、成因和当事人责任后，出具交通事故认定书。交通事故认定书中对当事人的责任划分，是损害赔偿份额划分的基础。当事故当事人对赔偿产生争议时，即发生交通事故损害赔偿纠纷。《道路交通安全法》第七十四条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。

交通事故损害赔偿问题属民事范畴，解决的途径有很多，包括自行协商、调解和诉讼等。就当前而言，调解相对诉讼优势明显，方式便捷、地点灵活、无费用支出、全过程和谐，最主要的是能够让各方达到利益均衡，不被审判所累，也最接近当事人追求的“实体公正”。

人民调解是我国法律所确认的一种诉讼外的调解形式，是替代性纠纷解决机制（ADR：Alternative Dispute Resolution）中的重要组成部分，可成为诉前的第一道防线。在交通事故损害赔偿纠纷调解中，人民调解员以《道路交通安全法》《民法典》《侵权责任法》《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律法规为原则，结合人情、乡情等多样可利用资源，促成当事人之间的和解。人民调解委员会主持下达成的调解协议书虽然在法律上没有强制约束力，但具有合同的法律效力。[2]

国内外研究和实践现状

国内交通事故损害赔偿纠纷调解工作现状

2007年7月，宁波首次将人民调解工作机制引入到交通事故民事赔偿纠纷调处中，在交警大队成立交通安全司法所，建立人民调解委员会，配备专职人民调解员，对直损事故和轻微伤人事故民事赔偿进行调解，既方便当事人，又解放警力。

2009年6月1日至11月30日，公安部交管局和司法部基层局在辽宁大连、江苏南京、湖北武汉、湖南常德、广西南宁等5个城市共同组织开展人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿试点。试点城市一般在交警大队事故处理中队设立交通事故损害赔偿人民调解委员会或工作室，在平等自愿原则下对交通事故损害赔偿纠纷进行调解处理，调解成功的，签订人民调解协议，调解不成功的返回交警处理或向法院起诉。

2008年以来，各地公安交警部门探索道路交通事故多元化调解机制，打造“一站式”便民服务，联合司法局、法院共同调处道路交通事故赔偿纠纷，提升多元解纷能力，快捷、高效办理好交通事故责任纠纷案件。浙江省舟山市、宁波市，湖南省岳阳市等地方交警大队引入“巡回法庭”， 邀请法官入驻交警大队坐班；甘肃省定西市、贵州省贵阳市、山东省滨州市等多地在交警大队成立道路交通事故人民调解委员会；陕西省渭南市富平县成立“道路交通事故危险驾驶案件一站式处理中心”；福建省龙岩市构建多元化调解服务中心，集人民调解、保险公司驻点、司法鉴定、法律援助、交通审判庭等功能“五位一体”化解纠纷；陕西省西安市构建“道交一体化”解纷模式。[3]以上举措均致力于一站式解决交通事故责任认定、交通事故多元调解、保险理赔等问题，节约公共资源和群众的诉讼成本，同时提高事故赔偿结案率。

2010年10月，杭州市司法局、公安局联合发文，在道路交通事故损害赔偿处理中推行人民调解制度，对道路交通事故人民调解委员会的成立、人民调解员的选聘、工作职责等内容提出了相关意见。并要求全市司法行政机关、公安机关建立联席会议制度，共同推进道路交通事故损害赔偿纠纷的化解工作，目标是让人民调解成为群众处理道路交通事故损害赔偿纠纷的第一选择。

2017年11月，最高人民法院、公安部、司法部、中国银行保险监督管理委员会联合，在北京、河北、上海等14个省市开展道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”改革试点工作。2020年5月22日将此改革工作推广至全国。

国外交通事故损害赔偿纠纷调解工作经验

20世纪60年代以来，美国为应对社会发展衍生的大量诉讼案件，发展出一种替代性纠纷解决机制，即ADR（Alternative Dispute Resolution），以和谐方式解决纠纷。1998年，美国出台《ADR法》，通过立法规定地方法院在案件适当过程中采用和谐方式解决纠纷。[4]目前美国在交通事故损害赔偿处理机制上以政府和民间非诉讼方式为主，主要形式就是调解，以实现当事人权益最大化为目的，及时高效地处理纠纷。[5]

2007年，日本施行《关于促进诉讼外纠纷解决利用的法律》，其特色是行政型非诉讼纠纷解决协同机制成为社会治理的重要手段，即日本行政机关积极参与到纠纷解决、纠纷调停中。[6]

交通事故损害赔偿纠纷全环节调解工作实践

近年来，杭州交警顺应新时代新理念新格局，认真贯彻落实习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要指示精神，大力推进法治警务、民意警务工程，坚定不移把“枫桥经验”发展好、落实好。上城交警大队坚持新时代群众路线，强化“多元共治”理念，积极开展“我为群众办实事”实践活动，紧盯事故处理不便、损害索赔无门等群众急难愁盼问题，探索在交通事故处理中实施“从路面到诉前”全环节调解，筑牢多道防线、分层分级交叉循环，将矛盾纠纷化解在任一阶段，最大限度保障事故当事人权益，更灵活、有效地落地事故闭环，取得了良好的社会效果。

快速介入，现场调解是诉源治理的第一防线

☞ 快速出警，提升群众安全感。获取事故警情通常有2种方法——接到报警和自主发现。在日常工作中，大队强化“大脑+手脚”建设，科学布警、空中巡逻，在“快”字上做文章，实现“快发现、快预警、快到达”，确保警力第一时间到达事故现场开展工作。

☞ 快速判断，引导协商解决。警力快速到达事故现场，对轻微财损或责任明确的适用简易程序处理的事故进行现场调解，依据《道路交通安全法》第七十条的规定，引导事故当事人通过自行协商或“非伤人交通事故快速处理一件事”（即“浙里快处”）线上处理的方式解决。现场警力在完成基础的现场勘查后，明确事故事实，运用道路交通相关业务知识，对事实清楚的事故责任进行认定。事故当事人对事故责任认定均明确表示无异议后，现场警力在线上或线下制作《道路交通事故自行协商协议书》，推送至事故当事人手机端留存。

图1：路面警力处理交通事故

☞ 快速调解，避免矛盾积压。在此基础上，事故当事人一致申请交管部门对交通事故损害赔偿进行调解的，现场警力会联合司法机关现场进行一次司法调解，制作《事故协议书》，明确双方信息、赔偿费用，以此了结该起事故。

警力的介入很大程度提高了现场解决的成功率，因为公众的警察信任度和依赖性普遍是较高的，处理的结果会明显比仅仅事故当事人自行沟通解决更具可信度和接纳程度。所以警力现场调解是应对轻微财损事故的首选，是一种最为经济、有效的交通事故民事责任纠纷解决方式，将矛盾纠纷消除在萌芽之中，从源头发力减少诉讼。

专业介入，行政调解是纠纷解决的第一落点

对于现场责任无法认定、损害赔偿无法调解、可能使用一般程序处理、还需进一步调查的事故，移交事故专职民警进行深入调查处理。

☞ 深度调查，还原事故真相。事故专职民警坚持“及时、公开、公正、公平”原则处理交通事故，深入调查，全面取证，必要时召集多人对事故进行“会诊”，听取多专家意见，客观合理地对事故事实和事故责任进行认定，开具《交通事故责任认定书》。

☞ 专业调解，确保权益保全。在责任认定后，本着将调解优先贯穿执法办案中的原则，事故民警对事故损害赔偿进行调解。依据已经掌握的事故情况，事故民警运用相关法律规定的赔偿标准确定赔偿数额，以此为基础进行调解，始终保持公平公正。自愿前提下，经事故当事人确认后民警制作调解协议书，有效解决纠纷，降低信访风险，提升群众满意度。

图2：事故民警处置交通事故

随时介入，人民调解是矛盾化解的第一选择

在新时代“枫桥经验”的引领下，上城交警大队抓住时代契机，大力支持交调会工作，充分运用人民调解，在事故处理的任一环节和诉讼案件立案前，只要当事人愿意，随时可采用人民调解的方式进行处理。

图3：调解员开展调解工作

☞ 调解前置助力矛盾化解提质提速。2020年以来，随着现代警务机制改革的推进，大队大力推进交通事故调解前置工作，成立上城区道路交通事故人民调解委员会（以下简称“交调会”），在下辖的10个交警中队均设置了调解点并配备交通事故人民调解员持证上岗。10个中队调解点与交调会下设的“孙赞赞调解工作室”共同形成交通事故纠纷的防护墙，挺在最前端，大幅提升了调解速度和调解数量。

截至2022年10月，交调会共计成功调解道路交通损害赔偿纠纷超1.2万件，其中书面调解协议9217份，总履行协议金额超过2亿元，节省当事人诉讼成本上千万元，极大减轻当事人经济负担，节约了司法成本。数百起涉死、涉残及重伤案件中，原本针锋相对、矛盾尖锐的当事人，在交调会的调解下，最终握手言和、达成协议，消除了社会风险隐患，交调会真正发挥了“稳定器”作用。

☞ 资源互通建立联调工作模式。调解工作中，交调会与保险公司、法院、司法鉴定机构、司法局、律所等多部门协同，共同组建一张维权的联络网，秉承公正、公平、依法调解原则，依托多渠道多平台，极大地降低矛盾纠纷对抗性，将大量的纠纷化解在基层，实现了“案结事了”，维护辖区经济社会和谐稳定发展的局面。

☞ 共享法庭拓展创新调解平台。一直以来，大队积极参与矛盾纠纷诉源治理，对接区法院建立共享共建机制，以交调会为抓手引入“共享法庭”，组建矛盾化解的新平台。新平台集合法官、律师、人民调解员等专业力量，提供免费律师咨询等便民服务，提供线上线下同步调解，共享资源信息，共同化解矛盾纠纷。

☞ 经验积累总结提炼工作宝典。人民调解员在调处每一起事故时都投入了大量时间和精力，付诸真诚与耐心，在查明事实、分清责任的基础上，结合法理情理，帮助事故当事人找到平衡点，达成协议。大量案件的调解为交调会总结提炼工作做法、积累工作经验提供了必要素材。金牌调解员孙赞赞总结出了“544”工作经验，为调解工作提供思路，获得一致好评，即“情绪稳控法、趁热快调法、共情换位法、分时分段法、委托代理法”五步工作法、“望、闻、问、断”四步调解流程和“控制节奏、言语合适、诉求有度、总结拔高”重大事故调解四法。这些宝贵经验不断提升人民调解员的调解能力，培养调解骨干，为后续工作书写“答疑宝典”。

交通事故损害赔偿纠纷全环节调解工作成效

日常交通事故处理中，全环节调解工作的成效显著，能够将大量矛盾纠纷化解在基层，充分展现了基层社会治理能力，维护社会稳定。

☞ 高效化解纠纷，减轻诉讼负担。以“群众利益无小事”的理念践行新时代“枫桥经验”，全环节调解能够充分发挥其优势，把握最佳调解时机，将事故当事人之间的矛盾消灭在任一环节，释放负面情绪、保全各方利益、满足各方需求，更灵活、高效、便捷地解决纠纷问题，有效提高调解成功率，降低信访投诉率，避免群众走上“道阻且长”的诉讼道路，极大减轻了群众的诉讼负担和诉讼成本，为基层治理做出贡献。

☞ 释放基层警力，节约公安资源。调解范围的扩大与成功率的提升，能够有效释放警力资源，节约事故民警工作量，使事故专职民警可以把工作重点转向调查取证、痕迹鉴定等更加专业的工作中去，加强疑难交通事故、案件的侦破与办理。同时，在当前“警多人少”的情况下，事故全环节调解可以让交警机动队（TPTU）/ 辅警顺利补位，缓解民警警力不足的问题，摆脱警力资源捉襟见肘、疲于应付的窘境，形成良性循环。

☞ 促进部门联动，节约司法资源。联调模式的推进与共享法庭的创建将公安交警、司法机关与法院等部门更加紧密地联系在了一起。从原来的交警处理事故、法院审判交通事故损害赔偿纠纷诉讼的各自为战，转变为现在的联勤联动多元化调解纠纷，无缝衔接相互配合，大幅减少诉讼案件，减轻司法负担。

实践中存在的问题

☞ 思维机械，调解不成反遭投诉。一方面，第一时间到达事故现场的交警机动队（TPTU）所学事故处理知识有限，事故处理能力欠缺，仅凭主观经验轻易对事故责任下结论。当事故当事人在后续处理中接收到不同的事故责任认定时，极易对交警产生负面情绪，降低信任度，信访投诉，给事故处理、调解等工作带来不利影响。另一方面，事故专职民警开展调解工作时，不注意方式方法，完全按照法律法规所规定的赔偿公式进行金额计算，方法机械，缺乏灵活性，虽能够保持公平公正，但对事故当事人尤其是涉及伤亡的当事人来说缺乏人情味，也忽略了精神损害。

☞ 权益难保，调解不具强制执行力。交警部门调解和人民调解出具的调解协议书虽具有法律约束力，但其效力仅与合同的法律效力相当，与诉讼判决结果的强制执行力相差悬殊。如果一方当事人违约，另一方只能寻求其他途径维权。如，需持调解协议书向人民法院申请执行，这给事故当事人又增加了交通、时间等成本。

☞ 行业壁垒，保险理赔维权不畅。交通事故损害赔偿纠纷的解决往往离不开保险问题。在实践中，发现部分涉及保险公司的调解案件较难成功。因为各个不同的保险公司有不同的内部规定，又有行业规定，增加了调解的难度。有的保险公司不认可调解协议书；有的保险公司提出的理赔方案比较苛刻；有的保险公司对事故当事人提出的伤残或精神损害抚慰金等赔偿金额难以认可，利益冲突明显。

交通事故损害赔偿纠纷调解工作的未来展望

交通事故损害赔偿纠纷全环节调解有效简化事故处理程序，化解矛盾纠纷，增进警民关系，维护社会稳定，是“人民至上”的公安探索与新时代“枫桥经验”的实践产物。就现阶段交通事故数量居高不下的情况下，推广全环节调解已成趋势使然，当前的工作模式也需进一步改善。

☞ 培训+激励，促进调处规范化。一是加强教育培训，树立大调解理念，提升民警辅警事故处理能力和调解能力，从出警处警开始普及相关法律知识，为后续调解打下良好基础；二是挑选业务素质强、适应岗位需求的工作人员作为专职人民调解员开展调解工作，并完善培训、考核、激励等规章制度，增强调解队伍建设；三是进一步加强与法院的联系，邀请法官授课，交流调解工作经验与技巧，使调解工作更加规范。

☞ 网络+共享，推动调解智能化。“互联网+”时代，调解工作也应创新方法。一是深入“共享法庭”建设，接轨云端，打造线上调解平台，解决事故当事人因异地等特殊情况无法线下调解等困难。二是加强保险公司对接，结合“浙里快处”工作，明确保险理赔标准和赔偿方式，提升理赔服务效率。三是探索人工智能在交通事故处理中证据收集、责任认定、赔偿金额计算等功能的设想与开发。

☞ 整合+优化，创建处理一体化。在大调解模式下，为了便民利民，提高事故处理工作效率，多元化调解机制对多部门数据整合、资源优化提出了要求。可借鉴他山之石，以落实道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”改革工作推广为抓手，创建交通事故损害赔偿纠纷调解一站式服务。在融合公安交警、司法机关、人民法院、保险监管以及交调会、保险机构等部门的基础上，实现责任认定、调解、理赔计算、法院诉讼等一体化处理，形成事故调解、快速理赔、法律援助、民事诉讼的一站式服务体系，并可通过司法确认将协议书的法律效力一步提升至强制执行力，促进道路交通事故损害赔偿纠纷源头治理和高效化解，促进社会和谐稳定。

新时代新征程，社会基层治理已然从管理迈向了治理。交通事故处理中，上城交警大队将加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，做事故当事人的沟通桥梁，更高质高效地服务群众，从源头上减轻群众诉讼负担，让调解成为群众处理道路交通事故损害赔偿纠纷的第一选择，实现社会的长治久安。

参考文献：

[1]党的二十大文件汇编[M].北京:党建读物出版社,2022:41.

[2] 彭姣.论调解协议的效力[J]. 海南大学学报,2015,(3): 124-130.

[3]周斌.道路交通事故损害赔偿纠纷案件诉调对接机制的实践与思考——以舟山市普陀区为例[J].浙江警察学院学报,2010,(3):100-102.

[4] 秦余荣.交通事故之民事责任的 ADR 研究[D].黑龙江:黑龙江大学,2011:19-20.

[5] 孟庆峰.大调解模式下道路交通事故损害赔偿纠纷解决机制研究[D].吉林:吉林大学，2018；19-21.

[6] 陈丰,栾孟馨.日本行政型非诉讼纠纷解决的协同机制及其启示[J].中国行政管理，2019,(1):146-151.

（文 / 杭州市公安局交通警察支队 楼国方、蔡烨玲、苗军）

编校丨刘林 朱弘昊

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