摘　要行政审批是公安机关履行社会管理职责的重要手段，行政审批事项改革关系到广大人民群众的切身利益，公安机关在新时代应当为群众和企业提供更为优质高效的公安行政审批服务。当前公安行政审批服务面临多条线服务整合、公众参与和数据管理等多方面挑战，公安行政审批服务的质量与效率不仅会影响公安机关内部资源管理配置的科学性和有效性，更会影响社会对公安机关的整体评价。在互联网时代，公安机关要运用“互联网+政务服务”思维不断加强公安行政审批一站式服务，借助各类信息技术为公安行政审批服务优化实践路径。

2022年公安部全面深化公安改革推进会上提出，要深化“互联网+公安政务服务”，加快构建统一的公安政务服务平台，更好实现“一网通办”，要狠抓窗口服务改进，大力推行一站式服务、一次性告知。公安行政审批服务作为深化公安行政管理服务改革中的关键内容，应在深化“放管服”改革的背景下，扎实推进以“互联网+公安政务服务”为目标的公安信息化建设，运用互联网思维优化创新公安行政审批服务模式，把握住公安行政审批“一站式”服务的目标与原则，即“尽可能实现更多事项全程网上办理、现场办理服务遵循只进一扇门、最多跑一次”，确保服务朝着“科学化”“智能化”“精细化”的方向前进，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一、当前公安行政审批服务面临的主要问题

当前公安“放管服”改革在行政审批服务领域面临着进一步解放思想、进一步创新理念、进一步优化现有工作模式的新需求。总体来看，目前公安行政审批服务还具有几方面的突出问题，对人民群众享受便捷行政服务造成了潜在的消极影响。

（一）公安行政审批服务聚合程度有待提高

公安机关与其他行政机关之间的突出差异，就是公安机关事实上覆盖了非常众多的管理条线，并且不同条线均具有极强的专业性。这一特征延伸到行政审批服务领域后首先表现为不同条线的行政审批服务分别根据各自的内部管理效率需求与特征设置了行政审批服务的管理办法。例如与公众关系较为密切的条线如户籍人口行政服务、出入境行政服务、交通行政服务,就都各自具有专门的办理流程，涉及到不同的审核管理要求，甚至还分散在各个不同的地点。这对于后台管理效率而言是有利的，但是从公众体验来说，目前公安行政审批服务相对较低的聚合性会削弱公众对公安行政审批服务的整体积极评价和正面感受。尽管在单类的服务办理方面，公安机关已经在全力实现“跑一次腿”和“进一次门”的改革预期，但是公众对行政审批服务的需求是全方位的，是整合的。从公众的立场来看，广大百姓依然需要分别到不同的地点办理各个不同的行政审批服务，公众的行政审批服务需求无法得到整合性地满足。

（二）公安行政审批服务标准化程度需要加强

公安机关管理条线的专业性和分工化为公安行政审批服务带来另外一个影响就是，不同类型的行政审批服务在具体的审批管理流程上存在巨大差异。部分服务的审批流程完全处于后台，与申办人的交互性较弱；而部分服务则还涉及到非常具体的实地检验检查，需要与申办人建立密切联系互动。同时，不同审批流程涉及到的受理程序、相关证明材料和办理时长也各有差异。尽管公安机关已经花费了大量的人力物力调整了管理机制和后台审批流程，但因环节的复杂性和流程的不可控性，依然会消解公众对最终服务质量的认知。标准化不足还会为公安机关对各个条线实施综合性的管理评估和质量控制带来潜在挑战。缺乏统一的审批服务标准，不利于管理部门将公众反馈意见切实转化为行政审批服务的改进创新方向，不利于推动将内部效率导向的管理思维进一步转化为公众需求导向的服务理念。

（三）公安行政审批服务质量控制途径有待丰富

目前在公安行政审批服务中，质量控制和监督管理基本以自上而下的监督为主，管理部门和各个条线通过垂直管理促进了一线民警在行政审批服务中的服务业务、服务态度、服务能力提升，保障了公安行政审批服务的质量与人民的满意度。但自上而下的垂直管理仅仅是质量监督手段的一种途径。作为面向人民群众服务的前台和窗口，行政审批服务单位向社会展现了公安机关的风貌，也提升了人民群众对公安机关的评价和认识。行政审批服务单位同时也成为最接近人民群众的互动平台，能够在了解群众需求、理解群众认知、收集群众评价、促进群众认同等多个方面发挥至关重要的作用，使后台各部门更深入地联系群众，促进行政审批服务单位自身的服务优化和管理创新。

（四）公安行政审批服务精细化有待提高

通过提高公安行政审批服务的精细化水平，可以更具有回应性地解决公众的实际需要，从根本上解决服务供给和需要之间的“最后一公里”困境。目前公安行政审批服务已经开始不断推动服务前端向公众的延伸，促进公众接受行政审批服务的便捷性。例如网上管理服务流程的公示，可以促进公众了解服务办理，并通过积极参与和自助服务满足个人服务需求。但网络公示与真正解决精细化服务需求之间还有一定的差距。一方面，网络公示和主动、广泛的宣传之间也有区别，服务申办人未必具有主动搜集网络公示信息的意识和能力；另一方面，网络公示依然还是较为机械的单向信息传递模式，服务管理者和申办人之间的互动性较差，没办法在频繁交互中达到创造服务价值的目标。所以，公安行政审批服务还需要进一步加强精细化服务水平，更好地在服务前端回应公众的服务需求，提高服务回应性和服务质量。

（五）公安行政审批服务线上交互力度有待加大

在公安行政审批服务的公众参与方面还存在另外一个潜在的挑战，那就是它对一线公安民警与公众的线下交互依赖性较强，很难全面实现线上化和虚拟化。虽然“让数据多跑路，让群众少跑腿”的改革创新理念已经在各个条线中逐步推进，但公安行政审批服务的管理属性，以及对社会治安和公共利益的责任感依然让公安机关无法放松行政审批服务的线下管理流程。一些部门甚至还没有建立起信息化管理的理念，导致信息化平台无法充分发挥其管理和服务价值，人为地增加了线下管理的行政负担。线上、后台、信息化的管理机制与服务公众出现了无可避免的“最后一公里”，这“最后一公里”甚至可能成为质量控制与管理效率的短板。

（六）公安行政审批服务数据流转通畅度有待增强

就大数据和“互联网+”战略而言，公安行政审批服务目前面临着数据流转不通畅的问题。对于公安行政审批服务而言，涉及到的公众数据不仅包括公安机关行政职权内的数据类型，同样也包括一些民政、工商、交通等其他行政职权所涉及的数据类型。另外，跨省市的数据流转也同样是行政审批服务所必需的数据和资料基础。目前公安行政不同部门和不同省市的数据流转通畅度还十分有限。以户籍服务为例，在外省市群众办理户籍时就存在十分突出的数据流转不通畅问题。数据不跑路，群众就要跑断腿。公民参与固然可以弥补管理服务流程的短板，但是让公众自己提供各类材料来弥补公安行政部门数据流转的不足也会同样削弱公众对公安行政审批服务的整体评价。

二、公安行政审批服务优化的基本理念

（一）公安行政审批服务优化的价值理念

公安行政审批服务的改革优化，要面向不断满足人民对美好生活向往的公共价值追求，就要注重改革创新本身是否具有充分的可持续性和运作成效，是否得到广大人民群众的支持与参与，是否顺应人民群众对服务规模和服务质量需求的不断增长。这些都构成了公安行政审批服务改革创新的重要理念基石，奠定了优化服务的主要方向。

管理和服务的改革优化，首先需要明确管理与服务的根本理念如何实现创新。公安行政审批服务面临的突出问题就是如何平衡社会公共价值与服务效率价值。社会公共价值要求公安机关加强监管、严格审核，决不放松维护人民群众生命财产安全和社会治安稳定的管理责任。这一价值是全体人民共同享受和追求的广泛价值，是公安机关必须保障的价值归宿。但服务效率价值又要求公安机关减少申办群众的申办负担，提高审批流转速度，促进内部管理效率，从而满足公众对便捷有效政务服务的需求。服务效率价值是特定申办人所享受的价值，但公安行政审批服务基本上是面向所有公众提供的，创造服务效率价值也同样关系到社会对公安机关的评价和感知，是公安机关的重要使命。公安行政审批服务必须平衡这两种价值，要在尽可能维护社会公共价值的基础上促进服务效率价值。前者是不可触碰的底线，是保障广大人民群众利益的根本所在；而后者则能够同时回应办事群众的服务需求，并提高公安机关的社会形象和公众满意度，体现了服务型政府的宗旨。公安行政审批服务的改革创新，不能牺牲社会公共价值，要把战略目标聚焦于促进服务效率价值的创造之上。

（二）公安行政审批服务优化的技术理念

互联网技术的广泛运用为公安行政审批服务改革优化提供有效途径。首先，互联网能够降低沟通成本，减少信息传递所需要经历的层级，从而促进了管理效率。信息技术的运用使传统线性垂直的管理等级日益发展为网络状的沟通关系，打通了不同条线和层级之间的沟通障碍，提高了组织内部的目标整合与管理整合能力。其次，互联网能够使远程工作成为可能。互联网的出现使得分工合作突破了时空局限，使得组织管理可以更加适用扁平化的管理理念。对于公安行政审批服务而言，互联网使得异地通办和延时交互成为可能，不仅公众可以在受理单位所在区域以外的办事机构提交行政审批申请，公众甚至还可以利用碎片化的时间来断点续办地完成公安行政审批服务所必需的公众参与内容。再次，互联网能够增强沟通的便捷性和有效性。对于公安行政审批服务来说，互联网的使用能够有效提高公众满意度评价，使公安机关能够更加便捷地获取公众对服务质量的评价，甚至具体了解满意和不满意情绪的来源以及对改进公安行政审批服务的潜在建议。这就使得公安机关和公众的沟通联络能够被整合成为一张紧密的战略合作网络，把公众转化为公安行政审批服务改革创新的共同推动者，共同创造社会公共价值和服务效率价值。最后，互联网能够为加强监管提供必要的技术基础。互联网的广泛运用补充公安机关的人力监管资源，使之能够更加聚焦于服务，满足创造社会公共价值的需要。互联网促进了公安机关的监管能力，不仅有利于为行政审批服务创造更多的人力资源使用空间，更有利于为行政审批服务提供更多准确、客观的数据资料，从而提高公安机关的管理和服务能力。

（三）公安行政审批服务优化的“一站式”理念

公安行政审批服务的改革优化要运用互联网时代的技术条件，通过推动一站式服务来实现服务优化。一站式服务的理念对政府公共服务而言具有重要的意义，一站式服务可以极大地促进公民的便利，提升公共服务满意度，因此被广泛地运用到政府行政审批流程优化中，用以改善政府和公民之间的互动模式和过程。一站式服务包含两个核心层面：服务前台的站点整合，以及服务后台的一体化。前者整合强调了公民只需要在同一个地点办理服务事项，节省了公民的时间和资源损耗。在此基础上一站式服务还可以进一步优化，使公民尽可能趋近一次完成服务办理业务。一站式服务也强调了对服务后台的一体化。前台端口的整合便利了公民的服务业务办理，但也需要政府在服务的审批过程中整合行政资源，优化审批流程，实现权力的有效配置。例如在一些政府改革中就创设了统一的审批部门，将不同的行政审批类型集成到一个兼容性的流程中，实现了从前台到后台的充分整合。

互联网的运用促进了一站式服务的创新空间（图1）。首先，线下的前台站点集成可以得到线上统一的门户网站的支撑，使得前台整合不再受到地理和空间的限制，提升了公安机关对行政审批服务前台的整合能力。其次，互联网时代中大数据和信息化工作的广泛运用使得内部审批和管理流程能够充分地整合起来，减少审批流程中的交易成本和行政负担，进一步提升管理效率，实现后台服务一体化的目标。最后，互联网还能够促进公众与公安机关之间即时、深入、频繁、密切、多维度的沟通，将公众与公安机关之间的互动关系从线下的交互社群中解放出来，构建一个更加高效联动、广泛参与的政民社群，提升公众参与能力，也强化公安机关对公众参与的回应性。

三、公安行政审批服务优化路径

“互联网+政务服务”核心要义是运用互联网技术、互联网思维与互联网精神，连接网络社会与现实社会，实现政府组织结构和办事流程的优化重组，构建集约化、高效化、智能化、透明化的政府治理与运行模式。公安机关应立足新发展阶段、贯彻新发展理念，着眼构建新发展格局，持续深化行政管理服务改革。

（一）提升公安行政审批服务线上集成化

公安行政审批服务虽然已经开展了不同程度的线上化、信息化和虚拟化办事受理改革措施，但尚未建立集成的线上门户网站来提高不同条线、不同类型的行政审批服务办理的聚合性。创设公安行政审批服务的线上门户网站可以有效地解决目前公安行政审批服务所面临的服务聚合性不足问题，从而提高公众办理公安行政审批服务的整体便利性。在线上门户网站中，不同业务条线的公安行政审批服务都可以集成其中，便于申办群众直接根据办理需要进入办理流程。线上门户网站应置于统一的公安政务服务平台之下，使公安行政审批服务办理的线上入口更容易被公众获取，更好实现“一网通办”。

线上门户网站不仅仅是要将已有的线上服务入口整合起来，更需要推动公安行政审批服务在线上受理、流转、审批的标准化、便利化和多功能化。通过一个集成的线上门户网站，群众可以十分显著地发现哪些条线的服务已经充分落实的线上受理，哪些条线的服务仅仅开通了线上预约，哪些条线的服务仅提供线上的办理流程通知，从而建立起对公安不同条线部门的信息化办公能力的评价。这种横向比较也能够潜在地激励不同条线分别加强公众需求的服务导向，转变过去的内部效率管理思维，根据便利公众申办的需要来推进服务线上化和虚拟化，实现公安行政审批服务的线上化水平整体发展。

（二）增强公安行政审批服务信息透明化

线上门户网站还可以承担起信息发布的重要作用。通过线上门户网站，公众可以及时检索和获取公安行政审批服务办理的相关讯息，从而更充分地了解办理服务需要具备哪些资格，需要提供哪些材料，需要经历多长时间。这些因素对于提高公安机关与公众之间的信息透明具有重要意义。增强公安行政审批服务信息透明要注重几方面的目标：

首先，要提高办理指南的可读性和理解便捷性。许多政务社交媒体平台都开始尝试推出“一图读懂***”的公示和宣传方式，通过一张精简的流程图或者思维导图勾勒出与公众直接相关的服务申办流程和审批流转程序，使用户能够精准了解与自己有关的服务讯息，增强了与公安机关之间的信息对称性，提高了实施自助参与的能力和效能感。

其次，不仅要注重从公安机关到公众的信息流对称性，还要充分重视从公众到公共部门的信息流对称性，鼓励公众向公安机关提供反馈和意见，从而为优化公安行政审批服务提供必要的信息资源。

最后，还需要加强公众之间的信息对称性。例如已经完成服务的申办群众所提交的服务评价可以或匿名或实名地展示出来，供此后办理该公安行政审批服务的公众参考。公众是最了解自己需求的群体，不同的公众之间也会因为立场和需求的共性而产生相互支持的潜质。因此，服务评价的共享可以有助于促进公众之间的信息对称性，从而进一步挖掘公众参与的价值和战略意义。

（三）强化公安行政审批服务线下受理信息化

除了线上虚拟化的服务受理门户之外，由于公安行政审批服务对线下交互的依赖性，以及“数字鸿沟”的存在，公安机关仍然需要维持和加强线下的服务受理能力。

一方面，需要利用互联网时代的信息化办公条件，加强异地通办能力，使公众更便捷地申办公安行政审批服务。目前，许多类型的公安行政审批服务已经实现了全市、全省通办，极大地满足了公众的服务需求。为了更好地实现互联网时代公安行政审批服务“一站式”创新，就需要进一步挖掘异地通办改革的潜力，实现“跨省通办”，消除后台管理中主观或人为设置的管理瓶颈，使得广大公众可以在任意一个派出所、公安局或公安行政审批服务大厅提交服务办理申请。

另一方面，群众要不跑腿，就需要数据多跑路。所以另一个十分重要的改革举措，就是要加强公安线下行政审批服务受理站点的联网办理能力，也就是使申办公众可以在线下的受理站点使用自助终端提交服务办理申请。类似与银行网点，虽然申办过程是在线下受理站点实施，但是申办活动依然依托于信息化的服务终端。

（四）提升公安行政审批服务流程精细化

就精细化服务而言，互联网的服务平台也能够发挥重要的作用。目前公安行政审批服务的办理流程公示都是以政策公开的形式呈现，上文也提出应该加强其公开公示的可读性和对读者友好性，从而促进公安机关与公众之间的信息对称性。但有时候，公众甚至不太明白自己需要查询的是哪一个确切的公安行政审批服务的办理流程规范，就会陷入茫然的困境。因此，不论是线上的门户网站还是线下的受理站点都应该加强对申办公众的检索支持，使他们能够更便捷地找到自己所需要的服务，更精准地回应他们的服务需求。例如，许多网站的智能检索或人工客服中都会运用到自动匹配可能问题的技术，用户只要输入关键词，一些相关度高，甚至一些高频提出的问题就会被检索出来，从而帮助用户准确满足自身需求。这一技术也同样可以被运用到公安行政审批服务之中。

因此，公安行政审批服务改革优化不仅仅要加强前台整合，以及前台与公众之间的对接，还需要更细致地考虑如何人性化、精细化地满足公众需要，从而实现“以人民为中心”的宗旨。

（五）提高公安行政审批服务后台管理标准化

公安行政审批服务改革优化的另一个重中之重就是要整合公安行政审批服务的管理后台。一个十分重要的方面就是要促进公安各条线行政审批服务的标准化。标准化程度不足不仅容易削弱公安机关的内部管理有效性，也容易损害公众对公安行政审批服务的整体评价。

在过去，由于线下审批的流转程序需要，以及线下实地检查监督的必要性，导致了不同类型公安行政审批服务难以实现管理的标准化。但互联网时代的信息技术给解决这一问题提供了潜在的可能。通过信息沟通的扁平化、便捷化，以及远程监管的可实施性，信息流转的可能速度大大加快，不同服务类型之间的可比性也相应提升。因此，通过设置标准化的公安行政审批服务管理规范，既能够促进管理流程和技术革新，提高各条线部门自我完善、自我优化的积极性，也同样能够整体性地促进公众对公安行政审批服务的满意度。

除了设置管理规范的标准化之外，通过加强公众评价反馈在公安行政审批服务后台管理中的影响权重，也能够实现后台管理的标准化。不论各类公安行政审批服务之间存在多少差异，作为服务的接受者和共同参与者，用户的体验始终是主观、但相对稳定的评价因素之一。将用户评价作为考核管理公安行政审批服务后台的依据，不仅能够有助于促进内部效率的管理导向转为公众需求的服务导向，更可以为不同条线的公安行政审批服务之间提供了一个基本的、可比较的评价框架。在此基础上，不同条线的专业性得以被超越，公安行政审批服务以人民为中心的服务宗旨则得以凸显出来。

（六）加强公安行政审批服务后台管理数据化

在互联网时代，数据已经成为了极为重要的资源要素，深刻地影响着信息化管理的结构、方式和成效。良好的数据有效性和兼容性，不仅能够促进管理部门的工作效率，也能为跨部门的合作提供坚实的保障。目前公安行政审批服务改革优化还依然面临着数据管理的突出挑战。一方面，不同部门之间的数据共享有待加强；另一方面，数据格式和数据类型的标准化不足也限制了部门间合作的潜在可能。

因此，公安行政审批服务改革优化需要解决公安行政审批服务后台的数据管理问题，更好地支撑一站式服务的有效提供。

一方面，公安管理部门除了制定统一规范的服务管理标准之外，还需要建立一套合理、科学、有效的数据标准，并与其他主要省市的公安机关协商合作，共同消除目前在区域内和区域间存在的数据不匹配和不兼容问题。

另一方面，公安机关还应该梳理目前主要公安行政审批服务所涉及的数据类型，向有关职能部门申请调用和查阅权限，从而提高不同部门之间的数据共享。通过这些方式，能够真正实现“后台数据多跑路，群众就能少跑腿”的改革创新愿景，真正减轻人民群众在公安行政审批服务中的行政负担。公安行政审批是众多政府审批项目的一种。虽然政府部门建立了统一的行政审批服务中心，实现了“一站式”受理，但因数据不共享、信息不畅通等因素影响无法解决“一网式”受理审批的问题。这就需要将公安行政审批纳入政务网，由政府牵头，整合数据资源，实现真正意义的“一站式”审批（图2）。

四、结语

目前公安行政审批服务在“放管服”、“证照分离”和“互联网+政务服务”等一系列改革背景之下采取了许多创新举措。但在内部流程管理、公众有效参与和信息化战略方面还具有加强和优化的空间。公安行政审批服务所面临的挑战，既有一些监管不足或管理理念尚需更新等主观因素，也有许多公共行政审批服务所具有的客观特征因素，这些都是公安机关维护社会公共价值和服务效率价值两者内在张力时所面临的突出困境。因此，公安行政审批服务要解决这些挑战与困境，必须解放思想，革新理念，在保障和维护社会公共价值的基础上，不仅需要优化内部管理的资源配置，加强自我监督；更需要跳出内部效率的管理思维，转向公众需求的服务导向，顺应技术条件不断进步的客观现实，促进社会公共价值管理与服务效率管理的融合，更有效地满足公众对公安行政审批服务的多样化需求。

来源：公安研究。

作者：田君臣,上海公安学院法律教研部基础法律教研室副主任

参考文献：略

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