来源：中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第11期（总第548期）2023-3-2

为了解拜登政府科技人才政策的最新动态，分析相关政策对我国的影响，中国科协创新战略研究院课题组组织力量开展跟踪研究，并提出思考建议。

党的二十大报告强调深入实施人才强国战略，着力形成人才国际竞争的比较优势。国际上，美国等西方国家出台了一系列政策，对我国建设世界重要人才中心和创新高地提出了新的挑战。具体来看，拜登政府在压制中国科技进步的同时加大对美国科技创新的投入，进一步强化美国科技的全球领先优势，围绕科技制高点的人才竞争不断加剧。

一、拜登政府科技人才政策的最新动向

01

不断强化的人才培养力度

在STEM（科学、技术、工程、数学）人才教育方面提供资金和政策倾斜。拜登上台后公布的科学、技术、工程与数学“一揽子计划”中提出投入1000亿美元用于人才培养，并特别提及对STEM的投入。根据美国预算管理办公室数据，2021和2022财年STEM教育总预算分别为39.22亿美元和42.28亿美元，比2020年35.04亿美元有明显提升。2021年以来，美国涉及STEM的立法已有139部。

在重点领域和产业加强人才培养。总统科技顾问委员会提出建设关注先进制造、人工智能、量子信息科学、生物技术、先进通信网络的未来产业研究院，并把培育跨学科跨领域的优秀未来科技人才和促进高技术产业人力资源发展作为研究院重要功能，将人才培育成果作为核心考核指标。

02

日益宽松的引才用才环境

放宽限制性移民政策。除在5G、人工智能、量子计算等新兴技术领域放宽科技移民政策强化人才优势外，还在2022年7月底专门发布关于非美国公民在STEM领域工作获得临时签证和永久移民的信息总览，公布针对获得学位的毕业生、公司员工、技术工人和高层次人才等类别的相应申请渠道。美国白宫提交给国会的计划包含一项吸纳他国优秀科学家和技术人员的建议，包括通过豁免部分签证要求，让在某些专业领域有经验的俄罗斯人才更容易移居美国。

放宽待遇吸引高层次人才。授权美国国家标准与技术研究院参照副总统的待遇聘请核心技术领域高层次人才，授权美国国家能源部参照副部长待遇聘请工程技术专家。

开展人才发展体制机制改革。《美国竞争法案》明确提出改革阻碍科技人才聘用、留住、晋升的内部制度障碍，如允许国家实验室人员通过学术休假、休假创业推进实验室成果转化，允许国家实验室非联邦雇员对外兼职兼薪。总统科技顾问委员会建议建立新型研发机构，改善政府资助的研究需要科研人员花费大量精力从事行政工作现状。

03

持续收紧的科技交流合作

对美国科学家参与外国科研项目设置阻碍。2022年，《美国竞争法案》《芯片和科学法案》都提出禁止联邦科学机构的人员参加外国人才招聘项目。《美国政府支持国家研究安全政策》使用指南则要求相关研究人员披露其外国机构隶属情况等信息。限制中国及其他国外科学家在美从事科研工作。共和党众议员通过相关法案要求美国禁止中国政府官员及其家属来美深造，甚至要求所有赴美签证申请人通报“与共产党或其他极权政党”的关联。

根据美国有关智库报告，未来美国相关敏感技术领域核心部分或许会从大学转移到诸如国家实验室等机构，且参加人员将只限于审查合格的研究人员。

加大重点领域交流难度。2022年10月，美国出台新规称，在没有许可证的情况下，限制美国人（US persons）支持在某些位于中国的半导体制造“设施”开发或生产集成电路的活动。美国商务部升级对华出口管制措施，将包括31家中国研究机构、公司和其他团体列入所谓“未经核实的名单”，限制他们获得某些受监管的美国半导体技术的能力，切断中美有关技术和人才交流。

二、拜登政府科技人才政策对我国的潜在风险

01

科技创新能力差距拉大的风险

从人才培养方式来看，美国从基础教育阶段就将先进科学知识的教育和渗透放在重要位置，如《芯片和科学法案》提出“下一代量子领导者试点计划”，拟从2023财年起，连续4年每年提供800万美元支持用于教育下一代学生和教师了解量子力学的基本原理。《美国竞争法案》要求包括幼儿园在内的基础教育阶段就指定专门机构负责开展变革性STEM教育。尽管我国已有规定，小学各年级每周至少开设一节科学课，但主要仍以讲授科学知识为主、并以分数为主衡量学习效果，缺少探究练习的问题依然普遍存在。在拜登政府加大科技人才培养力度提高自身优势和我国科技人才自主培养能力欠佳的双重影响下，未来我国科技人才所具备的创新能力与美国恐有进一步加大差距的风险。

02

削弱中国科技人力资源储备的风险

中国已连续多年成为美国最大的海外留学生来源地。2021年，美国持F-1和M-1签证的外国留学生总数中，中国内地学生约占30%，在美就读K-12年级的小留学生中中国排名第一，占35%。向美国流失STEM人才的情况依然严峻。中国学生留美工作意愿整体依然稳定。2004-2021年获得H-1B签证抽签资格的中国人数长期位于第二，仅次于印度，且近三年获抽签资格人数均超过五万人。与其他国家STEM博士毕业生相比，中国人在获得学位后离开美国的概率更小。以人工智能顶尖人才为例，在中国接受本科教育的约有56%最终留在美国；在美国完成研究生学业（博士）后，88%选择留美工作。

海归人才再次“归海”可能性高。有关调研数据显示，高学历海归群体当被问及将来是否可能离开中国时，表示“很可能”和“不好说”的两者合计逾四成（43.0%）。中国在优秀人才培养方面可能陷入“培养—流失—再培养—再流失”的被动局面。

03

科技交流环境进一步恶化的风险

利用人才引进和流动带动知识技术流动难以为继。美国对于人才交流的限制不仅限于科技界、企业界的高层次科技人才，还扩大到美国公民甚至在美国的所有人士，通过人才流动带动知识流动和技术流动的阻力越来越大。科技发展“精准脱钩”挑战关键技术领域正常商业行为与交流合作。美国利用多种手段限制技术产品、服务和投资在中美两国间流动，掌控半导体、人工智能等关键技术领域核心产业链。受制裁中国企业、机构的日常研发、经营都受到了限制，部分受制裁高校学生也难以赴美求学。在此背景下，一些未受制裁的中国实体与美国及其他国家的正常商业行为与合作交流也受到了阻碍。

三、对策建议

泰山不辞杯土方能成其高，江河不择细流方能成其大。当今世界，国家间竞争关键是科技竞争，而科技竞争核心是人才竞争，在美国因社会矛盾加剧引发种族主义情绪的背景下，美国对全球人才的吸引力呈相对下降趋势，我国若能抓住机遇，优化国内人才培养、发展环境，广泛吸收全球不同种族、不同文化、不同国籍者的智慧和才能，必将更快重现“九天阊阖开宫殿，万国衣冠拜冕旒”的盛况，加速推动中华民族伟大复兴。

01

坚持教育、科技、人才融合发展，扎牢人才自主培养内循环根基

在基础教育阶段，尤其要激发青少年科学探索兴趣，注重创造性思维培养，着力提升青少年数字技能，培养实践动手能力，务实提高科学教育水平。在高等教育体系中，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，根据国家战略、社会需求，通过科教融汇等手段培养青年科技人才，壮大国家战略人才力量。拓宽职业教育育才渠道，结合各行业生产、技术发展趋势合理规划培养方案，建立促进技能人才知识更新与技术创新、工艺改造、产业优化升级要求相适应的继续教育体系。倡导人才自主培养的多元参与，激励企业、学术团体等社会力量参与国家战略急需领域人才协同培养，形成多元分类的人才自主培养体系，提升人才培养针对性和效率。

02

建设世界人才高地，畅通人才引进外循环路径

继续保持对美人才交流合作的开放态度。以“多边促双边”的合作方式，在气候变化、传染病防治等人类共同面临的挑战方面继续保持交流空间，支持高校、学术机构和民间对话等形式保持与美交流合作，保持“线不断，人不散”的中美人文交流基本面。拓展国际人才交流合作朋友圈。围绕大科学装置或工程建设深化与美欧日等“创新大国”和比利时、新加坡、以色列“关键小国”展开国际科创合作，织密我国际科技合作网络；不断拓展与在特殊科技领域具有优势的“一带一路”沿线国家进行科技人才交流、合作与引进。

03

统筹发展与安全，营造人才良好生态

打破限制与制度藩篱，为人才流动提供保障。瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，高效配置科技力量和创新和人才资源，建立跨地域、跨学科、跨产业集中攻关核心“卡脖子”技术的人才集中攻关组织体系，提高人才使用效率，扩大人才发展空间。注重科技人才安全，让科技人才安身、安心、安业。加强人才国际交流形势研判预警，精准实施引才策略，为海外人才归国优化“软、硬”件条件。关注科技人才身心健康，继续提高青年科研人员承担项目比例，减少短期考核频次，为科技人才营造持续创新、探索前沿的氛围。推动在我国重点区域、城市及大科技装置周边，探索建立具有包容性强、对接国际规则、科技人文要素丰富的国际科技港、国际科技社区等国际科技人文适居区和事业平台。

文章来源

中国科协创新战略研究院科研项目“全球科技人才竞争动态跟踪与分析研究”“世界科技经济社会发展战略研判与重大政策调整跟踪”

作者：黄园淅1、石磊1、陈文静1、付震宇1、刘敏2、李倩倩3

1 中国科协创新战略研究院

2 广东省科技图书馆（广东省科学院信息研究所）

3 中国科学院科技战略咨询研究院

责任编辑：黄诗愉

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