党政机构的行政级别，与其职能、定位、任务等息息相关。一个机构的级别升格，往往伴随着职能的转变、整合、加强，是其在全局工作中地位提高的直观体现。现存的不少机构，曾经历了级别升格的变迁。

目前中共中央序列的办公室，如中央外办、台办、财办、编办等，级别均是正部级。但并非成立之初就如此。以中央外事工作委员会办公室为例，1988年国务院机构改革设立国务院外事办公室，作为外事系统的归口协调办事机构，当时规格为副部级。1991年11月，国务院外事办公室升格为正部级，外交部副部长齐怀远出任外办主任。1998年改组为中央外事办公室，列入中央直属机构序列。

总局总署强化统一监管

国务院现有的总局、总署，如体育总局、广电总局等，级别均为正部级。这也是经过了历史变迁形成的。历史上，一些取名“总局”的机构，曾是副部级甚至是正司局级。1980年，中央恢复设立海关总署，统管全国海关工作，直属国务院。当时的海关总署，规格为副部级。1998年4月，海关总署升为正部级。时任署长钱冠林也由副部级干部成为第一任正部级署长。

国家税务总局与海关总署一样，也同样经过了多次变革。从1950年到1988年，曾长期设立“财政部税务总局”，负责税收工作。虽然名为“总局”，但这实际上只是一个正司局级部门。直到1988年机构改革，新组建了国家税务局，名称从“总局”缩略为“局”，级别却升格为副部级，仍由财政部领导。1993年4月，国家税务局改组为国家税务总局，同年12月正式升格为正部级。

市场监管领域，改革调整历程更为复杂。1978年，国务院决定设立国家工商行政管理总局，当时亦为副部级单位，1982年更名为国家工商行政管理局。1988年，国家计量局、国家标准局、国家经济委员会质量局“三局合一”组建国家技术监督局，1998年加名为国家质量技术监督局。1998年，国家进出口商品检验局、农业部动植物检疫局、卫生部卫生检疫局“三检合一”组建国家出入境检验检疫局。工商局、质监局、检验局，均为副部级的国家局。

2001年，为加入世贸组织做准备，强化市场经济运行监管工作，国家工商行政管理局升格为正部级的国家工商行政监督管理总局；国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局合并组建正部级的国家质量监督检验检疫总局。

2008年，国家食品药品监督管理局升格为正部级的国家食品药品监督管理总局。市场监督领域形成了工商、质检、食安三足鼎立格局。但这也造成了“多龙治水”、交叉重复的弊端。2018年，三大总局合并为国家市场监督管理总局，形成了自改革开放以来最为集约的监管模式。

“局、总局、部”升格三部曲

国务院的机构类型包括组成部门、直属机构、直属特设机构、办事机构、直属事业单位等。其中以组成部门的地位最高，目前共有26个组成部门。按照《国务院组织法》《国务院工作规则》的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成。严格来说，只有组成部门的首脑，才是国务院组成人员，而其余总局、副国级国家局等机构的首脑，则并不属于国务院组成人员。因此，一个单位，能够升格为国务院组成部门，就意味着政治地位的提高，也被俗称为“入阁”。

这方面的典型代表是生态环境部和应急管理部，均陆续经历了“局——总局——部”的升格三部曲。

1984年，城乡建设环境保护部内设的环境保护局改为“国家环境保护局”，但仍为正司局级部门，继续归该部领导。1998年升格为副部级，并成为国务院直属机构。随着治理污染任务日益繁荣，环保工作愈加凸显，1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），2008年进一步升格为环境保护部，成为国务院组成部门。2018年，环境保护部又整合了原属于国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、南水北调办的相关职责，组建生态环境部，职权空前扩大。

本世纪之初，矿难等重大安全生产事故一度高发。2003年，原由国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局，改为国务院直属机构，2005年由升格为正部级的国家安全生产监督管理总局。2018年机构改革，安监总局整合公安部消防管理、民政部救灾、国土资源部地质灾害防治、水利部水旱灾害防治、农业部草原防火、国家林业局森林防火、中国地震局震灾应急救援等职责，组建应急管理部，成为国务院组成部门，夯实了安全生产、灾害管理、应急救援的综合力量建设。

金融业是机构改革调整频率较高的领域。1992年10月，国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会成立。前者负责统管证券行业，后者受前者领导，负责具体的证券市场监管执行。1995年3月，中国证监会为国务院直属事业单位，规格为副部级。

1997年，全国第一次金融工作会议，对银行、证券、保险各行业都进行了改革调整部署，强化监管。1998年4月，中国证监会与国务院证券委合并，升格为正部级。同年11页，中国保险监督管理委员会成立，作为副部级的国务院直属事业单位，2003年也升格为正部级。2018年，银监会、保监会合并为银保监会，并在2023年改组为国家金融监督管理总局，作为国务院直属机构，证监会也同样从国务院直属事业单位转制为国务院直属机构。

2002年7月，国务院任命发表了一批国家工作人员任免令，其中，任命白志健为中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室主任，李勇武、刘名启、柯小刚、王今翔为副主任。实际上，这四人之前就已经就任相关职务。这一任命的背景在于，澳门中联办在当年由副部级单位升格为正部级。因此，涉及机构改革，需要对相关官员重新任命。

群团升格减少行政干预

除了党政机构外，事业单位、群团组织、省市政区等，均不乏从副部级升格正部级的情况。国务院直属事业单位方面，中央人民广播电台、中国国际广播电台、中央电视台等3家副部级单位，合并组建中央广播电台总台（正部级），成为与人民日报社、新华通讯社并列的三大副部级央媒。

群团组织亦有升格的例子。目前，正部级的全国性群团组织有全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协、中国文联、中国作协、中国侨联、全国工商联等。中国科协曾长期委托国家科委（科技部前身）党组代管。1995年，中央办公厅下发《中国科协机关机构改革方案》，进一步明确中国科协由中央书记处直接领导的体制，中国科协党组书记由副部级升格为正部级，时任中国科协党组书记张玉台从副部级明确为正部级干部。中国科协自此与国家科委平级，以更独立的地位开展群团工作，减少行政干预。

地方省市方面一直相对稳定。在改革开放后，涉及省级政区升格的只有海南建省、重庆直辖等2例。1988年，原隶属于广东省的海南行政区（副省级），单独建省，成为正部级单位。1997年，重庆市由隶属于四川省的副省级计划单列市，升格为正省级，成为全国第四个直辖市。

（文 ︱ 马浩亮）

（原文刊登于2023年5月15日出版的香港《经济导报》，总3543期）