文章｜《中国保险》2023年第5期

2022年4月29日，湖南长沙发生自建房倒塌伤人事故，共造成53人不幸罹难。习近平总书记在第一时间对事故做出重要指示，要求对全国自建房安全开展专项整治，坚决防范各类重大事故发生，切实保证人民群众生命财产安全和社会大局稳定。2022年5月24日，国务院办公厅公布的《关于印发全国自建房安全专项整治工作方案的通知》中明确提出：“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度。”

党的二十大报告指出:“要实现好、维护好、进展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关怀最直接最现实的利益问题。”住房安全问题涉及千家万户，是最基本的民生问题。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出：“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在发芽之时、成灾之前。”保险具有天然的风险治理和防灾防损功能，作为专业化的风险治理手段，在房屋安全治理领域理应有更大的作为。为认真落实党中央、国务院有关决策部署，坚持人民至上、生命至上，建立健全住房安全长效治理机制，切实保证人民群众生命财产安全，通过对我国存量住房安全形势的全面分析，借鉴国内外住房安全治理经验，建议积极推进住房维修资金改革，加快构建住房安全保险制度，保证人民住房安全。

住房安全问题突出

当前，我国存量住房数量大、分布广、隐患多，安全形势严峻，且我国家庭住房资产占比过高，一旦发生房屋倒塌伤人事故，易引起群体性返贫风险及严峻矛盾纠纷。房屋安全问题涉及面广、治理难度大，仅仅依靠政府部门力量是不够的，建立健全市场化风险治理机制和社会化互助机制，将制度安排融入房屋安全治理势在必行。通过创新社会治理机制、转变政府职能，使制度创新成为防范风险、保证民生的有力支撑，对提升社会治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。

1.规模大事故多

目前，全国城镇地区约有3.11亿套存量住房，其中在2000年以前建筑的住房约1.2亿套，占比40%，存量住房规模已近400亿平方米，且随着房龄的增长，老旧住房的占比连续增加，房屋安全问题形势严峻。受限于国家当时的经济条件、社会现状和技术水平等因素，部分存量住房在建设之初在整体计划、设计标准（如抗震性能等）、住宅宜居性、节能性等方面有所欠缺，且由于我国存量住房平均房龄已达40—50年，存在房屋结构失稳（如沉降、开裂、倾斜等）、管线锈蚀老化、屋面渗漏、墙体透寒等房屋老化问题，存量住房安全隐患逐年增多。只要连续发生几起重大事故，老百姓就没有安全感。2020年以来，苏州、泉州、郴州、襄汾、长沙等多地连续发生重大房屋倒塌伤人事故，共造成133人遇难，给人民生命财产带来较大损失，对政府维护社会稳定带来较大挑战。

2.安全隐患突出

部分存量住房在建设及装修时擅自拆改，破坏主体结构安全；在建成后未经专业设计便对房屋主体结构进行随意加层加高，增加了荷载，导致房屋在长期使用后出现结构破坏、裂缝、沉降、倾斜等现象，房屋倒塌风险激增。现有监管部门人力不足，无法做到逐户审查、逐项监督。受历史原因、存量住房产权以及治理体制等影响，部分存量房，尤其是老旧住房和自建房，缺乏日常物业治理和维修。同时，由于缺少或没有住宅专项维修资金支持，导致墙面屋面渗水、管道跑冒滴漏、基础设施老化等问题得不到及时维修解决，“积劳成疾”。部分在城乡接合部、集体土地的自建住房暂未纳入统一治理，处于失管失控状态。

3.长效机制缺失

我国住房安全工作量大、涉及面广，目前仍主要依靠政府部门治理，制度化风险保证机制较为欠缺。《中华人民共和国民法典》规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利承担义务；使用建筑物及其附属设施的维修资金、筹集建筑物及其附属设施维修资金、改建重建建筑物及其附属设施均应由业主共同决定。实践中，业主责任意识淡薄、自我治理能力不强，一般存在业主大会组建难、运作治理难现象，即使成立了业主大会，也面临议题形成难、会议召开难、表决通过难，风险隐患久拖不决。另外，国家层面针对住房尚未出台定期检测制度和强制检测规范，法定由业主承担的房屋定期维修养护和安全检测义务未得到有效落实，业主一般存在“靠政府”的心态，房屋安全隐患底数不清，状况不明。目前，全国大部分城市住宅专项维修资金累计使用率低于2%，房屋维修存在滞缓现象，房屋安全隐患逐步累积、长期存在。

国内外住房保险项目实践

1.美国房屋保险项目

目前，美国住房规模约为1.35亿套，其中简易房屋与独立房屋占比约82%，其余18%为公寓式住房。通过建立全面的房屋保险制度，形成了市场化保证机制，健全房屋安全治理体系。

在保证内容方面，美国房屋保险分为基本险、扩充险、全保险、房客险、综合险、公寓险、活动房险、老房险八大类，保证涵盖房屋本身、房屋附属结构、个人财产、额外生活开销（在房屋维修或者重建时的租房和通勤等费用）、三者责任、医疗支出等内容。在购买强制性方面，针对独立住房，如为贷款买房，银行要求买房者在过户前应先行购买房屋保险；如为全额现金买房，虽并未强制购买房屋保险，但为幸免房屋发生事故所产生的巨大损失，通常屋主也都会主动购买保险作为保证。保费一般由屋主自行承担。

在公寓式住房领域，针对住宅公共部位、共用设施设备的保证，美国绝大多数州要求强制针对公共区域与财产购买相应保险，一般按照业主专有面积大小收取物业费用，用于支付公共区域和财产的保险费用。

2.澳大利亚分契式产权保险

分契式产权项目在澳大利亚进展50余年，已覆盖34万个项目、涉及280多名业主。该产权项目下，公共区域被要求强制投保保险，以覆盖可能的财产损失、维修费用等。分契式项目既有内部自治治理，又有外部法律监督。业主需按季度缴纳常规物业费用，一部分为行政基金，用于日常治理支持费用，包含物业日常维护成本，如公共水电费、购置保险、一般维修、清洁和物业治理等；另一部分为资本储备基金，储备用于将来大修或添置设备，当资金不足以支付大修或意外支出时，物业治理还会收取特别物业费。同时，澳大利亚出台了《分契式产权法》，规定业主有义务缴纳物业费，并强制要求业主委员会为公共区域投保分契式物业保险，保证公共区域的财产安全以及公共责任。

3.新加坡分契式产权保险

4.宁波房屋安全保险

早在2012年至2014年，宁波老旧房屋便发生了多起倒塌伤人事故。2015年6月，人保财险宁波分公司领先在全国推出房屋安全保险，保证房屋倒塌、人员伤亡，涵盖临时安置费用、应急加固维修费用、房屋鉴定费用损失等，对房屋倒塌实施了兜底性保证。同年，宁波海曙区住建部门结合当时房屋日常监测工作，联合人保财险在全国首创房屋“保险+监测”的保证模式，将“事后赔偿”升级为“事先预防”的全周期保证，开发上线“城镇住房安全监测平台”，建立《房屋安全动态监测治理办法》，创新开展房屋安全保险动态监测服务工作。在监测频率方面，宁波将房屋安全等级按严峻程度由低到高划分为四级。其中，针对一级至三级房屋，分别采取“一年1次”“半年1次”“一季度1次”的人工动态监测频率；而针对四级房屋，则采取“一周1次”的人工动态监测频率，同时布设物联网、传感器等自动化监测设备，辅助开展监测工作。截至2022年，宁波房屋安全保险已覆盖全市，保证房屋2.9万幢，134位房屋安全监测专家累计巡检房屋76万次，发觉异常点2.7万处、违规装修3786起，隐患排除完成率80%以上。

建立住房安全保险制度的建议

住房的全生命周期治理包括计划、设计、施工、运营四个阶段，当前治理侧重在设计、施工环节，对运营环节的治理偏少，缺少“全周期治理”的理念，没有形成从前期建设到后期管护的全过程治理机制。同时很多老旧小区一般存在“无人管、没钱修”的突出矛盾，治理缺位、保证缺失很容易滋生各类安全事故，亟须在国家层面构建长效性的维修维护治理体系。结合当前我国存量住房安全形势，应尽快建立和完善“房屋体检、日常巡查、动态监测、强制修缮、风险兜底”的住房全生命周期安全保险制度，全面提升存量住房安全水平，提升百姓安居感。

1.建立住房安全体检制度

对存量住房建立房屋质量安全体检制度，及时了解房屋安全变化情况才能精准施策。对存量住房开展全面摸排，逐幢确认设计施工、结构改动情况，形成住房“安全档案”，建立“一房一档一码”；对房屋主体结构进行安全排查，包括对地基基础的不平均沉降、不稳定情况，对房屋整体质量是否存在“歪、裂、扭、斜”等现象的排查。结合排查结果，对房屋进行风险等级评定，出具房屋质量安全体检报告。

2.建立日常巡查监督制度

建立日常巡查工作机制，通过邻里、物业、街道等监督与专业巡查相结合的方式定期对房屋进行外观巡查和入户巡检，对房屋外观及环境变化、房屋内部违规装修拆改情况等进行全面掌握，巡查频率参照房屋不同风险等级制定。针对台风、龙卷风、强降雨等灾害性天气，建立房屋安全临时检查工作机制，通过人工、科技手段确认房屋安全数据指标变化情况。

3.建立住房动态监测制度

在体检和巡查的基础上对存在风险隐患的住房进行动态监测，采纳“人工+自动化动态监测”的模式，通过人工监测，对严峻违规拆改、房屋裂缝、沉降倾斜等现象进行数据采集、综合分析、风险预警；通过布署房屋安全物联监测系统等先进系统设备，引入卫星精准定位、大数据、云计算等技术手段，对楼房位移、倾斜、沉降等指标进行实时监测预警。

4.建立住房强制修缮制度

对风险隐患突出的住房及时进行强制修缮。对存量住房涉及结构安全的部位，如住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶等部位，编制评价标准，建立强制性修缮制度和住房维修资金互动机制，以便对损坏部位进行技术评价并及时修缮加固，实现“小病早医、隐患早除”，幸免房屋因长期累积的风险问题导致倒塌事故的发生。

5.建立住房安全保险制度

引入保险制度，建立房屋安全风险兜底机制。一旦发生房倒屋塌伤人事故，保险公司要在第一时间启动理赔处置工作，及时救治受灾人员、安置受灾群众的基本生活需求，同时要迅速启动灾后重建工作，安抚群众情绪，有效化解矛盾纠纷，助力各级政府维稳，配合做好受灾处置工作；同时，通过保险杠杆效应，放大财政救助效果，平滑倒房事故引起的政府财政波动。

6.建立政府企业信息共享制度

目前，开发商、物业公司、保险公司等各类主体之间存在一定的信息壁垒，导致住房安全治理数据互相割裂，形成信息孤岛，无法系统挖掘、分析住房安全治理数据，无法为监管政策调整提供数据支撑。建议在国家层面统一搭建住房安全大数据平台，将开发商、物业公司、保险公司的数据进行统一整合，各类参与主体对数据实现共享和共同应用，提升住房安全治理水平。