【守好耕地保护红线筑牢粮食安全底线】原来“退耕还林”，现在“退林还耕”？|乡村振兴重点|保护红线|林地|种植|退林还耕|退耕还林条例

提醒

“退耕还林”有法律依据，2002年，国务院发布《退耕还林条例》。

“退林还耕”是来自于网络自媒体的提法，主要是针对一些地方在整治耕地“非农化”和“非粮化”中，将原耕地流向林地、园地的，通过整改逐步恢复为耕地。目前官方公开的文件和信息中，并没有开展“退林还耕”这种提法和要求。

目前国家要求是严禁违规占用耕地绿化造林，严禁超标准建设绿色通道，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

为确保国家粮食安全，守住18亿亩耕地红线，各地都在全力整治耕地“非农化”和“非粮化”现象，其中有一项内容就是大家常说的“退林还耕”。其实，整治耕地“非农化”和“非粮化”的内容较多，不仅包括“退林还耕”，还包括耕地荒芜、乱堆乱放乱挖乱占，而且最为关键的是乱占耕地，毕竟一旦占用，恢复很困难，而不像耕地植树，恢复比较简单。

那么，“退耕还林”与“退林还耕”相互冲突吗？是政策的忽左忽右？答案显然不是。“退耕还林”与“退林还耕”都有其存在的合理性，只是在执行中存在“误差”，被“带偏”了，违背了初心使命，为什么这么说呢？

“退耕还林”的目的与标准

“退耕还林”是我国一项重要的生态治理工程，目的是修复和改善生态环境，实施20多年来成绩斐然，使得我国江河湖泊的源头及沿岸生态环境得以明显改善，功在当代，福荫子孙，为中华民族伟大复兴奠定了坚实的生态安全基础。
“退耕还林”工程从一开始便有着严格的要求和标准，《退耕还林条例》对“退耕还林”工程实施范围是这样要求的：

第十五条下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林: (一)水土流失严重的; (二)沙化、盐碱化、石漠化严重的; (三)生态地位重要、粮食产量低而不稳的。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。第十六条基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划;但是，因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可以纳入退耕还林规划。制定退耕还林规划时，应当考虑退耕农民长期的生计需要。

在具体实施过程中，各地也基本把握上述原则，很好地贯彻和落实了《退耕还林条例》。但是，在极个别地方，确实也存在少数有违规定，直接或变相扩大“退耕还林”实施范围的现象，如将低产的基本农田“退耕还林”，甚至是标准的基本农田“退耕还林”，这就需要我们适时纠错纠偏，正本清源。

退林还耕的意义和范围众所周知，我国是一个耕地十分匮乏的国家，人均耕地不足1.2亩，为世界平均水平的四分之一，粮食安全存在较大的隐患，这也是我国一直致力于确保18亿亩耕地红线的缘由。
随着我国改革开放和社会经济的发展，城镇化进程持续推进，城镇人口快速增加，叠加农民进城务工因素，农村人口锐减，耕地抛荒现象较为严重，很多农民为了不让耕地荒芜，纷纷种植树木，一来减少土地荒芜，二来也可以增加一定的收益，这也是很多地方“退耕还林”的主要原因。
为了调控和遏制这种现象，很多地方先后出台“一户一田”、“高标准农田改造”等项目，综合整治很多地方耕地小而散、基础设施较差的现状，满足耕地适应机械化作业的需求，但收效甚微。此次的耕地“非农化”和“非粮化”治理，应该还是上述政策的延续和深入。
据此，“退林还耕”的范围主要是各地农民擅自栽植树木的耕地，并非严格意义上的“退耕还林”，同时，凡现状为基本农田的退耕还林地，经过核实，应该也在治理范围。并非大家理解的以前“退耕还林”，现在“退林还耕”。

守住生态与耕地红线，协调推进“退耕还林”与“退林还耕”

“退耕还林”和“退林还耕”都是我国一项很重要的国策，表面看相互矛盾，但真正理解了其本质，就会发现它们之间不存在冲突，是相辅相成却又相互统一的涉农政策，目的都是为了民众福祉。

“退耕还林”是为了维护我国生态安全，虽然涉及耕地，但对实施范围有严格要求，对象都是石化、沙化、盐碱化、水土流失严重、产量低而不稳的耕地，同时规定原则上基本农田不得“退耕还林”。

“退林还耕”是为了维护我们粮食安全，虽然涉及林地，但基本都是地方政府主导的或农民擅自改变耕地用途自行种植的树木，一般不涉及真正意义上的“退耕还林”，当然，极少数经核实确属于基本农田的“退耕还林”也需要纠错。

“退耕还林”和“退林还耕”在具体实施过程中还需要基层工作者坚持原则，读懂读透国家政策和项目技术规程，本着因地制宜稳妥推进的问题导向，扎实开展工作，将生态区位重要、生态意义较高、无耕种价值的耕地退耕还林，将基本农田、适宜耕种的耕地“退林还耕”，应退尽退，改造成满足新时代耕种需求的高标准农田，夯实国家生态和粮食安全根基，为民族复兴聚集量能。

来源｜“自然资源法律论坛”微信公众号

孟连县融媒体中心

编辑|王蕊

责编|董俊华

编审|岩三卡

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