来硕律师按：集体土地房屋征收过程中，通常由户主作为家庭代表与征收方签订补偿协议。在原户主死亡、房屋共有情况下，征收方与共有人之一签订补偿协议的情况屡见不鲜。那么，这种情况下签订的补偿协议是否具有法律效力，今天来硕律师通过最高法的两份案例来带大家了解一下实践中对此问题的认定。

裁判要点：

实践中，国有土地上房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。

对于集体土地上房屋，因农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。

对于无产权登记的房屋，行政主体在补偿安置中实难以明晰房屋所有权人各自份额；同时，亦难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的安置补偿协议。行政机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订的安置补偿协议时，不能损害其他成员的安置补偿权益。

案号：（2020）最高法行申5519号

裁判文书：

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姚亮，男，1981年8月17日出生，汉族，住陕西省商洛市商州区商中路社区牛斜**。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：商洛市商州区人民政府。住所地：陕西省商洛市商州区南街**。

法定代表人：李旭光，该区人民政府区长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：黄召芹，女，1949年5月6日出生，汉族，住陕西省商洛市商州区商中路社区牛斜**，系姚亮之母。

再审申请人姚亮因诉商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）、黄召芹行政协议一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕行终1171号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

姚亮申请再审称，原审法院认定事实不清、适用法律错误，严重侵害其合法权益。具体理由如下：1.案涉房屋建造在其父亲申请的宅基地上，再审申请人作为家庭成员，是土地使用权的共有人。该房屋第一层为家庭共同财产，二至四层及院内平房系再审申请人及妻子共同出资建造。再审申请人与其母亲黄召芹在征收前早已分户，故其对自身财产有独立处分权，黄召芹无权对再审申请人所有的房屋进行处分，签订协议行为属于无权处分。2.因本次征收过程中，商州区政府未取得相应的审批，也未履行相应的法定程序，故商州区政府与黄召芹签订协议的行为属于以合法形式掩盖非法目的。3.协议签订的行为属于恶意串通，损害第三人利益的行为。4.政府签订协议系行政行为，应当具有正当性和合理性，但该行为明显不当，属于行政违法。再审请求：撤销陕西省商洛市中级人民法院（2019）陕10行初21号行政判决和陕西省高级人民法院（2019）陕行终1171号行政判决；依法改判，确认商州区政府与黄召芹签订的被诉协议无效，或发回原审法院重新审理。

本院认为，再审申请人姚亮不服商州区通信路北延项目征迁及环境保障办公室（以下简称征迁办）作为甲方，与乙方黄召芹签订的第28号《商州区通江路东侧棚户区改造通信路北延项目房屋征收实物安置与货币补偿协议书》，姚亮主张黄召芹越权处分了其房产，故请求确认该协议无效。经一审法院向姚亮释明，姚亮仍坚持确认被诉协议无效的诉讼请求。本案的核心争议是被诉协议是否存在无效情形。

关于签订被诉协议的行政主体职权依据问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，对于案涉集体土地征收事宜，商州区政府具有组织实施的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，在组织实施征收补偿过程中，商州区政府成立的征迁办作为签订协议的主体签订了被诉协议，原审法院认定由设立机关商州区政府为本案适格被告并无不当，被诉协议签订行政主体不存在超越法定职权之情形。

关于签订被诉协议的被征收主体确定问题。 实践中，国有土地上房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。而本案所涉房屋为集体土地上房屋，未进行产权登记；同时，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。 本案中，经原审法院审理认定，案涉房屋所对应的宅基地系黄召芹和其丈夫姚世华于上世纪80年代申请，当时姚亮尚未成年；在签订协议时，姚亮与黄召芹就家庭内部财物并未分家析产，案涉房屋实际未予分割，由姚亮与其母亲黄召芹共同居住，该房屋属家庭成员共同财产。同时， 被诉协议的安置补偿内容均以“该户”作为安置补偿对象，姚亮对于被诉协议中涉及的安置房和货币补偿等合同内容亦无异议，该协议实质上未损害姚亮的合法权益，商州区政府经审查确认黄召芹作为宅基地使用权人及户主可代表该户签订协议并无不当。对于无产权登记的房屋，行政主体在补偿安置中实难以明晰房屋所有权人各自份额；同时，亦难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的安置补偿协议。

关于被诉协议是否存在其他无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”如前所述，行政主体具有相应法定职权，被征收人姚亮和黄召芹对其所签协议内容均无异议，该协议亦未损害被征收人的合法权益。同时，该协议签订后已进入实际执行阶段，客观上可以实施，本案有效证据难以证明被诉协议存在上述法律规定的无效情形。

关于本案实质争议及权利救济途径问题。被诉协议系根据原有住房面积进行产权调换，并予以补偿。该协议虽由被征收户户主黄召芹与征迁办签订，但协议系对该户整体进行的补偿安置，并未否定姚亮的合法财产权。 姚亮提起本案诉讼的实质是家庭内部财产分配纠纷，姚亮可通过家庭内部协商、人民调解或者民事诉讼分家析产等途径主张其财产权利。 据此，一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院驳回上诉、维持原判，均无不当。姚亮的再审申请理由不能成立，对其再审请求不予支持。

综上，姚亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回姚亮的再审申请。

审判长　 刘　平

审判员　 李纬华

审判员　 夏建勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理 孙 阳

书记员 郭 楠

-2-

裁判要点：

当事人虽系案涉房屋的继承人，并通过生效民事判决确认了其对案涉房屋的相应权利，但其户籍均不在案涉宅基地对应的家庭户内，也不是案涉宅基地的实际使用人。在子女之间就家庭内部财产纠纷无法协商一致的情况下，行政机关根据家庭情况说明、宅基地证明等材料，将在案涉宅基地上唯一有户籍的成员作为整个家庭的代表，并与其签订拆迁安置补偿协议，是在维护整个家庭的权利，并未从法律上将拆迁安置补偿的利益仅分配给一人所有。

案号：（2018）最高法行申4869号

裁判文书：

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈春娥，女，1951年2月23日出生，汉族，住河南省郑州市中原区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈春莉，女，1953年2月28日出生，汉族，住河南省郑州市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈春蕊，女，1960年1月25日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。

三再审申请人共同委托代理人张伯承，河南大豫律师事务所律师。

三再审申请人共同委托代理人薛康，河南大豫律师事务所实习律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：郑州市二七区人民政府。住所地：河南省郑州市政通路85号。

法定代表人苏建设，该区人民政府区长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：李风英，女，1960年3月5日出生，汉族，住河南省郑州市。

再审申请人陈春娥、陈春莉、陈春蕊因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政协议一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终1719号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员仝蕾、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

陈春娥、陈春莉、陈春蕊向本院申请再审称：（一）一、二审判决认定事实错误。1.再审申请人是案涉宅基地和房屋的合法使用权人和所有权人，再审申请人明确要求作为共有权人签订协议，二七区政府明知再审申请人是合法共有人，却只与李凤英签订协议，一、二审判决认定二七区政府尽到了审慎义务，认定事实错误。2.李凤英是城市工人身份，不是村民人口。（二）一、二审判决适用法律错误。1.根据《村民委员会组织法》《土地管理法》的规定，变更宅基地使用权人须经村民会议或者村民代表会议决定，报乡镇人民政府审核，经县级人民政府批准。案涉宅基地和房屋被拆迁时登记的使用权人是李玉兰，村民组没有经村民会议决定自己决定变更的权利。2.《物权法》第九十七条规定，处分不动产或者动产以及对不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意。二七区政府只与李凤英签订拆迁安置补偿协议行为的违法性显而易见，该协议因违法而依法应当归于无效。3.《行政诉讼法》第九十七条规定，行政行为主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的……等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。一、二审判决认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。请求：1.撤销一、二审判决，裁准再审申请人的一审诉讼请求，即判决被申请人二七区政府与李凤英签订的拆迁安置补偿协议无效；2.本案一、二审诉讼费用由被申请人承担。

本院认为：根据《马寨镇杨寨社区拆迁补偿安置实施方案》的规定，补偿安置主体权属认定按照“一宅一户一证”的原则。 本案三再审申请人虽系李玉兰夫妇的法定继承人，并通过生效民事判决确认了其对案涉房屋的相应权利，但三再审申请人的户籍均不在案涉宅基地对应的家庭户内，也不是案涉宅基地的实际使用人。在李凤英与三再审申请人等人就家庭内部财产纠纷无法协商一致的情况下，二七区政府根据马寨镇杨寨社区居委会出具的家庭情况说明、宅基地证明等材料，将在案涉宅基地上唯一有户籍的李凤英作为整个家庭的代表，并与其签订拆迁安置补偿协议，是在维护整个家庭的权利，并未从法律上将拆迁安置补偿的利益仅分配给李凤英一人所有。 三再审申请人提起本案诉讼，请求确认案涉拆迁安置补偿协议无效，实质是对补偿利益的分配产生争议， 鉴于案涉拆迁安置补偿协议约定的补偿系二七区政府对李凤英所代表的整个家庭的补偿，以及生效民事判决对三再审申请人的房产份额已经予以确认，且李凤英对三再审申请人的相应份额也予以认可，双方可通过民事途径另行解决。 故，一审判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审判决驳回上诉、维持一审判决，并无不当。

综上，再审申请人陈春娥、陈春莉、陈春蕊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人陈春娥、陈春莉、陈春蕊的再审申请。

审判长　　张志刚

审判员　　仝　蕾

审判员　　阎　巍

二〇一八年八月二十八日

法官助理 郭秀猛

书记员 王 宁

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