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导读

粤港澳大湾区是广东经济发展的核心引擎，本文拟从异质性发展视角出发，对其发展特点与人才供需现状进行简要梳理，指出现有人才引培政策可能存在同质性与供需错配的问题，再以三大重要平台为例，对如何通过制度创新破解这一难题进行探讨。

图源：华工图片

★ 本文作者：

庄文越，华南理工大学公共政策研究院研究助理。

引言

粤港澳大湾区建设重大国家战略，是推动“一国两制”事业发展的新实践，近年来成效显著，正逐步形成以前海、横琴、南沙三个重大合作平台为先导，湾区内各城市协同发展的良好态势；但内地九市发展水平存在较大差异，与港澳的深度融合也面临诸多阻碍。这其中，各地人才供给与需求的错位是一个关键性问题。

人才是创新活动的源泉与支撑。习近平总书记多次强调，“人才是第一资源，创新是第一动力”。粤港澳大湾区是广东经济发展的核心引擎，本文拟从异质性发展视角出发，对其发展特点与人才供需现状进行简要梳理，指出现有人才引培政策可能存在同质性与供需错配的问题，再以三大重要平台为例，对如何通过制度创新破解这一难题进行探讨。

异质性发展的大湾区

1. 异质性的经济发展

异质性发展是各地经济发展的常态，产业基础不同，面临的机遇与挑战不同，对人才的需求，以及为人才引培所能推动的工作重点也不尽相同。从地位和发展机遇上看，前广东省委书记李希提出的“黄金内湾”无疑是整个广东经济最核心的位置，包含了广州、深圳、东莞、珠海、中山和香港澳门7个地区的核心区域。


从大湾区各城市的优势点来分析，香港是国际化高地，是类似于华尔街的亚洲金融中心，相应的专业服务非常发达；深圳的高新技术产业和高端服务业在内地处于领先地位，作为先行示范区具有制度型开放的优势；广州的信软等信息服务业、汽车和生物医药等高端制造业发达，拥有珠三角九市最好的教育资源。这三个城市处于第一梯队。香港是已经发展很成熟的国际金融中心，而广州、深圳正以发展成为国际大都市为目标，故而第一梯队的人才需求偏向国内外高端人才。

佛山、东莞、惠州、中山等第二梯队城市的机遇主要在于广深的产业转移及为其提供相应配套，对其而言中等技能型人才队伍的夯实才是相对较合适的发展手段。珠海比较特殊，一方面承接了深圳电子信息产业的转移，另一方面其服务澳门，联动发展的定位凸显，这也意味着其人才需求比较特化。至于澳门，众所周知其传统产业博彩占大头，而该产业由于经营方式、利润率等因素，想发展其他产业必须要有新的、本岛之外的空间。这也是横琴自贸区“服务澳门产业适度多元化”的原因之一。江门、肇庆拥有一定的制造业基础，但经济发展水平欠佳，被纳入大湾区范围享受湾区一体化发展的机遇，极大拓展了其发展潜力。

2. 各有侧重的人才需求

大湾区城市异质性发展的背景下，人才需求情况究竟如何？《粤港澳大湾区（内地）急需紧缺人才目录（2022年）》数据显示，内地九市制造业人才最为紧缺，在所有需求中占62%。广州、深圳、珠海等发展基础好的城市缺研发型人才，而其他城市更缺操作管理等类型人才。学历上，企业对本科、研究生以上的需求分别提升至21%和3.3%，企业对技能型人才的需求量超过47%，专业技术人才超33%。

人才政策同质性与人才困境

1. 现有人才分布与配套问题

从各地引才的最重要抓手，即人才政策上分析，广东现有人才政策已较为全面，都在强调引才、育才、用才、留才；也注重港澳内地“软联通”，如近日出台的香港-内地人才往来签注。同时，各地也积极出台相应政策，如广州的“红棉计划”、深圳的“孔雀计划”、东莞的“蓝火计划”等。但总体而言，这些政策都较为偏向高端人才，对中等技能人才的支持力度不够，对与人才引留相配套的基础设施建设重视力度不够，也未能根据本地产业发展需求对人才进行细化聚焦。

大湾区人才政策固然在全国已走在前列，为高质量发展提供了有力支撑，但几个现实暴露了这种侧重鲜明的政策亦无法解决以下问题：

一是人才分布不均。广深两地聚集了超80%人才，高端人才仍稀缺但中低端人才内卷，人才密度成放射状分布，而其余地市深受虹吸作用影响难有突破。

二是教育资源分配不均。粤港澳大湾区高等教育院校主要集中于香港、广州、深圳，而目前粤港澳大湾区内世界一流大学都在香港，而其他城市高等教育资源较少。

三是配套资源与国内发达地区存在较大差距，例如北京拥有医疗机构的数量接近广、深总和。

四是人才供需失衡。根据《粤港澳大湾区（内地）急需紧缺人才目录（2022年）》，企业对工程技术人才的需求最大但供给端财务、文秘人才较多；此外产学研脱节也是“老大难”问题。

2.现有人才政策与城市异质性发展的需求落差

以上分析说明现有政策对发展异质性方面的考虑存在不足，没有充分发掘和依赖各地禀赋，存在以下几点问题：

一是突破性不足，部分地区陷入同质化“抢人大战”。政策支持方向和支持方式的同质性导致各地人才竞争变成单纯的投入额度、门槛高低比拼。财政相对薄弱的城市竞争力减弱，无法发挥比较优势。

二是没有依托自身发展禀赋布局人才链，“四链融合”流于表面。所谓“四链融合”，即产业链、资金链、人才链和创新链的融合与一体化建设。自党的二十大报告首次提出以来，其已成为各地施政的纲领性指导。但就珠三角九市而言，尽管整体政策制定确实已从片面资金奖补转向同时侧重服务、配套，但实际执行效果欠佳。人才政策并没有很好地回应企业的迫切生产需求，产学研脱节仍然严重，资金是否有效投入仍待考量。通过实地调研所收集的资料来分析，这一问题的根源在于政策制定没有充分考虑自身与周边竞合的异质性禀赋，没有在配套设施建设上进行有效突破。

三是人才政策大多片面追求高端人才，较少关注中等技术人才，忽略“高端看机遇、中端求待遇”的需求特点。首先这也是对异质性发展思考不足的一个表现，片面追求高端人才带来所谓的“根本性突破”，如同片面追求“总部经济”等先进模式带来资源快速集聚的“磁场效应”，但忽视自身发展基础。发达城市如广州、深圳、香港，在基础设施、人才集聚水平、产业发展机遇等方面远强于其他地区，倘若各地均无差别地追求高端人才，势必加剧分布不均的问题，“旱的旱死，涝的涝死”。

其次，企业发展的骨干中坚力量是庞大的中等技术人才队伍，面向高端人才的岗位需求在规模上远小于前者。各地，特别是非一线城市，若不注重中等技术人才招引，势必对自身发展形成重大阻碍。即使通过重金引进高端人才，由于基础的薄弱，也多是“双聘”等“柔性引才”模式，用才、留才成为新的问题。而从人才自身发展需求的角度分析，高端人才更在意发展的机遇，其自由度远高于中等技术人才。

没有高度的人才集聚、完善的产业创新生态和良好的基础设施配套，很难真正留住、用好高端人才，发挥其引领性效能。我们的调研显示，中山、惠州等城市均反映高端人才受广深虹吸严重。而中等技术人才相对更看重所能享受的待遇。这种待遇一方面由薪酬水平直接体现，另一方面也体现在教育、医疗配套、人居环境等“软实力”。现有政策对中等技术人才的认定和奖补幅度较少，而中等技术人才也较难享受相应配套优惠政策。

三大自贸区分析及其引才建议

现有人才政策该如何突破，进而更好地服务各地人才队伍建设和高质量发展大局？前海、横琴、南沙三大自贸区是改革的试点，是最容易进行尝试并产生示范效应的区域。从异质化发展的视角对三大自贸区进行分析，并提出政策创新的思路，对其自身发展及后续湾区内其他地区如何有效跟进，扩展和丰富为异质性竞合发展的地方性特色人才政策体系具有重大意义。

1.三大自贸区比较

三大自贸区在总体定位、产业发展上存在明显区别。《前海方案》主要聚焦“扩区”和“改革开放”两个重点；《横琴方案》主要围绕促进澳门经济适度多元发展的初心；《南沙方案》突出“粤港澳全面合作”和“面向世界”这两个关键。三大自贸区最大的共同特点，在于直接对接港澳，具备高水平深度对外开放的物质和制度条件，“规则衔接”是自贸区建设的重要要求之一。同时，各方案也提供了相应的税收优惠，在金融、国际合作等领域也各有侧重，唯独在人才政策上相对较为缺乏异质性，大家都注重海外人才、注重高端人才、注重青年创业，但相应措施的区分度较小。

三大自贸区异质性发展需求是基于其原有发展基础的现实考虑。前海发展基础最好，背靠深圳，毗邻香港北部都会区，是深港深度融合的重要节点，现在最为紧缺的是国际化高端人才。而只有通过高水平营商环境建设，与国际规则的高质量衔接，才能真正打动这类人才，起到引才留才的作用。横琴的定位非常明确，即为澳门产业和人居开辟新空间，珠海市也对此进行了长期投入，基础设施较好。其最为需求的，是特化的、服务于澳门相关产业的人才。但目前部分企事业单位和政府机构对澳门本地人才提供相较内地人才同工不同酬的优待，恐不利于内地人才招引。南沙腹地广阔，适合制造业发展但基础较差，人口的增长是现阶段需要面对的问题之一，人才政策忽视中等技术人才，因而短期内发力点可能应着重对中等技术人才的招引和相关基础设施配套的完善。

2.三大自贸区创新引才建议

根据粤港澳大湾区发展规划，三大自贸区是一体化、差异化的布局，只有协调联动，各自发挥比较优势，才能真正对高质量发展形成有力支撑。基于以上讨论，我们总结出聚焦、开放与协同的总体战略思路：

聚焦、开放与协同的总体战略思路

一是以需求为抓手，践行“四链合一”，立足自身禀赋成体系引才育才；

二是充分利用自贸区现行先试的优势，试点打通要素流动壁垒，协同联动；

三是创新产教融合方式，夯实公共服务，“筑得梧桐凤自来”。

遵循以上战略思路指引，三大自贸区创新人才招引的共性策略和各区的侧重需要同时兼顾。共性策略方面：一是聚焦需求。在梳理自贸区产业基础与发展规划的基础上，充分了解当前各行业、各规模企业的用工难点，总结出人才需求清单。这个清单不是简单调研后就出具，建议考虑成立产业发展咨询委员会，吸纳足够比例的大中小企业代表，对清单和相关产业政策的制定充分提供意见建议。

二是分类精准施策。秉持“为高端提供机遇，为中等提供保障”的原则，针对不同行业、不同层次人才制定不同的人才及相应配套政策。对高层次人才进行激励，特别是根据产出成果的连续性激励，避免“一刀切”；对中等层次人才，考虑一次性激励，辅以相关住房、医疗等保障措施。

三是打通壁垒。一方面不断扩大海峡两岸暨香港、澳门职业资格等的互认，另一方面尝试进行职称评审等体制机制改革，为企业人才的晋升和成长提供更多通道。同时，数据要素的重要性愈发凸显，建议以三大自贸区和港澳为试点，从科研数据流动开始，逐步打通公务和社会数据流动壁垒。这两方面是现有政策在持续发力的方向，需要坚持并深化。

四是产教融合。成立校企合办的新型研发机构，充分对接港澳和广深优质科研资源，开展新型联合培养模式等探索。一方面以企业需求为研发导向，另一方面对研究成果进行明确合理确权，确保高校师生利益。

各自贸区在政策制定时的侧重应有不同。针对前海，在聚焦上，建议进一步瞄准高端人才特别是香港和国际人才。在落地路径上，前海已基本具备高端人才集聚的经济和基础设施配套基础，建议探索、出台更多柔性引才措施，以核心吸引团队，以团队促进项目，以项目形成集聚，但需注意对相关人才进行实际工作时间、绩效等考核。

针对横琴，现有政策在聚焦上更侧重于强调为澳门人员和产业提供机遇，但对双向互动方面的支持力度不足。建议在政策思路上将内地人才和产业如何更好推动澳门发展纳入考量范围。在落实路径上，一方面建议在规则衔接方面进一步突破，如基础设施、医疗、教育、职业信息等方面的互联互通，全方位提升与澳门的一体化水平；另一方面建议探索提高对内地人才的扶持力度，在自贸区内对境内外符合相应条件的人才提供同等待遇，塑造公平的发展环境。

针对南沙，在聚焦点上建议加大对中等技术人才的招引力度。在落实路径上，建议在保持当前加大对人才落户奖励的同时，优先做好教育、医疗、交通等基础配套，并参考现行总部企业相关政策中对中等技术人才的配套支持，将覆盖面向重点产业的非总部企业人才延伸。此外，充分利用土地资源优势，招商与引才一把抓，拓展与港澳及内地其他城市的合作机会，以拓宽市场为人才提供更多机遇。

聚焦发展需求，保持开放姿态，注重区域和要素支持协同，在三大自贸区进行人才政策创新试点探索并辐射其成功经验，则大湾区有望破解现有人才困境，为持续高质量发展提供有力支撑，回应总书记对广东“在推进中国式现代化建设中走在前列”的殷切嘱托。

IPP-Review

编辑 | 李彩霞

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