目 录

一、立案在行政执法中的法律意义

（一）立案是判断行政执法部门是否履行法定职责的主要标志之一

（二）立案是判断行政处罚案件办案效率的主要环节之一

（三）立案是初步认定当事人存在交通运输违法行为的实质程序之一

（四）立案是保护当事人合法权益、优化营商环境和防止滥用职权的重要关口之一

二、立案环节存在的主要法律风险

（一）有案不立的行政不作为风险

1.法制审核仅限于立案后的处罚案件，不予立案的案件未纳入法制审核

2.立案及调查报告由案件调查机构及其分管领导审批，有利于提高查案效率

3.“不予立案”的决策权实质上由案件办理机构的执法人员决定，日常监督存在法律风险

（二）有案必立的行政乱作为风险

（三）立案审批走过场的形式主义风险

三、制定立案标准的难点

（一）《行政处罚法》没有立案标准的规定

（二）《交通运输行政执法程序规定》没有立案标准的规定

（三）重庆市地方法规及规章中没有立案标准的规定

（四）国务院提出要建立健全立案制度、完善立案标准

四、立案标准的构建与完善

（一）一般案件立案标准的确定

1.有证据初步证明存在违反交通运输管理法律、法规、规章的行为

2.依据交通运输管理法律、法规、规章应当给予行政处罚

3.本执法机构具有职能管辖、地域管辖和层级管辖权

4.在给予行政处罚的法定期限内

5.关于是否立案的争议事项

（1）有的单位将“有明确的违法嫌疑人”作为立案条件是不正确的

（2）因违法行为主体不适格不予处罚的情形是否立案应区分情形立案或不予立案

（3）轻微不罚、首违不罚及无主观过错不罚的三种情形应当予以立案

（4）简易程序案件属于立案查处，但不需要办理立案手续

（二）交通运输具体违法行为立案标准的探索

1.以非法经营罪为例简析刑事立案标准

2.非法从事巡游出租汽车客运违法行为立案标准探索

3.非法从事危险货物运输经营等矛盾突出违法行为立案标准的探索

（三）交通运输违法行为立案标准的合法性审查

1.无论是制定一般交通运输违法行为的立案标准，还是具体交通运输违法行为的立案标准均存在较大法律风险

2.建议严格按照规范性文件制定程序，听取公众意见，进行专家会商，开展公平竞争和合法性审查

3.建议以立案标准为基础优化行政处罚自由裁量权基准，逐步实现常见违法行为处罚裁量的科学精准、公平合理

试论交通运输行政处罚案件立案标准的构建与完善

俗话说，万事开头难，交通运输行政处罚案件也是如此。那么，交通运输行政处罚案件（一般程序）的开头是什么呢？是立案。前些年，相信大家都听说过公安立案难和法院立案难的现象，有案不立使群众投诉举报无门，难以维护自己的合法权益。出租汽车投诉举报的立案查处一度也很难，后来出了个立案的法律指导意见，稍微有所缓解，但有关立案的问题还远远没有得到解决，对立案法律意义的认识还远远不到位，对立案标准的研究还十分粗浅，对立案的内容规定还远远满足不了执法的需求。本周，就和大家一起来探讨交通运输行政处罚案件立案标准的构建与完善。

一、立案在行政执法中的法律意义

（一）立案是判断行政执法部门是否履行法定职责的主要标志之一

无论是执法检查发现，还是公民举报投诉等案件线索，只要符合交通运输行政处罚的立案条件，交通运输执法部门都应当立案查处。当出现某个交通违法行为的舆论事件后，执法部门出面讲“已立案调查”，公众就会稍稍安心，说明执法部门已经启动法律的机器。在一些行政执法人员渎职犯罪案件中，压着案子不查、有案不立不在少数。符合立案条件不予立案的，可以作为行政不作为的判断标准之一。

（二）立案是判断行政处罚案件办案效率的主要环节之一

某件交通运输违法行为一旦立案调查，下一步就将受到行政处罚法90日的办案时限等法律约束，意味着正式进入办案程序。同时，通过立案至调查终结可以计算出调查取证效率。通过调查报告到法制审核可以计算出法制审核效率。通过法制审核到行政处罚决定可以计算出行政决策效率。然后，根据统计分析得出影响办案效率的是调查取证、法制审核，还是领导决策，以针对性加强薄弱环节行政管理。

（三）立案是初步认定当事人存在交通运输违法行为的实质程序之一

无论是刑事违法案件，还是行政违法案件，执法部门一旦立案调查，基本可判定当事人的违法行为是大概率成立的。因为实践当中，立案后的刑事处罚率和行政处罚率都是很高的，基本都在90%以上。因此，立案对于当事人而言，意味着会被调查的同时，也大概率会被处罚。

（四）立案是保护当事人合法权益、优化营商环境和防止滥用职权的重要关口之一

如何判断执法部门滥用职权，除了查看是否适用“双随意一公开+信用监管+重点监管”的执法检查行为外，执法部门经常对一些企业进行立案调查后又撤回立案，很可能涉嫌滥用职权。以前，公安经侦部门立案调查一些明显属于正常商业行为的案件，就涉嫌利用执法权干预经济纠纷。交通运输执法部门对举报投诉的维修企业A进行立案调查，而对存在同样情形的维修企业B不予立案，也涉嫌滥用职权。当然，也可能对不属于自己职能管辖范围或者地域管辖范围的案件，滥用立案调查权，干预企业经营。同样，如果执法部门对某个企业经常开展执法调查，却长期不予立案，很明显是想逃避立案后一系列法律程序的约束和上级的监督管理，滥用职权的可能性很大。

二、立案环节存在的主要法律风险

（一）有案不立的行政不作为风险

1.法制审核仅限于立案后的处罚案件，不予立案的案件未纳入法制审核

......（内容略）

2.立案及调查报告由案件调查机构及其分管领导审批，有利于提高查案效率

......（内容略）

3.“不予立案”的决策权实质上由案件办理机构的执法人员决定，日常监督存在法律风险

......（内容略）

（二）有案必立的行政乱作为风险

......（内容略）

（三）立案审批走过场的形式主义风险

.....（内容略）

三、制定立案标准的难点

前述立案环节的问题除了个别执法人员是有意为之外，立案标准不明确也是一个重要的原因。那么，制定立案标准的难点在哪里呢？

（一）《行政处罚法》没有立案标准的规定

《行政处罚法》第五十四条规定，除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。《行政处罚法》第七十六条第二款的规定，行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。除此上述两条外，《行政处罚法》对立案标准就再无规定。

（二）《交通运输行政执法程序规定》没有立案标准的规定

《交通运输行政执法程序规定》第六十二条规定，除依法可以当场作出的行政处罚外，执法部门实施行政检查或者通过举报、其他机关移送、上级机关交办等途径，发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的交通运输违法行为的，应当及时决定是否立案。其他有关立案也只是立案后时限的规定，对具体的立案标准没有规定。

（三）重庆市地方法规及规章中没有立案标准的规定

无论是2023年实施的《重庆市规范行政处罚裁量权办法》，还是之前的《重庆市行政执法监督条例》《重庆市行政执法责任制条例》，连“立案”两个字在条文中就没有。

（四）国务院提出要建立健全立案制度、完善立案标准

《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）的“（七）细化管辖、立案、听证、执行等程序制度”中要求，要建立健全立案制度、完善立案标准，对违反行政管理秩序的行为，按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。

因此，一方面上位法和重庆都没有行政处罚案件立案标准的规定，一方面国务院又提出了“建立健全立案制度、完善立案标准”的要求，而在实践中也发现立案环节存在一些法律风险，这就是制定立案标准的难点所在。

四、立案标准的构建与完善

既然国务院对行政处罚案件的立案标准有要求，执法实践中也有需求，总队就应当着力予以解决。下面从一般案件的立案标准、具体案件立案标准和立案标准合法性审查三个方面简述如下：

（一）一般案件立案标准的确定

这里的一般案件是指所有交通运输行政处罚案件的立案标准，是普遍意义上的立案标准。虽然在《行政处罚法》《交通运输行政执法程序规定》都没有立案标准的具体操作规定，但在刑事领域、民事领域和市场监管、海关等其他行政处罚领域还是有规定的，综合这些规定和法律基础理论，还是能够基本确定交通运输行政处罚案件立案标准的。个人将交通运输行政处罚案件的立案标准概括为“两个实体要件”和“两个程序要件”。

1.有证据初步证明存在违反交通运输管理法律、法规、规章的行为。即包括但不限于举报投诉、技术监控资料、部门移送等初步证据证明其存在交通运输违法行为。

2.依据交通运输管理法律、法规、规章应当给予行政处罚。这里主要是指排除仅有违法条款没有处罚条款的情形。

3.本执法机构具有职能管辖、地域管辖和层级管辖权。......（内容略）

4.在给予行政处罚的法定期限内。根据《行政处罚法》　第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里需要指出的是，在审核追诉期时要注意追诉期的中止等情形。

5.关于是否立案的争议事项。看似前述四个条件已经比较明确，但在实际应用中还是有少许争议的事项，主要归纳如下：

（1）有的单位将“有明确的违法嫌疑人”作为立案条件是不正确的

举个例子。当事人举报某辆巡游出租汽车存在“绕道”的违法行为，有时间、地点和违法行为，但没有车牌或者驾驶员姓名。如果符合上述四个立案条件，当然应当立案，交通执法机构根据上述初步证据进行调查即可，通过出租汽车轨迹应当能够查明违法嫌疑人。因此，这个就不多讲。

（2）因违法行为主体不适格不予处罚的情形是否立案应区分情形立案或不予立案

《行政处罚法》第三十条规定，不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。个人认为，对于第一种情形，有初步证据证实违法行为自然人属于不满十四周岁的，为提高行政效率，可以不予立案。其后从轻、减轻情形应当立案后，适用自由裁量权基准处理。

《行政处罚法》第三十一条规定，精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。个人认为，此类不予处罚和从轻、减轻均应立案后处理。

（3）轻微不罚、首违不罚及无主观过错不罚的三种情形应当予以立案

《行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

按照交通运输部的要求，轻微免罚应当按照一般程序办理。......（内容略）

（4）简易程序案件属于立案查处，但不需要办理立案手续

在行政处罚案件统计和回复投诉举报当事人时，有的执法人员没有将按简易程序处罚的案件纳入立案查处范围，甚至给当事人答复时说未立案查处。不履行立案手续不等于未立案，按照简易程序办理的案件虽然不需要办理立案审批流程，但仍然属于立案查处。只是在法律层面，由于处罚结果对当事人影响较小，为提高执法效率和减少因执法程序复杂而影响当事人利益，其立案不需履行立案审批手续而已。

（二）交通运输具体违法行为立案标准的探索

1.以非法经营罪为例简析刑事立案标准

（1）法律规定。《刑法》第二百二十五条第一项规定，违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的。

（2）立案标准。根据上述规定，必须“情节严重”才可以立案追究刑事责任。那么，什么才算情节严重呢？根据《最高人民检察院　公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十九条第六款规定，非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务，严重扰乱市场秩序，具有下列情形之一的：

1.个人非法经营数额在十五万元以上的，单位非法经营数额在五十万元以上的；

2.个人违法所得数额在五万元以上的，单位违法所得数额在十五万元以上的；

3.个人非法经营报纸一万五千份或者期刊一万五千本或者图书五千册或者音像制品、电子出版物一千五百张（盒）以上的，单位非法经营报纸五万份或者期刊五万本或者图书一万五千册或者音像制品、电子出版物五千张（盒）以上的；

4.虽未达到上述数额标准，两年内因非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务受过行政处罚二次以上的，又非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务的。

（3）经验启示。从上述刑事案件立案标准可以看出，在行政处罚与刑事处罚之间是存在一定空间的，只有达到一定程度才可刑事立案。那么，行政违法行为也是如此。对于那些在实践中发现明显可以不予立案，司法部门、行业主管部门和群众也较为认同的，可以考虑通过制定立案标准的方式，明确立案查处（起罚）的标准，从源头上防止处罚明显失当案件的发生，化解交通执法矛盾，提高行业执法满意度。

2.非法从事巡游出租汽车客运违法行为立案标准探索

（1）问题描述。有的案件中，非法从事巡游出租汽车经营才收5元等小额收入，但最低处罚金额就为5000元。既占用了大量的执法力量，又没有良好社会效果，甚至会引发负面舆论事件。为此，可以参照刑事立案标准对高频违法案件制定具体交通运输行政违法行为的立案标准。

（2）法律规定。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第一项的规定，未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的，由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（3）立案标准建议。未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，有下列行为之一的应当立案查处：

①个人非法经营金额在20元以上的，单位非法经营数额在100元以上的；

②个人违法所得数额在10元以上的，单位违法所得数额在50元以上的；

③无证驾驶或者使用报废、拼装车辆非法从事巡游出租汽车经营的；

④在机场、高铁站、客运站、港口码头、学校非法从事巡游出租汽车经营的；

⑤虽未达到上述数额标准，一年内从事非法从事巡游出租汽车经营两次以上的。

⑥虽未达到上述数额标准，在两年内有非法从事巡游出租汽车经营、非法从事网约车经营、非法从事公共汽车客运或非法从事道路旅客经营行政处罚记录的。

3.非法从事危险货物运输经营等矛盾突出违法行为立案标准的探索

除非法客运违法行为立案标准可以细分为非法从事巡游出租汽车经营、非法从事网约车经营、非法从事公共汽车客运和非法从事道路旅客经营外。非法从事危险货物运输案件也有类似的问题，主要是究竟运输多少数量的“柴油”“煤气罐”“废旧机油”等危险货物才可立案查处，一直困扰基层执法单位和人员。不查不对，一查罚款金额太高，明显达不到好的政治、社会和法律效果。因此，类似的管理矛盾突出的违法行为，均可以尝试探索制定具体的立案标准规避不必要的法律风险。当然，上述非法从事巡游出租汽车客运违法行为立案标准还可以修改、调整，主要是提出一种解=解决途径，为“精准执法”提供立案标准支撑。

（三）交通运输违法行为立案标准的合法性审查

1.无论是制定一般交通运输违法行为的立案标准，还是制定具体交通运输违法行为的立案标准，均存在较大法律风险。（内容略）

2.建议严格按照规范性文件制定程序，听取公众意见，进行专家会商，开展公平竞争和合法性审查。（内容略）

3.建议以立案标准为基础优化行政处罚自由裁量权基准，逐步实现常见违法行为处罚裁量的科学精准、公平合理。在建立具体违法行为立案标准的基础上，再制定“轻微”“一般”“较重”“严重”等裁量基准，逐步实现常见违法行为处罚裁量的科学精准、公平合理。

综上所述，制定交通运输行政处罚案件立案标准对行政执法忽悠十分重要的意义，在借鉴刑事立案标准基础上，应当按照国务院的要求积极探索建立健全立案制度，完善立案标准，以确保案件得到及时有效查处。

2023年5月29日