作者：周哲

摘要：公安机关在开展跨县级以上行政区域的活动时，要严格遵守《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关异地办案协作“六个严禁”》通知。本文选取公安机关办案协作为研究对象、重点阐述刑事办案协作制度和行政办案协作制度及其区别和联系，肯定现有办案协作规范的意义，以一则案例分析公安机关办案协作现有的普遍性、显著性问题，并提出有关规制的建议。

关键词：公安机关；办案协作；法律问题；法律责任

一、我国公安机关办案协作制度

我国公安机关办案协作制度可分为刑事办案协作制度、行政办案协作制度和其他特殊案件办案协作制度（比如渔业管理）。本文仅选取刑事办案和行政办案协作展开。面对频繁的跨区域犯罪活动，在尊重和保证人权的前提下，提升跨区域办案质效，我国2020年出台了两份极为重要的法律文件《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》和《公安机关办理行政案件程序规定（2020修订）》，它与《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》共同构成了公安机关办案协作制度。期间，公安部也发布了一系列部门文件，加强对地方公安机关办案协作的规范。

（一）我国公安机关刑事办案协作制度概述

《公安机关刑事办案程序规定（2020修正）》（简称“刑事办案规定”）把办案协作单独列为第十一章，与任务、基本原则、侦查等并列。根据《刑事办案规定》第三百四十六条，公安机关刑事办案协作的含义可分为两个层面：其一，公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行；其二，公安机关开展查询、询问、辨认等侦查活动或者送达法律文书的，也可以向当地公安机关提出办案协作请求，并按照有关规定进行通报。

公安机关刑事办案协作贯穿侦查活动和送达法律文书的全过程。刑事办案协作的目的在于保障《中华人民共和国刑事诉讼法》的贯彻实施，保证公安机关在刑事诉讼中正确履行职权，规范办案程序，确保办案质量，提高办案效率。公安机关在刑事诉讼中的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。

公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审；决定、执行强制措施；对依法不追究刑事责任的不予立案，已经追究的撤销案件；对侦查终结应当起诉的案件，移送人民检察院审查决定；对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门；对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，代为执行刑罚；执行拘役、剥夺政治权利、驱逐出境。

《刑事办案规定》第三百四十七条至三百五十六条规定了公安机关刑事办案协作的具体流程。从协作内容来看，公安机关刑事办案协作分为两类。

第一类：强制措施、勘验检查类办案协作

这类协作的特征为既不可直接异地执行，也不可以申请协作后自己单独异地执行。协作方式有二。其一，公安机关如果计划亲自执行异地侦查，首先要向制作办案协作函件，连同有关法律文书和人民警察证复印件一并提供给协作地公安机关。必要时，可以将前述法律手续传真或者通过公安机关有关信息系统传输至协作地公安机关。当地公安机关提出协作请求。接着，公安机关需要在当地公安机关的协助下进行侦查，并在当地公安机关的协作下执行异地侦查。其二，公安机关如果计划不亲自执行异地侦查，需要向当地公安机关提出委托请求，由当地公安机关代为执行。

具体协作手续可归纳为：首先，公安机关需要协助何种措施，则要先提供该措施执行的依据。如传唤证、拘传证、拘留证、逮捕证、搜查证、查封决定书、扣押决定书、协助查询财产通知书、协助冻结财产通知书；请求协助开展勘验、检查、讯问、询问等侦查活动的，应当提供立案决定书。其次，办案地公安机关赴异地对犯罪嫌疑人进行传唤的，应当通过办案协作程序将犯罪嫌疑人传唤到其所在市、县公安机关的执法办案场所或者到他的住处进行讯问，严禁违规将犯罪嫌疑人带离所在市、县。

第二类：言词取证、信息传达类的办案协作

（二）我国公安机关行政办案协作制度概述

《公安机关办理行政案件程序规定（2020修订）》（简称“行政办案规定”）把办案协作列在第七章调查取证中的最后一节第八节办案协作，办案协作并没有与总则、管辖、听证程序、治安调解等地位并列。根据《行政办案规定》第一百一十七条，公安机关行政办案协作的含义：公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒等处理措施的案件，需要异地公安机关协作的，应当制作办案协作函件；负责协作的公安机关接到请求协作的函件后，应当办理。

可见，协作内容为行政处罚以及强制隔离戒毒等处理措施。但是，如何界定“需要异地公安机关协作”呢？仅从第一百一十七条的字面规定，是无法得出结论的。从《行政办案规定》办案协作部门的全部字面规定来看，公安机关行政办案协作是办案机关“按需”申请，文义理解下有二：要么，公安机关自行斟酌是否需要异地公安协作；要么，本案如果跨县级以上，则符合异地标准，则应当协作。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《行政办案规定》第二条，行政办案协作的主体是公安部及各地方机构。因此，行政办案协作主体完全符合公安部关于印发《公安机关异地办案协作“六个严禁”》（简称“六个严禁”）的通知范围。根据《六个严禁》，公安机关如果跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕、查封、扣押、冻结与案件有关的财物、文件，必须履行协作手续。因此，当“需要异地公安机关协作”取意为“行政案件办案如果跨县级以上，则符合异地标准，则应当协作”时，应理解为：公安机关若要执行行政处罚以及强制隔离戒毒等处理措施，必须履行协作手续。当“需要异地公安机关协作”取意为“公安机关自行斟酌是否需要异地公安协作”时，应理解为：公安机关若不是执行行政处罚以及强制隔离戒毒等人身强制性和财物强制性处理措施，如调查、调取个人电子数据等普通取证过程，则按需自行决定是否履行协作手续。

公安机关行政案件协作贯穿行政处罚的调查取证过程。行政办案协作的目的在于，遵循合法、公正、公开、及时的原则，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严，避免滋生公安机关玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物等违法行为。公安机关行政办案协作有利于加强行政执法能力建设，规范跨区域违法案件查处工作，及时有效打击重大违法行为，提高行政执法效率和水平。

具体协作手续可归纳为，首先，公安机关需要协助何种措施，则要先提供该措施执行的依据。一如传唤类，持传唤证、办案协作函件和人民警察证，协作地公安机关应当协助将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点或者到其住处、单位进行询问。二如检查、查询，查封、扣押或者冻结与案件有关的财物、文件类，持相关的法律文书、办案协作函件和人民警察证；在紧急情况下，可以将办案协作函件和相关的法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关，协作地公安机关应当及时采取措施。办案地公安机关应当立即派员前往协作地办理。三如远程视频询问、处罚前告知类，应当由协作地公安机关事先核实被询问、告知人的身份。办案地公安机关应当制作询问、告知笔录并传输至协作地公安机关。询问、告知笔录经被询问、告知人确认并逐页签名或者捺指印后，由协作地公安机关协作人员签名或者盖章，并将原件或者电子签名笔录提供给办案地公安机关。

二、我国公安机关行政办案协作与刑事办案协作的区别

前文我们阐述了刑事办案协作制度和行政办案协作制度，共同构成了公安机关办案协作体系。二者之间既有联系，又有区别。

第一，公安机关异地办案，原则上都应履行办案协作手续。刑事办案协作中，公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。行政办案协作中，公安机关如果跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕、查封、扣押、冻结等行政处罚和强制隔离戒毒等处理措施时，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。

第二，公安机关异地办案，在执行非刑事强制措施、行政强制措施等人身控制性和财物控制性强的处理措施时，可以按需自行安排。具体来说，询问、辨认、处罚前告知等处理措施和送达法律文书，公安机关办案协作可以直接单独异地开展，也可以履行协作手续。

第三，公安机关办案协作制度中，刑事办案协作制度的例外情况比行政办案协作制度更多、更细化。仅从两份办案规定出发，行政办案协作制度赋予公安机关更大的自由裁量空间，行政办案协作规定得更“粗犷”。若没有公安部出台的《六个严禁》，行政办案协作没有对拘留协作手续进行明细，也没有明确“需要异地公安机关协作的，应当制作办案协作函件”的含义。其次，《行政办案规定》亦没有明确行政案件需要异地协作的标准。

第四，公安机关办案协作的法律责任中，二者也有所不同。刑事办案协作中，对不履行办案协作程序或者协作职责造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其次，协作地公安机关依照办案地公安机关的协作请求履行办案协作职责所产生的法律责任，由办案地公安机关承担。但是，协作行为超出协作请求范围，造成执法过错的，由协作地公安机关承担相应法律责任。行政办案协作中，协作地公安机关依照办案地公安机关的要求，依法履行办案协作职责所产生的法律责任，由办案地公安机关承担。

三、以王某抖音举报案看我国公安机关办案协作问题

2022年9月1日，渭南市临渭区人王某，在抖音上，以自己的名义发布实名举报视频，举报内容为：我实名举报咸阳市渭城区法院武某，2013年3月26日，明某、李某和师某相互勾结，编造类一份陕西省雄风制药有限责任公司借李某、师某的借据，借款1160万元，实际上，李某、师某未出借一分钱，既无现金，也无转账，后又宣称是股权转让形式的借款，股东之间转股与企业毫无关系，渭城区法院武某，明知是假案，把案子一分为二，由渭城区法院出具两份调解书，公司进去强制执行程序，进入倒闭状态，渭城区法院武某等人无视法律，已严重涉险枉法裁判罪，请有关机关依法追究上述嫌犯的法律责任。经利害人举报，咸阳市公安局渭城分局城内派出所，根据《治安管理处罚法》第四十二条，给予王某行政处罚，直接跨区域对王某执行十日行政拘留。该行政处罚实际上根本没有开展正常的侦查程序，没有遵循跨区域办案协作的规定，更没有审查王某提供的各类举报证据，也就不存在违法行为人供述和辩解、证人证言。

具体正确做法为，首先，根据《治安管理处罚法》第九十七条，咸阳市公安局渭城分局城内派出所应当先向违法行为人送达《治安管理处罚决定书》，决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。其次，咸阳市公安局渭城分局城内派出所需要异地执行渭南市临渭区的违法嫌疑人，处理措施为行政拘留，则必须履行合法的协作手续。咸阳市公安局渭城分局城内派出所应当先持《处罚决定书》申请《呈请拘留报告书》，经签发形成《行政拘留通知书》，持《处罚决定书》、《行政拘留通知书》和其他有关证件请求违法行为人所在的派出所协作执行。协作方式为：1、委托违法行为人所在的派出所独立全权执行；2、在违法行为人所在的派出所陪同协助下，共同执行。

可见，我国地方公安机关仍存在公安机关办案协作仍存在立法不精细、内容较琐碎、实践较混乱等问题，其中具有普遍性、显著性的问题有二。第一、办案协作监管责任空白。面对行政办案和刑事办案的混乱现状，公安部没有明确监管主体和监管责任以及协作不合法的后果。第二，管辖争议未妥善解决即擅自赴异地开展抓捕、搜查、扣押等侦查活动，甚至出境抓捕，以及趋利执法、争抢案件和过度采取强制措施、侦查措施等违法违规问题，造成不良社会影响，严重损害法律尊严和公安机关执法形象。

四、我国公安机关办案协作规制的建议

从公安实务中，各地公安机关进行了许多加强办案协作的有益尝试。在人、财、物流动性较强且犯罪联系密切的地区，公安机关建立了许多针对性、操作性较强的区域性办案协作规定，尤其是禁毒、经侦领域。如2007年6月28日《七省（市、区）毒品案件侦查协作协议》。这些侦查协作的协议、规定、机制等针对某类案件分别从协作内容、管辖移交、协作程序、考核奖惩等方面作了较为详细的规定，对丰富侦查学理论，建立完善的区域性侦查协作机制，整合侦查资源，促进各地联手跨区域办案，打击犯罪，都具有十分重要的理论和现实意义。但从整体来看，在行政办案协作领域，公安部的动员部署就显得有点“中气不足”。我国未来除了继续加强刑事案件办案协作的精细化、类型化管理，还应当重视行政案件办案协作的立法和监管。

第一，公安机关领导要重视办案协作工作。办案协作需要公安机关有关业务部门派员参加，有时要求几个业务部门协调统一行动，这往往不是单纯依靠某个办案单位就能够办到的。只有公安机关领导对各业务部门作出协调并作出有关决定，才能防止在进行办案协作时各部门的推诿、扯皮,才能保障办案协作的顺利实施。其次，请求协作的公安机关对自己所办理的刑事案件最为熟悉、了解，在此基础上才能提出具体的协作内容、方式、要求等。因此在进行办案协作的时候，一定要以请求协作的公安机关为主，协作地公安机关根据请求协作的公安机关的提出的协作要求予以密切配合，充分发挥办案单位的主导作用。各地公安机关在办案协作中都要互相配合，共同完成协作任务，遇到分歧，必要时可以由其共同的上级公安机关协调解决。

第二，建立完善的办案协作工作制度。目前，公安机关在办理刑事案件中虽然也进行办案协作活动，有的还坚持每年定期举行办案协作会议，但通常只限制在同警种、同部门之间，有些是在一定的区域之内，没有形成全国范围内诸警种的大协作、大侦查，没有完善的办案协作制度来规范和指导各级各地公安机关的办案协作活动，更不用说行政办案。因此，在办案协作中，各地公安机关应当逐步走向制度化、规范化的道路，各地公安机关可以根据实际情况，建立各种多层次、多警种的完善的办案协作制度。既有省内的区域协作，也有跨省的甚至全国范围内的大协作；既有刑侦等同警种之间的协作，也有刑侦与经侦、政侦、派出所等不同警种之间的协作。这样就能充分发挥公安机关的整体优势，形成合力，打击流窜犯罪和跨地区犯罪活动。履行办案协作也不应拘泥于一两种形式，既可以指定有关业务部门负责，也可以指定专门的人员负责办案协作工作，在条件许可的地方还可以成立办案协作机构，专门负责对异地公安机关提出的办案协作请求进行办理和答复。

第三，建立完善的办案协作监管制度。首先，异地公安机关要发挥监管、接受投诉的作用，加强人民警察及干部的培训，充分保证犯罪嫌疑人和违法行为人的基本人权，维护程序正义。其次，立法部门未来应当围绕六个明确开展制度完善工作：明确办案地公安机关的协作任务；明确异地公安机关的协作任务；明确执行办案协作的标准；明确监管办案协作的主体；明确办案协作不规范的法律责任；明确犯罪嫌疑人、违法行为人和有关人员面对违法异地办案行为的救济方式。