盈科原创丨当《安全生产法》遇见《行政处罚法》——路径选择探微|安全生产法|法律法规|立法|行政处罚法|规章

基础案例

2021年10月18日，甲公司承接某高速公路中心花台维修作业。合同签订后，因相关部门要求检查，临时通知甲公司安排工人晚上施工，公司临时安排李某于2021年11月11日20时许开始维护道路中心花台。

2021年11月12日凌晨3时许，甲公司花台维护工作接近尾声，工人王某等五人已在整理和收拾工具，陈某（以下简称肇事方）醉酒（事发后，经检测酒精含量为208毫克/毫升）后以140公里/小时的速度驾驶小轿车行驶至施工路段时，撞倒了施工路段部分标志及王某等工人，造成齐某当场死亡的交通事故。

本次事故，经交通部门认定：陈某醉酒后驾驶机动车超速行驶，造成事故的主要原因，承担此事故主要责任；甲公司在道路上进行施工作业未按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护设施，是造成事故的次要原因，承担事故次要责任；齐某等人不承担事故责任。

2021年12月12日，A区应急管理局经调查后作出第360号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条之规定，对甲公司处以罚款380000元。

在面对该行政处罚及相关的行政诉讼中，甲公司提出根据《交通事故认定书》认定本案的主要原因系交通事故中肇事方造成，该认定书系行政机关依据法律规定和事实的认定最终对事故的责任进行了划分，《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条中仅规定了“负有责任”但并未对责任进行区分，同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，若对于安全生产事故不区分责任，则会导致在处罚幅度上存在明显不当。

问题的提出

因此，如何正确地理解《安全生产法》第一百一十四条与《行政处罚法》第五条的路径选择有必要探讨，本文仅就该两条的适用的问题抛砖引玉。

一、对于本案，应当适用《中华人民共和国安全生产法》还是《中华人民共和国行政处罚法》？

路径选择一：

本案毫无疑问，当然适用《中华人民共和国安全生产法》。

主要理由：

（一）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律；《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）是规范从事生产经营活动及其监督管理的法律。在处罚安全生产违法行为方面，行政处罚法与安全生产法是一般法与特别法的关系，首先应优先适用安全生产法。

对于本案而言，涉及到甲公司在安全生产过程中出现的安全事故，应急管理局在对甲公司进行行政处罚时，应当优先适用安全生产法。

（二）至于本案虽然存在案外因素介入——交通事故中肇事方承担主要责任，但是根据《安全生产法》第一百一十四条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款……”该条是对生产经营单位在生产经营活动中发生生产安全事故的情况下，根据生产安全事故造成的不同的危害后果所作的相应处罚规定，是针对责任事故进行的责任追究。该条并未以生产经营单位“负有责任”的主次大小，或区分生产经营单位造成生产安全事故的直接原因还是间接原因作为适用前提，只要生产经营单位发生生产安全事故并负有责任的，应急管理部门就可以适用该条规定予以处罚。简而言之，根据该条规定，只要生产经营单位对于事故的发生负有责任，那么应急管理部门就应当依照该条款对生产经营的单位予以处罚，罚款起点为三十万元。

（三）甲公司作为生产经营单位，是保障安全生产的责任主体，没有依法履行法律、行政法规规定的安全生产职责导致发生生产安全事故的，对事故负有责任，因此，对于甲公司处以380000元罚款，正是符合法律规定的，也是符合安全生产法基本立法宗旨和目的的。

路径选择二：

因在处罚安全生产违法行为方面，二者之间是一般法与特别法的关系，通常应优先适用安全生产法，但在安全生产法没有明确规定时，应当适用行政处罚法。

主要理由：

（一）《行政处罚法》第五条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据该条规定行政处罚应当遵循过罚相当原则——又称比例原则，意即，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度必须要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。

（二）《行政处罚法》第六条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。根据该条，行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。若处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。

（三）法院审理行政案件，不仅要就被诉行政行为是否合法进行审查，还要审查行政行为的合理性，同时还对行政行为裁量是否明显不当进行审查。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量行为未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。

（四）本案中，甲公司的行为系在道路上进行施工作业未按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护设施，造成本次事故齐某死亡的主要原因系交通肇事者，甲公司管理不到位不会对事故的发生产生必然作用，且从应急管理局举示的证据看，甲公司在事故调查中能够积极配合调查工作，应当判明为行政处罚法第三十二条第一款第五项规定的情形，应当予以减轻处罚。若依据生产安全法对甲公司处以380000元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。

二、若适用《安全生产法》第一百一十四条的规定，则是否能使司法裁判达到政治效果、社会效果、法律效果的有机统一？

《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》中明确规定，在深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理，应当坚持基本原则——政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。立足时代、国情、文化，综合考量法、理、情等因素，加强社会主义核心价值观的导向作用，不断提升司法裁判的法律认同、社会认同和情理认同。

根据本案的实际情况，事故发生的主要原因系肇事方，若甲公司因轻微违法行为而面对安全生产法的规定只要“负有责任”，反而不区分事故的主要原因、次要原因，直接原因和间接原因就应当承担罚款，明显未考量法、理、情等因素，不能达到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。同时，本案中，根据交通事故认定书的认定，肇事方承担事故的主要责任，交通事故认定书是行政机关根据案件的事实上、各方的违法程度等作出的责任划分，对于责任的划分已由该行政机关作出了认定，因此，应急管理局在对甲公司进行行政处罚时可以根据该事故认定书中对于责任的划分作为参考依据对责任进行划分，由甲公司承担百分之三十的责任，然后按照安全生产法的规定进行处罚，比如处罚金额为90000元，这样方能达到行政行为的合法性和合理性的有机统一。

三、若适用《行政处罚法》第五条的规定，则是否违反了法律规则在适用过程中优先性？

（一）法律原则是法律规则制定的依据和法律规则所维护的对象，法律规则是法律原则的具体体现。

法律规则与法律原则的紧张关系一直都被认为是裁判者的最为棘手的难题，尤其是在适用某些法律规则出现 “挑战”大众认知的时候，法官也徘徊于规则与原则哪个优先适用的逻辑怪圈中。

法律规则，其主要目的是尽可能地细化法律的规定，将法律的适用条件尽量地细化，以形成完整的三段论结构，适用法律规则的目的在于禁止适用原则，禁止适用一般的原则条款，但是，适用法律规则的前提是必须遵循一般法律原则；法律原则，其主要目的是尽可能地抽象化法律适用过程中应当遵循的一般应当遵守地基础地和核心地条件，适用法律原则的目的是能适用法律规则的情况下，尽可能地不适用法律原则，尽量排除法律原则的适用，但是，当适用法律规则明显违背了基本的认知时，则应当适用法律原则，此时，适用该条法律原则意味着之前选取的相应的法律规则未被选取，也就是说，该法律原则否决了应当适用的在某个案件中“不合理”的法律规则。

（二）根据前文论述，若从法律原则和法律规则的角度考虑，安全生产法第一百一十四条属于法律规则，行政处罚法第五条属于法律原则。法律原则因其内涵具有高度抽象性，外延宽泛，因此在裁判过程中，当直接适用法律原则作为裁判依据时会赋予法官较大的自由裁量权，进而不能完全保证法律的确定性和可预测性。在司法实践中，面对案涉事实及争议，裁决应当具有可预测性和确定性，故而，在有具体的法律规则可供适用时，不得直接适用法律原则。但是，就本案而言，安全生产法和行政处罚法均属于基本法律，当安全生产法在适用过程中出现了没有明确地法律规则，或者说在适用该法律规则出现与政治效果、社会效果、法律效果不相一致的情况下，法律原则可以作为弥补该条“规则漏洞”的手段发挥作用，更好地使得法院所推理的裁判结论与社会正义、伦理常情相互一致，使之符合法律调整的目的和立法的本质。

四、结论

（一）路径选择一的方案是充分考虑的安全生产法的适用，但是，其未充分考量事情的起因、经过、结果等，尤其是事情的主要原因和直接原因，进而会陷入机械适用法律怪圈，不能达到行政行为的合法性和合理性的有机统一。

（二）路径选择二的方案是充分研究了安全生产法的适用条件，结合了行政处罚法的比例原则和教育与惩罚相结合的目的，考量了事情的主要原因和营商环境。

的确，本次事故主要责任系交通肇事方醉驾、超速、等严重违法行为导致的，既然公安机关交通管理部门已经根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》等规定，结合了当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定了当事人的主要责任和次要责任。交通肇事对于造成事故的具有第一位的作用，甲公司的轻微违法行为不是事故发生的必然，尤其是其临时接到市政通知，临时施工，事发时，施工接近尾声。甲公司未履行安全生产教育不是发生交通事故直接原因的，应急管理部门适用安全生产法，对于责任不予区分直接处罚甲公司的行为不妥。

正如路径选择二所述，对于案件的基本事实，作为行政机关的交通管理部门已对责任进行了划分，应急管理部门可以直接依据该责任的划分对案件进行处理，进一步区分了责任，以免机械地适用法律不能达到法律效果、社会效果的有机统一。

附相关法律条文

一、《中华人民共和国安全生产法》

第一条为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。

第一百一十四条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:

（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；

二、《生产安全事故报告和调查处理条例》

第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；