火线解读！《私募投资基金监督管理条例》详解（附“答记者问”分析）| 宏观&金融|托管人|私募基金|私募投资基金监督管理条例|证券投资|转融资费率

来源 | 债券科普

责编 | 韩玮烨

// 睿评 //

更严格的监管政策在一段时间之内会无差别的影响行业内所有机构，但是随着行业劣币在高压监管下被逐渐淘汰，留下来的优质头部机构会占有更多的市场份额，获得更大的比较优势。

条例核心要点

7月9日下午4点，国务院公布了之前在6月16日国常会上总理签署通过的国务院令《私募投资基金监督管理条例》。

总的看下来，条例作为私募基金行业的上位法，细则部分并不多，并且内容大多是对普通法、部门规章以及监管实践中已在执行政策的再确认。对这部分内容，市场已有充分的期待，本文就不多赘述了，主要说一下条例出台前比较有争议、不明确的条款，和一些增量信息条款：

1）明确允许符合一定条件的私募基金豁免一层嵌套限制；

2）明确需要进行规范的信息披露（暂无细则）；

3）明确私募基金管理人不得变相增加政府隐性债务；

4）明确证监机构有权进行场检、调查取证、封存等执法行为；

5）明确证监机构有权对私募基金进行强制审计甚至接管等执法行为。

要点详解

※允许一层嵌套

《私募投资基金监督管理条例》第二十五条私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。

一直以来，私募基金到底能不能嵌套是处在灰色地带的。因为按照资管新规的要求，金融机构发行的资管产品是不能多层嵌套的，但是资管新规约束的是银证保基信期和金融资产投资公司这7类金融机构，而私募基金并不在其中，因此实践中私募基金一直是可以嵌套的。

最初约束资管产品嵌套的主要目的是防范制度套利，也就是管理人利用银监体系和证监体系之间的监管差异，通过同业业务来突破一些监管限制的操作。不过随着资管新规的启动执行，一行三会一局的监管政策已经基本有机统一了，所以制度套利的空间本身已经不大。

同时按照“条例”的要求，豁免嵌套的条件是“将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金”，这个表述包含了两类产品，一类是FOF，另一类则是联接基金，也就是在直接交易的私募基金上面设置一个专门募集用的募集层产品。不过条款中并没有约束具体可以嵌套几层，那么这里会有个问题——如果一个FOF投资于一个FOF再投资于一个FOF然后再投资于一个FOF这样无限FOF下去也可以吗？这一点上我们从条例发布后的答记者问上可以看到一个补充说明：

司法部、证监会负责人就《私募投资基金监督管理条例》答记者问对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金，《条例》在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，明确“符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”。

按照答记者问中的说法，条例只会豁免“一层”嵌套限制，这一点在后续的监管细则中应该会予以明确。

※明确私募信披

《私募投资基金监督管理条例》第三十一条私募基金管理人在资金募集、投资运作过程中，应当按照国务院证券监督管理机构的规定和基金合同约定，向投资者提供信息。

一直以来，私募基金由于投资范围广、策略类型多样，而无法统一信披标准。不过随着私募基金体量逐渐增大，涉众范围增多，已经隐隐具有了一定“公众”属性，再加上前几年私募管理人隐匿真实投资方向侵害投资者利益的情况时有发生，因此规范化的信披其实势在必行。

不过条例中并没有明确具体的信披范围，而如果参考4月底中基协171号文中第二十六条的信披范围的话，不少中小型私募的运营压力恐怕会不小，一些高风险低波动的结构化产品、跨境产品的销售难度也会大为增加。

※切割地方政府责任

《私募投资基金监督管理条例》第二十四条私募基金财产的投资包括买卖股份有限公司股份、有限责任公司股权、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的。私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。

这一条对于股权和证券私募其实都有约束，不过从文义表述上看主要是针对股权的，因为只有股权投资才会涉及“要求地方人民政府承诺回购本金”，毕竟有些股权投资大概真的是不赚钱的，主要盈利来源就是后期的财政补贴，甚至于有些项目从一开始就是明股实债。

而证券投资并不适用于这种形式，但是协助城投结构化发行否适用于“等方式变相增加政府隐性债务”，这可能就是比较主观的评判了。

※明确证监调查执法权力

《私募投资基金监督管理条例》第四十条国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：（一）对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构进行现场检查，并要求其报送有关业务资料；（二）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；（三）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；（四）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料；（五）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料以及其他有关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；

其实证监机构的这些执法权在证券法中有提到，不过证券法中规定证监机构可以执法的对象是“证券发行人、证券公司、证券服务机构、证券交易场所、证券登记结算机构”，其中并不包括私募基金管理人等主体，因此在特别法中单独做出规定也是有必要的，而且对私募基金的执法范围和证券法中规定的还是略有不同，比如对证券类机构可以执行的冻结扣划、边控等措施没有扩大到私募监管这边来，应该说在严监管的大前提下还是给了私募一些更宽的自由度的。

※明确证监行政处罚权力

《私募投资基金监督管理条例》第四十二条 ……国务院证券监督管理机构可以区别情形，对其采取下列措施：（一）责令暂停部分或者全部业务；（二）责令更换董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表，或者限制其权利；（三）责令负有责任的股东转让股权、负有责任的合伙人转让财产份额，限制负有责任的股东或者合伙人行使权利；（四）责令私募基金管理人聘请或者指定第三方机构对私募基金财产进行审计，相关费用由私募基金管理人承担。 ……除采取前款规定的措施外，还可以对该私募基金管理人采取指定其他机构接管、通知登记备案机构注销登记等措施。

这一条同样是把证券法中证监机构对证券公司可进行行政处罚的执法权力在私募管理人身上予以明确，相比而言，部分条款在私募这里的意义可能更加重大。比如如果某家私募机构通过调整会计估值方法等方式隐匿资产的实际损失，证监机构认为这种情形损害了投资者合法权益的，就可以强制进行审计，必要情形下甚至可以指定其他机构接管运营。

事实上，私募行业里不乏一些原管理人躺平不管，投资者又没有能力召开持有人大会换人的情况，按照条例的规定，这种情形未来应该可以得到妥善处理。

一些其他条款

除了上述我认为比较重要的条款外，还有一些值得一提的条款如下：

《私募投资基金监督管理条例》第六条国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。

总则中除了提到对不同类型的私募基金分类监管外，还提到了对管理人实施“差异化”监管。这个条款主要是针对股权的，在三十七、三十八条中明确规定了对创投基金提供更便利的差异化管理，但其实证券类私募的监管实务中也一直都是有差异化的，比如2020年开始，协会对持续合规运行、信用状况良好的私募基金管理人试行采取“分道制+抽查制”方式办理私募基金产品备案，也就是快速备案通道。

《私募投资基金监督管理条例》第十三条私募基金管理人应当持续符合下列要求： …… （二）法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员按照国务院证券监督管理机构规定持有一定比例的私募基金管理人的股权或者财产份额，但国家另有规定的除外；

这个条款我觉得有两层考量：

1）高管、投资经理持有一定股份，提升其利益和公司的绑定程度；
2）强制公司核心人员显名可查，防范一个实控人开设多个马甲公司，进行不正当关联交易等情形。

当然了，具体针对哪些人员需要持股、持股达到多少比例还要等细则，有没有第二层考量还有待证实。

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《私募投资基金监督管理条例》第十四条私募基金管理人有下列情形之一的，登记备案机构应当及时注销私募基金管理人登记并予以公示： …… （四）登记之日起12个月内未备案首只私募基金；（五）所管理的私募基金全部清算后，自清算完毕之日起12个月内未备案新的私募基金；

这个很简单，就是去通道，去私募壳。

《私募投资基金监督管理条例》第十七条私募基金管理人应当自行募集资金，不 ‍得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外。

这一条不少人产生了误解，以为以后不让私募走代销了，这个不可能的，后面肯定会有细则明确哪些机构可以代销私募基金。

《私募投资基金监督管理条例》第二十条私募基金不得向合格投资者以外的单位和个人募集或者转让；不得向为他人代持的投资者募集或者转让；不得通过报刊、电台、电视台、互联网等大众传播媒介，电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单，或者讲座、报告会、分析会等方式向不特定对象宣传推介；不得以虚假、片面、夸大等方式宣传推介；不得以私募基金托管人名义宣传推介；不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益。

关于私募基金的募集行为，除了一系列耳熟能详的禁止事项之外，多了一项“不得以托管人名义宣传”的要求，而最近我确实在很多连logo都没有的私募基金宣传单页上看到了加大加粗的“XXXX全程托管”之类的宣传语，底层嘛就是那种东西你懂的，大概是监管也注意到了这种灰色操作吧，所以特地单列了一项。