编者按：随着党的二十大召开，我国生态文明建设进入了绿色发展转型这一新的历史时期，对生态文明体制改革提出了新的要求。如何在保护生态的同时实现发展，怎样推动发展方式转型？我院主持编写的《2022中国改革报告》围绕加速推动绿色低碳发展转型提出五方面对策建议。现摘编，供参阅。
构建激励性制度
加速推动绿色低碳发展转型
从现在到2035年，我国将迎来资源能源消耗和碳排放的峰值平台期、加速推动绿色低碳循环发展转型的攻坚期、有能力培育绿色增长新动能的机遇期等“三期叠加”时期；在此之后，我国可能进入全方位结构变革期。
其中，峰值平台期可能持续10年时间，与经济增长的绝对脱钩将呈现漫长而反复的特征。从当前工作看，绿色低碳发展转型制度尚存在着交叉重叠、空白未覆盖的情况，未来仍需加快推行制度改革与建设。
一、加快制定经济社会全面绿色转型的顶层设计文件
党的十八大以来，我国分别围绕着加快推进生态文明建设、生态文明体制改革、碳达峰碳中和等领域制定出台的顶层设计文件，制定出台了《关于构建绿色低碳循环发展的经济体系的指导意见》以及农业、工业、交通、建筑等领域的十四五绿色发展规划，但这些内容多数都是聚焦经济发展层面。
二十大报告进一步提出推进经济社会的全面绿色转型，在此背景下有必要制定全面绿色转型的顶层设计文件，明确绿色发展的战略、路线图和优先领域，以及绿色投资、绿色创新等相关鼓励政策、制度安排和示范工程，优先布局向低碳能源转型等与长期结构调整相关的战略性任务。
经济社会全面绿色转型应当推动全领域、全过程、全方位、全主体的绿色转型。其中，全领域是指经济、社会、文化、政治，推动发展方式绿色转型，促进社会公正转型和公共服务均等化，推动生态文化振兴，加强依法绿色行政；全过程是指推动绿色规划、绿色设计、绿色建设、绿色生产、绿色运营等；全方位是指统筹考虑生态保护与建设、减污降碳、节能减排等工作；全主体是指通过建立健全激励和约束机制，引导和推动中央和地方政府、国有企业和民营企业、社会组织和公众都参与到绿色发展转型进程当中。
二、完善激励优先、系统整合、有效导向的绿色发展转型激励体系
从当前各项任务看，有必要优先推动差异化价格机制、绿色税费、绿色金融体系的建设，加快建立起激励导向、系统整合、多元共治的绿色低碳发展转型激励制度。
一是加快建立健全转型金融体系。与绿色金融概念相比，转型金融的概念比较宽泛，在界定上是绿色金融的发展和延伸，涵盖的范围更广，除了与气候及环境相关的融资活动，也包括与经济、社会、人文、健康等多维的可持续发展目标相关的融资活动，其服务支持对象则不仅是绿色的，还可以是棕色的甚至是碳密集或者高环境影响的，不仅支持那些在转型中受益的主体，也为那些在转型中处于困境的主体提供融资。
但目前国际上并没有关于转型金融的明确概念界定，也没有非常一致的业务分类标准。建议由人民银行牵头，协同相关部门，尽快明确转型金融概念、标准、分类，建议制定并出台与产业政策、金融监管政策相协调的转型金融支持项目目录或指引，以划定产业边界，凝聚部门共识，形成政策合力，方便金融机构为转型活动提供金融服务。
二是探索解决资源、能源及环境要素的价格形成机制。在建立健全资源、能源及环境要素的价格形成机制、改变资源配置扭曲的现状方面，应当充分考虑价格税费政策和环境资源产权市场交易的成本效益，慎重评估制度运行成本、环境资源价格稳定性，选择合理的政策工具。根据“受益者付费”的原则，加快探索研究和总结推广“绿水青山”转化为“金山银山”的机制，稳慎建立健全生态产品价值实现机制。
加快落实有利于资源节约和生态环境保护的价格政策、税收优惠政策；研究对从事污染防治的第三方企业比照高新技术企业实行所得税优惠政策。对于涉及民生问题的价格政策，应通过公正透明的程序听取利益相关方对于资源环境定价机制的意见，减少政府的过度干预。
三、投资绿色科技创新，培育壮大绿色低碳产业
为了加强绿色创新方面，政府应继续加强科技投入，提高国家绿色创新的整体能力。同时注重通过合理的制度安排提高研发的效率，建立官产学研相结合与公私合作伙伴关系的模式，特别要整合相关研究机构、企业以及资本市场的力量，采取协调行动，促进企业创新能力和竞争力的提高以及战略性新兴产业的发展。在此过程中特别需要注意以下几个方面。
第一，在充分调研的基础上，根据专业领域的特点，进一步调整和深化公益类研究机构的改革，加快预算制度、人事制度等配套制度的改革，促进科技资源的合理流动和有效利用。
第二，实施绿色发展的重大科技专项。应协调节能环保、低碳经济等相关内容的研发项目，优先制定绿色发展科技路线图，并在其指导下安排其他相关专项。同时，关注商业化示范项目和吸纳更多企业的参与。
第三，在技术研发领域，除安排单项技术外，还要特别关注符合我国国情和关系长期利益的低碳技术系统的开发与示范，如CCUS技术。同时，布局适合于在发展中国家推广的节能减碳技术开发，如适用的可再生能源技术、生物炭技术及相关碳汇技术等。
四、加快健全绿色发展转型管理体系
当前绿色发展转型管理体系存在着众多挑战，核心是跨部门的协同问题没有得到很好的解决。在过去，我国通常采取大部制改革方式来加强职能协同，但在未来，我国可能需要在大部制改革的同时，通过流程再造加强跨部门协同，合理划分政府和市场的关系，加快健全绿色发展转型管理体系。
一是以流程优化来加强跨部门的协同合作。面向服务对象的审批需求，加快优化调整各类绿色发展转型项目审批的业务流程，以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。当前需要优先推进行政审批、论证和评估的“多评合一”改革，推动多个建设项目统一论证、多个论证报告统一编制、多个许可事项统一审批等“三统一”措施，不断减少或合并论证评估的数量和评审次数。
二是合理划分政府与市场的边界，发挥两个积极性。要充分发挥企业主体的力量，严格落实市场主体对产品质量的主体责任、认证机构对绿色产品检测认证结果的连带责任，对严重失信者实施联合惩戒；鼓励产业链“链主”发挥龙头带动作用，主动开展产品碳足迹盘查和温室气体排放核查，建立碳足迹追踪分析系统，推动上下游供应商和合作伙伴积极减碳。
五、加强绿色发展转型进程中的“干中学”
鉴于当前绿色发展转型缺乏成熟的理论与成熟模式，我国必须在实践中做到边实践、边总结、边提炼、边调整。从生态文明体制改革的相关经验启示看，我国需要做到以下几方面的互动。
第一，持续加强绿色发展转型的“理论与实践”互动。考虑到绿色发展激励制度建设的许多问题都需要在实践中不断探索，特别是一些涉及自然资源和环境要素价值评估与核算的制度，历经国际组织和一些国家多年研究探索尚无定论，需要开展前期研究和地方试验，奠定好其科学和实践基础。
要开展可被市场接受的自然资源资产价值核算机制，从而为自然资源资产负债表、生态产品价值实现、生态补偿机制、生态环境损害赔偿等改革提供支撑，探索将绿水青山转化为金山银山的理论路径；开展自然资源资产产权制度、资源环境承载能力监测预警机制等方面的理论研究。
第二，推动绿色发展转型进程中“中央与地方”互动。在当前绿色发展激励制度改革任务面临诸多不确定性情况下，要充分发挥中央顶层设计和地方实践创新两个积极性。
一是建立信息互动机制，既要强化中央对地方的指导，也要促使地方及时与中央沟通，更要促进地方之间的交流互动。
二是加强适应性调整，即结合改革任务的实施情况，以及地方政府在执行过程中的经验与教训，对绿色发展激励制度改革进行及时调整和优化。
三是建立典型案例的推广机制，建议中央有关部门采取案例发布、政府文件、媒体宣传、现场会议等多种形式推介典型改革经验和模式，并对入选年度改革创新案例的地区给予相关改革事项适当的政策自由度，加快形成改革成果推广复制的良好局面。
作者苏利阳系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，碳中和战略研究中心主任助理。本文摘编自深圳创新发展研究院《2022中国改革报告》之生态文明体制改革篇。标题为编者加。
编辑排版 | 林美丹
文章来源 | 《2022中国改革报告》
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