近期，朝鲜频繁试射包括洲际导弹在内的战略武器，甚至不排除进行新的核试验，韩国“拥核”呼声前所未有地高涨，朝鲜半岛核扩散风险加剧。拜登政府的朝核政策出现了明显的变化，从把无核化作为“目标”，异化为将其作为地缘政治工具，以服务于美国的“印太战略”。拜登政府朝核政策的调整主要表现在不是以解决朝鲜半岛核问题为主，而是以避免矛盾失控为重，同时利用韩国对朝鲜核导的担忧，加大在韩国的军事部署，强化对中国的战略威慑与压制。拜登政府朝核政策异化的动因既缘于美国外交政策议程的优先性，也基于维护美韩同盟关系的需要，以及解决朝核问题历史教训所带来的影响。各方应创造有利于对话的条件，加快推进朝核问题政治解决进程。

本文作者系盘古智库学术委员，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员王俊生。文章节选自《当代美国评论》2023年第2期。

本文大约7600字，读完约19分钟。

自2019年2月举行的美朝河内峰会谈判无果而终后，朝鲜半岛核问题的解决进程再次陷入停滞不前的局面。新冠肺炎疫情使得朝韩联系及美朝互动几乎全部中断，美韩与朝鲜的敌对情绪进一步上升。尤其是2022年以来，朝鲜史无前例地多次进行战略导弹试射，美韩不仅重启文在寅政府时期所有被叫停的联合军事演习，美国相关战略武器也参与了演习，而且双方正在积极推进战略资产在韩国所谓的重新部署。由此可见，当前解决朝鲜半岛核问题面临巨大困难。美国作为朝核问题的重要当事国，其有关政策不仅直接影响朝核问题的走向，也决定着美韩同盟关系的发展，还将对东北亚地区的大国关系带来直接影响。

一 朝核问题新进展与美国朝核政策异化

当前，朝韩双方的军事对峙已从常规武器演化为战略武器，火药味越来越浓，核扩散风险加剧。与此同时，韩国“拥核”呼声日益高涨。在此背景下，尤其需要朝核问题重要当事国之一的美国展现责任和担当，积极推进半岛无核化。但从现实情况来看，拜登政府的朝核政策出现了严重的异化，加剧朝鲜半岛局势的恶性循环。

（一）朝鲜加速推进核导技术的发展

近年来，朝鲜加速推进核导技术的发展。仅2022年就试射了近70枚导弹，自金正恩在2011年末成为朝鲜最高领导人到2021年末的10年间，朝鲜共试射导弹129枚。朝鲜发射导弹的种类、规格以及发射方式非常多样化，包括潜射导弹和陆基导弹等，还测试了固体火箭发动机，并进行了导弹水下发射试验。

尤为引人注目的是，2021年8月，国际原子能机构（IAEA）发布报告指出，朝鲜宁边核设施有运行迹象。美国不遗余力地宣称，朝鲜可能要进行新的核试验。朝鲜最高领导人金正恩也曾暗示朝鲜有可能进行新的核试验。朝鲜进行核试验的目的在于两个方面。一是在政治外交层面，向美国和韩国施加压力，促使美韩改变对朝强硬政策并关注与回应朝鲜的相关关切。拜登政府执政后，朝鲜半岛问题在其外交政策议程中的重要性不高，朝鲜所关心的解除制裁以及安全环境得到改善的目标都难以实现。尽管尹锡悦在就任韩国总统后对朝核问题的态度有所软化，表示愿意和朝鲜进行对话，但是其对朝奉行强硬政策，释放出对抗的信号。由此可见，当前朝鲜确有通过进行核试验向美韩施压的政治外交动力。二是在技术层面，朝鲜有成为军事强国的规划，尤其是面对美韩的军事安全威慑，朝鲜希望能提高自身的核导弹技术，提升对美韩的威慑力。2022年俄乌冲突爆发，强化了朝鲜“拥核”的决心，使其进一步认识到只有依靠核武器才能保障安全。

（二）韩国“拥核”呼声高涨

2022年以来，韩国“拥核”呼声高涨成为半岛核问题新进展的另一突出表现。韩国“拥核”呼声高涨有多方面的原因。首要原因是对朝鲜半岛无核化进程感到失望，认为冷战结束后近30年的外交努力不仅没能阻止朝鲜发展核武器，其核导技术反而不断进步，进攻力量日益增强。韩国由此认为只能通过拥有核武器才能应对朝鲜的核威胁。

其次，美国在俄乌冲突中不直接介入的立场使许多韩国人开始质疑美国的安全承诺。况且在韩国建国之初以及朝鲜战争结束之后，美国都曾突然从韩国撤军，在特朗普政府时期还曾因驻韩美军军费分摊问题威胁要从韩国撤军，这些都使韩国意识到美国不可信任。韩国希望通过部署包括战术核武器在内的美国战略资产，进一步提升美韩军事武器与安全系统的一体化与互操作性，从而使美国难以轻易撤军。

再者，尹锡悦政府的支持率持续低迷，一度跌破30%，所以试图通过获得美国更具体的安全承诺与安全支持提升支持率。此外，尹锡悦政府也希望通过强化美韩同盟以强化解决半岛问题和塑造东北亚格局的影响力。

（三）拜登政府朝核政策异化

朝鲜半岛无核化是美国两党的共识。美国基于对朝鲜政权根深蒂固的不信任，认为朝鲜不会像其他有核国家那样只是把核武器作为战略威慑工具，而是很可能在关键时刻使用核武器，从而给美国造成巨大伤害。美国还担心朝鲜为了赚取外汇而出售核武器，甚至出售给恐怖分子，从而造成极为恶劣的核扩散。同时，美国也担心朝鲜一旦成为被国际社会承认的有核国家，将对美国亚太同盟体系造成显著冲击。韩国与日本极有可能全力争取拥有自己的核武器，减少对美国的依赖，这将显著影响美国亚太同盟关系的稳定。

拜登政府执政后，明确表示将坚持朝鲜半岛无核化的立场。朝鲜半岛无核化政策也具备一定的民意基础。但在拜登政府朝核政策实施过程中，其目标与手段正在异化。面对朝鲜半岛核问题的发展，拜登政府正从以解决朝核问题为“目标”转向利用朝核问题为“手段”，服务于其他外交政策目标。总体来看，拜登政府朝核政策异化突出表现在两个方面：一是面对朝鲜核导技术的迅速发展，不是以解决问题为主，而是以管控为主，旨在拖延解决问题的时间；二是利用韩国对朝核问题的担忧，加大在韩国的军事部署，以此服务于其“印太战略”。

二 拜登政府以管控为主的朝核政策

拜登政府执政后经过三个月的政策审查就迅速宣布对朝政策，“我们的目标仍然是无核化”，强调其既不同于特朗普政府时期与朝鲜进行的“大交易”（grand bargain），也不同于奥巴马政府时期对朝鲜的“战略忍耐”（strategic patience）政策，而是“采取经校准（calibrated）的务实方式，并致力于用外交方式解决朝核问题”。拜登政府执政以来的对朝政策采取的是“冷处理”的管控方式，其主要特点是搁置问题，避免矛盾失控。

朝鲜在2021年与2022年频繁发射导弹，拜登政府在向其施压的同时，指出以对话解决朝核问题的政策没有改变，希望朝鲜回到对话轨道。美国之所以坚持对话，主要基于战略成本的考虑，认为武力解决朝核问题的成本太高。有研究指出，考虑到朝鲜拥有的各种武器，包括大规模杀伤性武器，一旦对朝“动武”将会造成上百万美国与韩国军人及民众的伤亡。此外，中国和俄罗斯坚决反对武力解决朝核问题，韩国和日本也立场相同，这会使美国在以武力解决朝核问题方面有投鼠忌器之感。

拜登政府尽管反复声称要以对话解决半岛相关问题，但是对具体如何对话，以及在什么条件下实现对话却语焉不详。与此同时，拜登政府倾向于和韩国合作共同对朝“极限施压”。实际上，拜登政府执政后，美国国内对对朝“极限施压”政策存在严重分歧。有不少专家也认为对朝制裁已经无济于事，需要采取更积极政策“诱导”朝鲜弃核。但也有观点认为，拜登政府应采取比特朗普政府更为严厉的制裁措施才能迫使朝鲜弃核。尽管面临以上争议，但从拜登政府执政后的对朝政策来看，其实施的是升级版的“极限施压”政策。2021年12月8日，拜登政府宣布对朝鲜实施制裁，美国总统在就任首年就对朝制裁是罕见的。2022年1月12日，拜登政府宣布对朝鲜进行新一轮制裁。2022年12月，沙利文在美国战略与国际问题研究中心和韩国《中央日报》举办的会议上表示，美国正在对朝鲜实施新一轮制裁，暗示美国将继续致力于对朝施压。

拜登政府尤其注重以“人权问题”为由对朝施压。2023年1月，拜登提名朱莉·特纳（Julie Turner）担任朝鲜人权事务特使。拜登政府此举主要目的在于利用“人权问题”对朝施压，而非真正要改善所谓人权状况以及实现与朝鲜对话。拜登政府执政后尽管高喊与朝“对话”，但实际上根本没有做好相关准备，其真实目的不在于与朝鲜对话解决朝核问题，而是搁置问题，其声称的“对话”意在安抚朝鲜，防止矛盾激化。

三 拜登政府加强在韩国的军事部署

虽然韩国“拥核”呼声高涨，但拜登政府不为所动，而是在推进“印太战略”中重视发挥韩国的作用，加强在韩国的军事存在，以服务于大国竞争的战略目标。美国正在通过“延伸威慑”合作机制向韩国提供更具体的“核保护伞”，并根据半岛形势的发展逐步提升在韩国的军事存在。

（一）拜登政府反对韩国“拥核”

美国2022年10月发布的《国家安全战略》报告明确指出，坚持朝鲜半岛无核化原则。拜登政府反对韩国“拥核”的态度十分明确。拜登政府之所以反对韩国“拥核”，是既考虑到对朝鲜半岛无核化政策的影响及对美韩同盟关系的冲击，也考虑了对大国关系的影响。首先，如果支持韩国“拥核”，美国将违反其主导的《不扩散核武器条约》（NPT），失去继续推进朝鲜半岛无核化的法律与道义基础。其次，美国如果以部署战术核武器等方式支持韩国“拥核”，将会使中美关系与美俄关系全面恶化，甚至有引发类似古巴导弹危机的重大安全风险，这与拜登政府的对华政策不符。同时，如果同意韩国自主“拥核”将明显降低其对美国的安全依赖，影响其维护美韩同盟关系的动力。最后，美国朝核政策出发点是搁置问题且避免局势失控。美国当前在韩国及其周边地区已经部署了大量的常规武器，没有必要同意韩国“拥核”。

（二）拜登政府以“延伸威慑”方式加强在韩国的军事部署

面对韩国高涨的“拥核”呼声，拜登政府以“延伸威慑”方式予以回应。“延伸威慑”是指美国将以防卫本土为目的的核威慑战略延伸至海外，保护遭到核攻击或核威胁的盟友。这既能在一定程度上满足韩国的诉求，也不需要向韩国提供核武器或者允许韩国“自主拥核”，避免了美国所担心的核扩散以及美韩同盟关系被削弱等问题，而且美国还可以借机加大在韩国的军事部署。

2016年1月，朝鲜进行第六次核试验，随后半岛局势持续紧张。经协商，由美韩双方副外长和副防长参与的“延伸威慑”战略协商机制（EDSCG）于2016年12月开启。当前，加强与韩国“延伸威慑”合作已经成为美国战略界的共识。

从美韩同盟发展走向与近期美韩安全合作的态势来看，美韩“延伸威慑”合作机制在政治军事、战略上可能会出现新动向。其一，在政治上，美国明确了对韩国提供“保护”的承诺。尹锡悦政府执政后，拜登政府明显加强了对韩国安全保护的姿态。预计韩国未来还会不断要求美国明确安全保护承诺。

其二，在军事上加强美韩联合军演，并加大美机舰在韩日常巡航力度，甚至在韩部署战略资产。美国向韩国提供“延伸威慑”在军事上可以通过三种方式实现：一是举行包括联合军演在内的“延伸威慑”演习，二是定期向韩国派遣航空母舰、核潜艇和战略轰炸机等，三是在韩国部署战略资产。目前来看，美国已经实现了前两种规划，下一步极可能在韩国部署相关战略资产。未来，不排除美国在韩国部署战术核武器的可能性。一方面，如果朝鲜进行第七次核试验或核导弹试射，韩国的安全焦虑将会上升并会进一步质疑美国的安全承诺。另一方面，出于对华战略竞争的需要，美国未来有可能陷入“伤敌一千，自损八百”的非理性逻辑，妄图通过在韩部署战术核武器损害中国的战略安全利益，其根本目的在于想借此在军事领域对中国施压，打断中国崛起进程。

其三，加强美韩地区战略合作。两国“延伸威慑”合作机制是双向的，不仅有美国对韩国的保护，也有韩国对美国的支持与配合。美国很可能会继续通过深化与韩国的全球全面战略同盟关系提升韩国的国际地位，鼓励并促使其在美国主导的“印太战略”中发挥更大作用。与此同时，韩国也很可能继续主动“靠美”“助美”。

四 拜登政府朝核政策异化的动因与风险

拜登政府朝核政策异化并非新现象，尽管坚持朝鲜半岛无核化是美国政府的基本共识，但是美国历届政府的朝核政策一直不稳定。相比于特朗普有时会利用与金正恩会面提升其国内支持率的表现，拜登显然希望进一步聚焦朝鲜半岛无核化，但是在政策实施过程中却更为异化。

（一）拜登政府朝核政策异化的原因

其一，拜登政府外交政策议程的优先性使然。2021年3月，布林肯在介绍拜登政府外交优先事项时，在提出的八项事项中，与其国内问题紧密相关的占四项，其他四项优先事项是重振同盟体系、应对气候变化、保持美国在科技领域的领导地位以及应对中国的“挑战”，其落脚点都在于大国竞争。由此可见，拜登政府的朝核政策尽管仍然以朝鲜半岛无核化为出发点，但由于美国正集中资源大力推进“印太战略”以打压中国，无力兼顾朝核问题，于是通过喊话进行对话以“安抚”朝鲜，意在避免朝鲜半岛局势失控，影响其推进国内外政策的优先事项。

其二，维护美韩同盟关系的战略需要使然。韩国明知其“拥核”不可为，但却试图以此对美国施压。对韩国而言，一旦部署美国的战术核武器，同样会失去继续推进朝鲜弃核的基础，朝鲜必然以此为借口进一步发展核导力量，韩国可能会成为朝鲜的核打击对象，尤其是如果美国在韩国部署战术核武器，而韩国却不具备核武器发射权，届时将处于十分被动的地位。此外，“拥核”还会严重影响韩国的国际形象。韩国“拥核”呼声高涨的根本原因除了是对无力阻止朝鲜“拥核”的情绪宣泄外，更重要的原因在于向美国施压，要求美国提供更明确的安全保障承诺。

对美国而言，阻止韩国“拥核”无论对于防止核扩散，还是维护美韩同盟关系以及避免地区矛盾失控均至关重要。面对韩国要求美国提供更明确安全保障的诉求，拜登政府通过加强美韩“延伸威慑”合作机制的方式向韩国提供安全承诺可谓一举两得。一方面可以“安抚”韩国，巩固美韩同盟关系；另一方面，强化了美国在韩国的军事存在，提升其在东北亚地区的战略威慑力量。

其三，尹锡悦政府对朝政策发生的变化进一步促使拜登政府朝核政策的异化。长期以来，美国坚定推进朝鲜半岛无核化的目标不仅是其本国利益使然，也与韩国坚定推进半岛无核化有关。但是尹锡悦政府执政以来，韩国在推进朝鲜半岛无核化问题上的立场也出现了变化，“拥核”呼声高涨就是典型的表现。韩国当前外交政策优先选项也不是要解决朝核问题。尹锡悦政府正在利用朝核问题强化与美国的同盟关系，加强与日本以及北约等西方国家和相关地区组织的联系。随着尹锡悦政府朝核政策的变化，拜登政府推进朝鲜半岛无核化的动力也不再那么强劲。

其四，与拜登政府所汲取的历史教训密切相关。拜登作为时任美国副总统，亲眼见证了奥巴马政府时期美国对朝政策的失败，他对朝鲜的“第一印象”并不好，很可能得出了“朝鲜不可信任，朝核问题太过复杂”的结论。鉴于朝核问题如此复杂，短期内很难得到解决，同时又有其他亟待处理的国内外事务，拜登政府于是选择优先稳定局势，避免矛盾失控，把精力与资源投入到其他问题的解决上。

（二）拜登政府朝核政策异化的风险

总的来看，当前政治解决朝核问题陷入僵局的原因，除了中国、俄罗斯、朝鲜与美国、日本、韩国对朝核问题根源的认知存在根本分歧，更重要的原因还在于拜登政府朝核政策的异化，这已经带来严重的地缘政治风险。

首先，东北亚地区“核扩散”风险进一步上升。当前，朝鲜核导技术发展迅速，韩国“拥核”呼声高涨，日本也希望实现“核共享”，这些因素导致东北亚地区既是全球经济发展最活跃的地区，但也是“核扩散”风险上升最快的地区。

其次，地区国家间的矛盾加剧。美国以朝核问题为由加强在韩国的军事存在，美韩加大联合军演的力度，严重危害了中国的安全利益，这不可避免地会影响中韩关系发展，也会导致中美“信任赤字”加大，进一步加剧中美竞争。

最后，不排除地区爆发核战争的可能性。当前，韩国对朝鲜的所谓“军事挑衅”进行对等反应，表现出绝不妥协的姿态。尤为危险的是，朝鲜试射导弹和美韩举行联合军演时机重叠。未来半岛局势一旦出现擦枪走火事件，不排除冲突演变成核战争的可能性。

五 结语

朝核问题正在从一个各国共同应对的地区性威胁，演变为服务于有关国家战略目的的政策工具，东北亚地区“核扩散”的风险进一步上升。同时，朝韩双方的军事对峙已从常规武器演变为战略武器火药味十足，核战争的风险上升。面对当前局势，各方应创造有利于对话的条件，积极推动朝核问题早日重返对话轨道。拜登政府尤其应聚焦朝核问题的解决，而非将其异化为地缘政治工具。

美朝对话的动力仍然存在。尽管在2021年1月拜登刚就任时，金正恩声称“美国是最大的敌人”，但是到2021年10月，金正恩则表示，“朝鲜的主要敌人是战争本身，而非美韩等特定国家或势力”。朝鲜对美态度的微妙变化表明，其对拜登政府的对朝政策抱有一定的期待。在2022年6月朝鲜劳动党八届五中全会上，长期负责对美工作的第一副外相崔善姬被任命为外相，并被选为中央政治局候补委员。在与美国对话陷入僵局的背景下，这项关键的人事任命表明朝鲜在“强对强”的总体对美原则框架下，也在寻求半岛局势的缓和。从根本而言，一方面，拜登政府对朝采取“极限施压”政策是朝鲜不愿看到的，朝鲜要实现自身的关切必须与美国进行对话；另一方面，朝鲜快速发展的核导技术显然不符合美国的利益，美国历届政府始终坚持朝鲜首先要展现弃核的诚意。但是朝鲜认为，美国和韩国应先改变对朝敌视政策，并改变在朝核问题上的双重标准。要解决这一僵局，还是要回到中国提出的“双暂停”与“双轨并进”方案上来。

韩国尹锡悦政府也需要关注朝核问题的政治解决。无论是历史经验的启示还是朝鲜“强对强”的对外政策逻辑均表明，强化对朝施压不仅无法从根本上解决朝核问题，还会促使朝鲜加速推进发展核导技术。尹锡悦政府积极推动部署美国的战略资产以及加强与美国、日本等国联合军演，是导致当前东北亚地区正在形成阵营对抗与“新冷战”格局的重要原因之一。韩国不仅应积极推动与朝实现对话，而且应积极营造良好氛围，多做一些有利于美朝对话及中美合作的事情。

中国作为联合国安理会常任理事国和国际社会负责任的大国，始终努力推动实现半岛无核化。鉴于当前半岛核问题的政治解决进程陷入僵局，中国应继续加强与朝鲜的沟通和协调，利用联合国平台和各种场合，积极回应朝鲜的合理关切，推动朝鲜早日回归实质性无核化轨道。中美应加强沟通与合作。朝鲜在核武器与导弹技术方面的迅速发展既不符合美国的利益，也不符合中国坚持朝鲜半岛无核化的目标。中国还应加强与韩国的合作。中韩两国在半岛问题上有相近的立场和共同的利益，中韩两国可以就此展开密切合作，逐步凝聚共识，积极参与推进朝核问题的解决。■

文章节选自《当代美国评论》2023年第2期

责任编辑：王毅博