戴卫东：中国养老服务资源整合研究

戴卫东，管理学博士，现任浙江省长期护理保险研究中心主任，浙江财经大学学术委员会副主任委员，地方政府与城乡治理研究院副院长，社会保障学科带头人。浙江财经大学公共管理学院教授，博士生导师，博士后合作导师。浙江省新型重点专业智库“中国政府监管与公共政策研究院”研究员。

迄今出版专（译）著8 部、参著（编）10 部，发表中英文学术论文140 余篇，其中，新华文摘等全文转载近30 篇。主持国家社会科学基金项目4 项（重点项目2 项）、教育部等省部级课题5 项。先后获得省部级社会科学优秀成果奖一、二、三等奖。专著《长期护理保险——理论、制度、改革与发展》获教育部“改革开放40 年高校科技创新重大成就”荣誉称号。

自从2003 年笔者涉猎长期护理这个当时“比较荒芜”的研究领域以来，至今已经走过了20 个春秋。在这些累并快乐的岁月里，笔者始终发扬着工匠精神，坚持阅读思考，在最初的长期护理保险研究基础上，逐渐拓展到与之密切相关的养老服务、老年医疗卫生两个研究领域，形成“三点”确定的一个研究平面，开始构筑长期护理保障研究体系。随着研究的深入，笔者认识到中国养老服务事业发展最大的问题在于资源碎片化。由此，养老服务体制、体系如何重构，以及资源如何整合就进入了笔者的研究视野。

——戴卫东

随着时间推移，我国人口老龄化正以快速发展的趋势向前迈进。2020 年第七次全国人口普查统计数据显示，60 岁及以上人口为26 402 万人，占18.70%，比2010 年上升5.44 个百分点；其中，65 岁及以上人口为19 064 万人，占13.50%，比2010 年上升4.63 个百分点。老年人口越多，失去生活自理能力的老年人口也就越多。据不完全统计，2010 年全国城乡的部分和完全失能老年人约有3300 万人，占全部老年人口数的19.0%；2015 年全国失能、半失能老年人已经达到4063万人，占老年人口的18.3%。据世界卫生组织（World Health Organization，WHO）估算，到2050 年，我国失能老年人加上残疾后转为失能的老年人当中，需要日常照护和帮助的老年人总数达6600 万人，约占需要照护总人数（1.105 亿人）的60%。由此，老年人失能后照护需求正成为中国社会的一个新风险。

▲ 不同失能类型年龄组间比较

未来经济是服务产业经济，也是老龄产业经济。然而，民政部《2019 年民政事业发展统计公报》显示，截至2019 年底，全国城市和农村共有各类养老机构和设施20.4 万个，养老床位合计775.0 万张。距1100 万左右的重度失能老年人入住养老机构的需求还缺少325 万张床位，家庭养老仍占主体地位。在家庭结构小型化、女性就业结构职业化、疾病结构慢性病化以及老年人生活结构空巢化等一系列社会结构转型的现实冲击下，家庭作为养老照料的主要场域面临着巨大的压力和挑战，传统社会的同代配偶、代际子女为照料主体的模式显得难以为继。养老服务正从家庭的子女义务演进为全社会的公共事务，成为新时代“老有所养”“病有所医”“弱有所扶”，以及“十四五”规划中“一老一小”民生建设一个绕不过去的重要主题。

（戴卫东著. 北京：科学出版社，2023.6）通过选取北京大学中国健康与养老追踪调查（China health and retirement longitudinal study，CHARLS）大数据和社会调查微观数据，运用文献研究、比较研究和定量研究等方法，结果发现现有养老服务体系还不能有效地应对失能风险，存在着亟待完善的一系列问题。

①从需求侧来看，老龄化急剧发展，患有多种慢性病老人的比例明显上升，失能失智以及患抑郁症老年人的比例逐年增加，老年人对养老服务的需求呈现出从单一到多项、从基础性到专业性、从单纯的养老服务需求向医养结合的长期护理服务需求转变的趋势。但是，现有居家、社区和机构养老服务还远远达不到这些要求。

②从供给侧来看，我国养老服务呈现出供给总体的不充分性、区域分布的不均衡性、质量评估的低效性以及资源配置的碎片化“三性一化”特征。可见，养老服务的供给侧难以满足1 亿多患慢性病、失能失智老年人养老服务需求侧的需要。

③从养老服务体制改革来看，2016 年全国15个地级城市开始试点推行长期护理保险制度，这是采用社会保险的筹资方式来解决我国传统民政养老服务资金短缺和服务不充分不均衡的一种体制创新。但是，各地长期护理保险试点政策又陷入了碎片化的新困境。那么，如何整合政府、社会、市场和家庭等各方面的养老服务资源推进基本养老服务制度发展，成为摆在我们面前的一个绕不过去的坎，同时对我国的社会治理现代化能力是一种挑战。

▲ 研究技术路线

基于养老服务供给—需求的失衡状态和长期护理保险试点的碎片化困境，本书将研究重点放在长期护理保险的资金筹集和服务供给两大方面进行资源整合研究。

首先，资金筹集整合。

①运用个案分析方法研究发现，浙江省城镇职工基本养老保险统筹基金税适当下调1%左右可以为正在试点中的长期护理保险筹资渠道留出发展空间，以降低现在依靠医保基金可能造成收不抵支和断供的风险。

②运用官方统计数据和利用马尔可夫人口模型预测，研究认为整合现行民政和残联部门的养老服务补贴、高龄补贴、重度残疾人补贴这些使用性质相同的财政资金，浙江省长期护理“兜底”财政投入当期可以集约45%，到2050 年仍可集约财政资金18.04%。这样不仅能避免财政重复投入，而且有利于提高财政投入效率。

其次，服务供给整合。主要运用问卷调查和访谈的实证研究方法来深入剖析这个问题。

①通过对四川省H 县失独家庭养老的调查，研究指出失独家庭在物质经济、医疗保健服务、生活照料服务、精神娱乐等养老需求方面表现出较多的困境，其中，性别、健康和收入状况对老年失独家庭和非老年失独家庭的养老需求都有显著影响。这表明欠发达地区养老服务供给面临较大的困境，需要整合资源提供精准服务。

②基于对浙江省杭州市春晖社区“慧老驿站”的问卷调查和深度访谈，研究发现居民对智慧养老服务的整体满意度在80% 以上。进而总结出提升智慧养老“杭州模式”的十大特征：智慧居家养老的服务智能化、设施标准化和城乡一体化特征，智慧社区养老的服务便捷化、项目精细化、资源社会化和服务队伍多样化特征，智慧机构养老的医养融合化、机构品牌化和产业纵深化特征。这表明东部省份智慧养老的经验值得借鉴和推广。

▲ 长期护理政策整合理论框架

“他山之石，可以攻玉。”在探究和学习德国长期护理保险整合机制和日本社区医养结合服务发展策略的基础上，结合前文研究，本书创新地提出中国养老服务体制、体系和资源整合路径重构的系统性思想。

①传统养老服务向现代长期护理的转型发展，需要实现体制“两个转型”和体系“一体两翼”定位。其中，体制“两个转型”是指，一是从传统养老福利服务转向现代长期护理服务，二是从财政、福彩投入的二元筹资渠道向以长期护理保险为主的多元筹资模式转型；体系“一体两翼”定位是指，一是确立“长期护理保险服务为主体”的“一体”地位，二是强化“福利服务与照护津贴相衔接”的“两翼”功能。

②根据中国国情，我国整合照护要建立“3WH3P”理论框架。在补充尼尔·吉尔伯特社会福利政策理论的分配基础（who）、分配内容（what）、服务输送（how）以及资金收支（way）四个维度的基础上，根据中国国情，补充政策制定（policy）、护理人员（persons）以及推进计划（plans）三个维度，从而形成中国整合照护的“3WH3P”理论框架。

▲ 养老服务资源整合“3WH3P”七维框架

③中国整合照护系统建构为“三大制度—七维框架—十八条路径—四个协调机制”。其中，三大制度包括长期护理保险、救助和福利构成的长期护理保障制度体系；七维框架即“3WH3P”理论指导下的七个整合维度；进而，从部门合作与职责归类实现政策整合，从覆盖对象与受益人群实现分配基础整合，从社区居家医养服务与机构医养服务实现分配内容整合，从服务机构、技术标准、智能化和质量监管实现服务输送整合，从资金筹集、基金管理、结算方法和风险防控实现资金收支整合，从失能等级评估与照护全程管理实现护理人员整合，从城乡、东西部地区以及信息化建设实现推进计划整合的十八条整合路径，全方位展示了从传统养老服务体制转向现代长期护理保障制度的发展方向；四个协调机制包括相关体制（如行政与财政体制改革）、机制（如基层财政分权下养老服务专项财政资金）、政策（如上下层级垂直整合与机构之间横向整合）和法律（如家庭照护者的劳动保护法和社会保障法的制定）等方面相互合作推进整合。

养老服务事业发展路径重构的目标是迈向长期护理保障制度，这是一个全面的系统工程，也是一个渐进的创新工程，涉及产业结构调整和行政体制改革，需要各方协同努力。任何资源在一定时期内总是稀缺的。在我国经济新常态和制度惯性下，公共财政投入养老服务事业只能是适度保障。因此，只有通过体制转型、体系定位以及资源整合的路径重构才能推动养老服务事业与产业的耦合发展，才能实现养老服务制度的帕累托最优，才能加快转型建设人口老龄化和疾病慢性病化背景下国民所需的现代长期护理保障体系，进而使长期护理保障制度成为中国新时代发展养老服务产业、惠及“七有”民生、客观上促进消费升级和拉动内循环经济的重要力量。

本文摘编自《中国养老服务资源整合研究》（戴卫东著. 北京：科学出版社，2023.6）一书“前言”“后记”，有删减修改，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-074243-8

责任编辑：陶 璇

本书是国内第一部关于养老服务体制转型与资源整合的研究成果。第一，从养老服务需求侧的转变与供给侧的特征分析出发，首次提出长期护理保险制度试点是传统养老服务体制改革开端的观点，并剖析了长期护理保险试点政策碎片化现象；第二，特别从筹资渠道和服务供给两大方面论证了长期护理保险制度资源整合的可行路径；第三，创新性研判了从传统养老服务转向现代长期护理需要实现体制“两个转型”和体系“一体两翼”定位；第四，首创建立我国老年照料与长期护理整合照护的“3WH3P”理论；第五，创新地构建了符合中国国情的全方位整合照护体系。本书不仅适合本科生和研究生学习，而且能为相关的高校科研人员以及政府部门和市场机构提供有价值的参考。

（本文编辑：刘四旦）

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