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摘要

12345市长热线作为一种政治传播媒介，深度嵌入我国科层政治体系，随着信息技术的发展，实践中开始从单一的电话媒介向全媒体民生服务新平台转变。研究基于政治过程视角，从纵向政府间的互动以及政民互动两个维度，深入分析了12345市长热线的兴起与媒介性质演化的动力机制，及其对城市基层治理政民沟通体系的再造与回应性政府形象的塑造。研究发现，针对新时代基层治理惰性，市级政府以12345市长热线媒介为平台，通过再造行政流程、吸纳群众参与行政考核民主化、倒逼“法治剩余”事务的制度化回应三大机制，重塑了城市基层治理的动力与责任体系，提高了政府的回应性。然而，12345热线平台塑造的回应性政府形象，在实践中却面临“回应性悖论”，基层治理需要在监督基层治理惰性与过滤无理诉求之间探寻治理均衡点。

作者简介

张雪霖，武汉大学媒体发展研究中心、武汉大学新闻与传播学院副研究员。

基金项目

本文是中央高校基本科研业务专项经费项目“新媒体时代社区传播机制变迁与社区治理能力现代化研究”（项目编号：2021WZY012）的阶段性成果。

一

引言

随着政府职能由发展型政府向服务型政府转型，政府更加注重及时有效地回应群众诉求，建设责任性、回应性政府（郁建兴，徐越倩，2004）。然而，实践中民众诉求表达渠道不畅通，以及群众参与治理的匮乏导致城市基层治理陷入困境（马超，金炜玲，孟天广，2020）。在此背景下，12345市长热线的兴起，成为城市居民表达诉求和参与式治理的政治传播媒介，也成为塑造回应性政府形象的传播渠道。12345市长热线，也被称为12345市民服务热线或12345政务服务热线等。由于市民拨打热线是直接到市级政府平台，市长热线的说法更形象，故下文统一称为12345市长热线。在向服务型政府形象转型的推动下，全国多地城市政府开始整合分散在各部门的电话热线，统一建设12345市长热线，采取“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的传播机制。在上海调研时，某街道党工委书记告诉笔者：“12345市长热线现在发生了平台性质的转移，由热线设计之初的城市公共空间非紧急类事务咨询热线，转变为城市事务的综合性治理平台。”近年来，由于市政府对市长热线平台的重视，12345市长热线在治理实践中发生了媒介性质的变化，逐渐成为市域治理现代化的综合治理平台，以及成为政府与民众沟通的政治传播活动，从而塑造政府形象的一部分，这成为一个特别值得关注的新现象与新问题。

与12345市长热线在全国各城市热火朝天的实践相比，学界相关研究刚刚开始起步。既有关于12345市长热线、政民沟通与政府形象的研究，主要集中在政治与行政管理学、传播学等学科领域。政治与行政管理学的视角主要是放置在回应性政府与整体型政府框架下解释。如李军鹏（2011）认为以电话热线为主的民生传递模式是政府完善公众诉求回应体系和回应性政府构建的三种主要模式之一。其实，整体型政府的建设，也是为了解决因部门缝隙或碎片化科层官僚制而产生的对民众诉求的漠视与推诿扯皮问题，实现政府的高回应性目标。也有一些学者对12345市长热线治理的高回应性持不同意见，他们认为12345市长热线作为一种技术治理媒介，正是由于市政府的重视和对民众诉求的高回应性，反而可能产生消解基层自治的后果（杜姣，2019；冯川，2021）。

相较于政治与行政管理学比较关注从政府施政行为、政府治理实践角度分析政民沟通与政府形象的塑造而言，传播学倾向于认为政民沟通与政府形象是由政府通过大众传播媒体、以及社交媒体等新兴传播渠道面向民众发布的信息及其传播效果构成（刘小燕，崔远航，2021）。部分学者进一步将之等同于政府形象传播，即政府通过各类信息传播活动打造和维护政府形象。除了关注传统的大众传媒和新媒体等传播渠道外，还有部分学者关注“党代表通道”、新闻发布会等人际传播、组织传播渠道对增进政民沟通和提升政府形象的作用（程曼丽，2018；周勇，2018；仰和，2004）。目前，传播学对作为政府传播渠道的12345市长热线的研究还比较少，对政府传播形象的研究集中于政府行为的解释层面，而忽视了政府行政过程作为传播活动与政府形象构建的意义。

既有研究主要采取制度-结构的分析方法，在市民诉求-政府回应的政民沟通与政府形象框架下，理解12345市长热线作为政治沟通媒介的功能与后果，具有一定的启发性。然而，不足之处主要为：一是缺乏从政府行政过程的视角对政民沟通与政府形象塑造影响的研究，相应地也忽视了12345市长热线本身作为政治传播媒介对政民沟通体系的再造。二是既有研究简单地将不同层级政府组织与市民群体各视为一个铁板一块的静态结构来看待，推导出12345市长热线的设立，自然带来政府的回应性，缺乏对12345市长热线平台有效运转的复杂政治互动过程的揭示。实际上，这两者之间并非直接的因果关系，而是需要增加一个中介变量，即市政府领导的重视程度。因此，既有研究无法解释政务热线的变迁，虽然热线很早就进入了城市治理体系，但直到近年来才表现出高回应性特征；也无法解释政务热线的区域差异，即不同城市12345市长热线对市民诉求的回应性高低程度显著不同，市民认知的差异体现为感觉12345市长热线有用还是没用。

区别于西方的两党或多党竞争的政治模式，中国作为“一党执政”的社会主义国家，形成了中国共产党领导下“政党、国家和社会高度重叠”的政治模式（景跃进，陈明明，肖滨，2016：255）。在政治学研究中，一般把“政治过程”等同于“政府过程”，这里的政府是大政府概念（包雅钧，2006）。因此，在我国政党、国家与社会高度重叠的前提下，本文采用的也是大政府概念，为叙事方便下文就不再单独强调政党因素。政治传播作为政治共同体内和政治共同体间的政治信息流动过程，是政治系统运转的神经，必然会打上特定政治形态的烙印，形成独有的特质（荆学民，赵洁，2019）。新中国成立以来，走出了一条符合中国国情的中国特色社会主义政治发展道路，形成了一套不同于西方代议制民主政治的政治体制。而新中国的国家治理体系和治理能力现代化的伟大历史进程中内嵌着政治传播，它与国家政治价值观和国家政治运行逻辑是同频共振的（荆学民，宁志垚，2020）。中国政治传播是一个系统运作的过程，对它的研究或侧重于传播输出研究，或侧重于传播输入的研究，但一直以来鲜有文献对政治运作过程进行正面的描绘（苏颖，2018）。12345市长热线作为政治传播媒介，深度嵌入于我国城市治理系统，其有效运转的逻辑便很好地体现了中国政治传播的独特性与复杂的政治互动过程，也是塑造政府形象的传播机制。因此，12345市长热线媒介平台是很好的观察和理解中国政治传播经验的窗口。

二

理论框架与研究方法

（一）理论框架：政治过程视角下的政府形象传播

政治过程分析理论将政治活动视作不断持续的动态过程，且将这个过程本身视作研究对象，与政治制度分析相对。政治过程理论发端于20世纪初亚瑟·本特利（Arthur Fisher Bentley）所著的《政府过程：社会压力研究》，而后经过大卫·杜鲁门（David Bicknell Truman）、曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）、戴维·伊斯顿（David Easton）等学者的发展与完善，形成了较为规范的政治过程分析范式。在西方政治过程分析理论视角下，利益集团成为了政治活动中的重点考察对象，强调利益集团在政治活动中的行动策略及其影响政府决策的途径（何浩，葛腾飞，2019）。然而，中国特色社会主义政治体制，与西方代议制民主政治体制根本不同，这也决定了政治过程本身有很大差异。因此，不能简单的套用西方政治过程理论分析中国本土经验，本文主要是借鉴政治过程分析的视角与方法，以12345市长热线的有效运转作为政府传播的渠道和政府施政行为的过程，分析我国城市基层治理中政民沟通体系的再造与回应性政府形象建设的机制。

在不同的政治社会体制下，纵向政府权力结构与社会关系的不同，将会进一步对政治沟通过程与社会治理机制产生不同影响（汪锦军，2014）。西方代议制民主政治体制下，纵向政府之间实行制度性分权和地方自治制度。一个层级的政府一般只能直接管理本级政府的事务，纵向不同层级政府之间不存在人事任命关系。在遵守上一层级政府制定的法律，并在一定程度上接受它们的监督和管理外，下一层级政府也不必围绕着“上级”政府转，而主要对法律和当地选民负责（周振超，2009：138）。围绕着地方治理事务，其政民沟通体系性形成的是公民、选任代议者与公共管理者三者之间的互动关系（博克斯，1998/2013：11）。然而，在我国中央集权政治体制下，除了国家权力结构采取的是中央集权的单一制外，政府权力结构实行的也是中央集权制，即不管是中央政府内部，还是纵向不同层级政府之间，都只有分工，而无分权。在我国多层级核心政治体制下，有一条层层向上从属的核心轴，中央向地方政府是层层向下“发包”和“放权”的（周黎安，2016）。而下级政府的权力来源于上级政府授权，在“下管一级”的人事任命权控制下，下级政府的领导核心由上级委任产生，上级政府亦可以随时管理和干预下级政府负责的事项（张雪霖，2020）。下级政府是通过对上级直接负责，围绕着“上级”政府转，而间接向地方民众负责。因此，我国政民沟通体系形成的是高层政府、基层政府与民众之间的三层政治互动关系。

而围绕政府施政行为展开的政民沟通过程也是构建政府形象的内在机制。12345市长热线作为政治传播媒介，深度嵌入于我国政治社会系统，其对市民诉求的高回应性治理，实现了对我国政民沟通体系的再造与构建回应性政府形象的传播效果。从信息流通的方向上看，政治传播既包括科层政治组织内部的信息流通，也包括科层内与科层外，即科层政治组织与民众之间的信息传递过程（潘祥辉，2011）。因此，对12345市长热线媒介及其政治传播过程的分析，不能简单地放置在政府与民众的二元互动关系上，需要将科层政治组织内部纵向政府之间的互动关系纳入进来，放置在高层政府、基层政府与民众之间的三层政治互动关系框架中理解。实践中，12345市长热线一般由设区的市政府主导推行使用。除了极少数公共职能是由市政府直接负责组织生产外，大多数事务都是向下发包给区政府，且在下辖的多个区政府之间实行竞争性考核，市政府主要负责发布政策、拟定标准、指导与考核监督下级政府。在12345市长热线系统的运转中，市政府属于高层政府，那么区政府、街道和社区共同作为基层政府组织存在。正如欧树军等认为：“基层党组织和基层政府必须接受双重压力：来自中高层的行政压力，来自基层人民的政治压力，这就需要恰当的制度机制来引导他们服务于基层。”（鄢一龙，白钢，欧树军，2015：103-126）而12345市长热线正好可以发挥这样一种制度机制的作用。

具体而言，本文的主要逻辑结构为：首先，分析12345市长热线作为政治传播媒介与市域治理现代化的工具，其兴起与发展的治理需求机制；其次，分析12345市长热线作为政治传播媒介发挥的政民沟通体系再造的功能机制，即对纵向政府之间的关系、横向部门之间的关系以及政民互动关系的再造；接着，进一步指出12345市长热线在政民沟通实践中塑造的回应性政府形象面临“回应性悖论”以及基层治理的平衡辩证法问题；最后，在对全文总结的基础上，提炼出政治过程视角下政府形象传播理论框架，并对我国特色的政治传播研究作出研究展望。

（二）研究对象的选择与研究方法

南京市早在2010年12月28日就开始启用统一的12345市长热线，12345热线工单的数量逐年增长。而且南京市政府领导非常重视12345市长热线的建设，特别是市政府将12345市长热线工作绩效纳入到对下级的机关作风考核中来，而且占有较高比例的考核分值，促使下级政府层层重视12345市长热线工作。12345市长热线平台的高回应性，诱发了更多的市民诉求向该平台汇聚，12345市长热线工单呈现爆炸式增长态势。因此，研究选择以南京市12345市长热线的运转为深度个案分析，具有较强的代表性。

本文主要采取质性研究为主、量化分析为辅，基于深度访谈、参与式观察等田野调查方法获得一手资料，并参考官方网站统计、官方媒体相关报道的数据素材，进行以个案为基础的机制分析。笔者分别于2017年7月、2018年5月先后到南京市A区、B区、C区、D区等多点进行实地调研12345市长热线运行实践，并一直保持跟踪关注至今。2023年3月又采用电话或微信线上访谈的方式，进一步了解南京市12345市长热线发展的最新动态。访谈对象包括区级12345市长热线服务中心领导、坐席话务员、区直相关部门、街道领导、街道12345热线话务员、街道相关部门、社区工作者、居民等不同利益群体，具有广泛代表性。通过对12345市长热线四级平台相关负责人与居民使用者的调研，便于从整体上认识12345市长热线系统运行的过程、机制与后果。

三

12345市长热线的兴起与

城市治理转型的需要

（一）城市基层治理现代化转型的需要

经过前面二三十年的城市大开发阶段，我国大城市中心城区以招商引资与发展经济为核心的城市化扩张已接近尾声，逐渐向城市管理精细化阶段转变。随着城市管理与服务重心下沉，以经济GDP论英雄的政治锦标赛机制对基层政府考核激励与约束控制的失效，新时代将面临高层政府如何有效识别基层政府治理绩效的行政考核难题。特别是在社会转型时期，完善的法律规定明显滞后于社会的发展，社会治理过程中大量新生事务处于法律空白领域，同时还存在诸多法律模糊、部门交叉、多头管理等“法治剩余”问题（桂华，2017）。在层级制和职能制相结合的科层行政流程体系下（朱光磊，张志红，2005），居民的诉求是自下而上逐级传达至以部门为中心的行政体系内。大量“法治剩余”事务，往往在部门之间或条块之间相互“推诿”，而无法得到解决，“小事”便可能拖成“大事”，加剧了社会治理的矛盾。然而，科层官僚制天然具有因循守旧的治理惰性与部门分散性特征，面对“法治剩余”事务没有积极治理的内动力，而这往往又是城市居民的新增内生需求，基层政府的回应性不足，因此成为城市基层治理的痛点。随着城市中间阶层群体崛起，对城市生活品质的需求度与公共服务质量的预期开始上升，这将进一步给国家提供让群众满意的高质量公共服务带来压力。

因此，在新时代形势下，随着城市社会治理主要矛盾的变化，高层、基层政府与民众三者之间的政治互动关系也随之发生转变，高层政府与民众的诉求和利益一致。高层政府需要借助自下而上的群众参与力量共同监督基层政府的治理惰性，倒逼基层政府积极回应民众诉求和提供高质量的公共服务，形成的是弱激励、强监督机制。而12345市长热线的兴起，便成为高层政府推进市域治理现代化和打造服务型政府形象的传播媒介，契合了城市基层治理现代化转型的需要。这也是12345热线背后市长与市民的一体性逻辑，既可以称为市长热线，也可以叫市民服务热线。而过去在以经济发展为中心的阶段，高层政府的核心目标为工业化与城市化的快速推进，高层政府在基层政府之间掀起了以GDP考核指标体系为基础的政治晋升锦标赛，招商引资与征地拆迁自然成为基层政府的中心工作。此时，高层需要借助与依赖基层政府，发展经济与治理民众，特别是要摆平征地拆迁中的“钉子户”。因此，高层对对基层政府采取的是强激励、弱监督机制，对基层政府的回应性不足问题容忍度较高。

（二）12345市长热线的兴起与媒介性质演化：以南京市为例

南京市12345市长热线于2010年12月28日正式开通运行，每日24小时人工接听群众电话，这是服务型政府建设与完善政务环境的内在需求。2010年南京市在江苏省率先推进政府机构改革，将原有的47个政府工作部门整合为38个。这次市政府机构改革从南京实际出发，突出建设责任政府的目标，着力解决制约本市经济社会发展的突出矛盾和问题，营造有利于“三个发展”的政务服务环境。为了更好地服务群众，南京市于2013年12月27日对系统进一步升级，开始搭建群众诉求“五位一体”综合受理平台，由市12345政府服务呼叫中心统一受理市民通过电话、网上信箱、短信、信件、微博向本热线反映的诉求。自2016年“互联网+政务服务”被写入政府工作报告，南京市自2017年起，12345市长热线又追随着“智能化”发展的大潮，围绕促进诉求流转速度、提升诉求的在线答复、提高市民诉求的及时响应度、精准收集市民回复反馈等需求目标，先后探索应用智能派单、智能坐席助手和智能回访等智能化应用功能。

由于群众拨打电话热线投诉后，只能知晓最终办理结果，诉求受理与处理的过程是在行政系统内部封闭运行的。为了促使群众诉求的处理由封闭运行向公开透明服务转变，适应政务服务线上线下融合发展的趋势，南京市12345市长热线又先后开通了“我的南京”APP、网站、微信受理渠道。南京市12345市长热线平台，随着信息技术媒介的发展，从最初的电话热线渠道已经向全媒体民生服务新平台转变，所有渠道诉求均会按照热线运行模式“统一受理、分级办理、一网运行、全流程追踪”，保障热线工作有序开展。通过APP和微信公众号等线上媒介渠道，一方面可以全流程实时展示群众诉求的办理进度和处理意见跟踪反馈，方便市民对诉求办理情况进行在线满意度评价，有助于监督各部门的工作作风；另一方面，地方政府可由被动回应诉求向主动推送服务转变，也可以改变电话一对一接听传播的被动式服务局限，通过在APP和微信公众号上设置最新资讯、热点解答、办事导航等版块，实时发布群众比较关心的政务信息，实现一对多的服务传播裂变。

2021年南京市政府又进一步加强“数智热线”建设。依托机器人客服、微信、政务APP等先进技术，丰富12345热线渠道带宽，缩短响应时长，满足企业和群众个性化、多样化需求。探索“人机耦合”弹性化智能平台建设，推进数智化、算法化在热线诉求接听、处理、服务监督、数据分析、数据共享等方面的建设应用。2022年，市12345热线中心扩充话务坐席181个。12345热线微信小程序上线运行，研发“热线百科”信息服务平台，开通疫情防控、“尚贤人才”服务、心理咨询等专线，让热线服务更加贴心。进行全流程智能化改造，热线智能语音客服、智能文本客服、智能回访等功能全面升级，企业群众感知度和诉求受理能力进一步提升。为促进12345热线更好地服务和回应企业和群众的诉求，南京市进一步加强制度规范建设。2022年7月，南京市委办公厅、市政府办公厅印发《南京市建立群众诉求联通联办机制实施方案》，加强12345热线、公安110、来信来访、网络民意等群众诉求渠道联通，着力构建民意收集、问题受理、综合研判、协同处置、多方监督的全链条回应机制。

市长热线受理的范围主要为：（1）咨询类，涉及承办单位工作职责、政策法规、政务服务、公共服务等方面的咨询；（2）建议类，涉及经济发展、城市治理、社会管理、公共服务等方面的意见；（3）求助类，涉及承办单位职责范围内的管理、服务等方面的求助；（4）投诉类：涉及承办单位公共管理、公共服务等方面的投诉。南京市12345热线建立后，由于对民众诉求回应的效率高而受到信任，12345热线的诉求工单量不断攀升。由于2015年系统改版，为防止数据比较的偏差，下面以2015年以来的为准。经公开报道，2015年至2022年，南京市12345热线诉求量依次为107万件、121.53万件、148.66万件、182万件、236.07万件、281.22万件、383.42万件、534.43万件，见图1。

2022年南京市12345市长热线平台共受理诉求534.43万件，较2021年同期（383.42万件）增加39.39%，相较于2015年同期已经翻了五番，全市诉求中咨询类212.38万件，占比39.74%；求助（投诉）类293.01万件，占比54.83%；建议及其他29.04万件，占比5.43%。在诉求内容上，物业管理、消费维权、卫生应急、房屋质量、教育相关诉求为市民关注的前五类热点问题。排在榜单前列的民众诉求，基本上都是涉及多个部门职责交叉的领域。12345市长热线在各城市运行的行政流程相似，差异主要是市领导对该项工作的重视程度，这将直接影响12345市长热线的功能与运行效果。南京市12345市长热线运行十余年来，从最初的非紧急类电话热线服务平台逐渐向全媒体政务服务综合治理平台性质转变，诉求受理渠道、受理范围与诉求案件量都在快速攀升，发挥了政治传播媒介与政府形象塑造的功能。

四

再造城市基层治理的政民沟通体系

接下来需要进一步回答的问题为针对基层治理惰性难题，作为高层的市政府是如何借助12345市长热线平台实现政民沟通体系的再造，进而重塑城市基层治理责任，提高政府的回应性的？具体而言，针对新时代城市社会主要矛盾与治理任务发生的变化，市政府以12345市长热线作为政治传播媒介与市域综合治理平台，通过再造政民互动关系、纵向政府之间的互动关系、以及横向政府或部门之间的互动关系等三大机制，重塑了城市基层治理的动力与责任体系，实现了对城市基层治理政民沟通体系的再造。

（一）再造行政流程：政民互动关系机制的改变

12345热线系统分四级平台，其中市政府为一级平台、市直部门/区政府为二级平台、区直部门/街道为三级平台、街道部门/社区为四级平台，如图3。市民拨打12345市长热线，直接由市级平台受理，除了可直接答复解释的外，12345热线工单由市级平台根据诉求内容结合归口与属地管理原则层层向下级平台派单，最终由基层平台负责落实处理。所有工单都会进入12345市长热线系统，在派单受理和处理上都有严格的时间限制，派单接收受理时间一般为2~4个小时，一个工单处理办结时间则是层层减少的，一级平台对二级平台派单要求5个工作日内办结，二级平台对三级平台派单要求3个工作日内办结，而三级平台对四级平台派单则可能要求2个工作日内办结。一个工单办结完成后，再由市级12345平台坐席员对诉求人进行满意度回访，具体分作风满意度和结果满意度（满意、基本满意和不满意）三个选项。只有少量无法联系、无需回访、电话屏蔽（如保密工单）等情形，不列入满意度考核。而在常规科层政府体系下，市民的诉求表达是按照层级制原则逐级向上反映的，一般只有足够重大的事务才有可能最终进入到市级政府的视野，形成的常规政民沟通体系如图2。相反，12345热线系统则将市民的诉求直接传递到市级政府，再由市级平台结合归口管理与属地管理的原则层层向下分解派单，最后还要层层对下级实施诉求办理满意度考核，向下级平台传导行政压力，倒逼基层组织及时回应处理市民诉求，实质上通过再造行政流程，改变了政民互动关系机制。

（二）吸纳群众参与和行政考核民主化：纵向政府之间关系机制的改变

12345市长热线系统，所有诉求工单都实行满意度考核，主要由及时处置率、作风满意率与结果满意率三个方面构成，并对横向同级政府或职能部门受理的12345工单满意率进行实时动态排名。由此，将难以量化和定性评估的城市管理与民生服务，通过分解为下级政府针对群众诉求的及时处置率、作风满意率与结果满意率等，从而重新建构了一套可量化、可计算与可客观比较的绩效考核指标体系。其意义在于：一方面重塑了上级对下级政府的督导考核体系；另一方面重塑了横向同级地方政府间的竞争体系，推动横向同级地方政府之间的治理绩效竞争（张雪霖，2020）。其实质是以问题为导向吸纳群众参与对基层组织治理绩效作出满意度评价，而上级政府则根据群众评价结果对下级政府工作绩效裁定考核，推动了行政考核的民主化，以增强基层政府的回应性和责任性，再造了纵向政府之间的互动关系机制。

案例1：HF镇五塘村负责12345热线工单的村干部说：说实话，12345市长热线可以督促我们主动联系和及时回应群众诉求。因为有考核压力，为减少工单数量，特别是不满意工单数量，我现在一般会提前积极介入解决村民的诉求。老百姓的诉求，你及时给他解决了，他就不会去打12345了，工单就会变少。前几年工单数量不断增长，而处理工单麻烦得很，不仅要处理问题，解决完了还要在系统中回复解释。我现在就开始想办法要多下去走访老百姓，提前积极主动化解相关矛盾，有什么事直接跟我反映，少打12345。

基层政府在12345热线工单满意度考核的压力之下，为减少不满意工单和提高满意率，也开始积极主动地采取一些治理举措：（1）实施不满意工单大走访制度。基层政府开始梳理不满意工单，进行大走访，积极化解一部分社会矛盾，并预防部分不满意工单的重复出现。（2）转变政府服务态度、提高及时回应与处置速度。（3）积极主动联系群众和帮助有需要的困难群众。这将倒逼基层政府在平时治理中积极回应群众的诉求，监督和制衡基层治理的惰性，重塑城市基层治理的责任。

（三）倒逼“法治剩余”问题的回应：横向部门之间关系机制的改变

12345热线诉求工单涉及的法定职责越清晰，自上而下按照归口或属地管理原则，越容易确定责任归属和派单。同样，对于无法定职责、职责边界模糊或职责交叉的“法治剩余”事务，在自上而下派单时同样会遇到推诿、扯皮的矛盾。这一般发生在横向同级政府或部门之间，具体而言包括同级地方政府之间（块块）、同级部门之间（条条）、以及地方政府与上级政府的职能部门之间（条块关系）等三个维度，都可能遇到相互推诿的12345热线工单。因为接单就意味着承揽责任，明确了此类事务的责任主体，有了先例，以后相同事由的工单将直接派给该单位，不仅要花精力去处理还有满意度考核，所以起初涉及的任何一方都不想接单。在南京市城区范围内，由于市直部门与区政府的管辖范围在空间上有重合，那么一级平台向二级平台派单时，二级平台可能存在不同市直部门之间、市直部门与区政府之间、以及不同区政府之间相互推诿的工单。同理，二级平台向三级平台派单、三级平台向四级平台派单时也会面临推诿扯皮矛盾。实践中，此类“法治剩余”事务在派单时常常会遭遇相关治理主体相继“退单”而难以下派的困境。

案例2：南京市政务办政务热线管理处负责人介绍：在市长热线诉求办理过程中，客观上存在一定比例的职责不清、权属不明等诉求事项，同时也有少部分单位存在敷衍塞责、推诿扯皮等行为。以2018年为例，12345市长热线全年接到180多万件群众各类咨询和诉求，其中约有5000件存在职责不清、权属不明的事项。这部分职责不清、权属不明的事项，比例虽然不高，但最难处理，而又直接关涉群众的满意度。

在常规科层治理体制下，此类职责不清、权属不明的“法治剩余”事务，市民在向上反映诉求时往往会遭遇“门难进、脸难看、事难办”的推诿扯皮后果。同样，在12345热线系统中，市民诉求可以直接传达至市级平台，但市级平台自上而下派单时此类事务也会陷入困境。不同的是在常规科层治理体制下，由于上下级政府、市民与高层政府之间信息不对称，此类市民诉求在基层遭到推诿后得不到及时回应。然而，在12345热线系统中，由于所有市民诉求工单直接传导至市级平台，且都纳入电子技术媒介系统和要求限时办结。那么，这类职责不清、权属不明的管辖争议工单则从后台走向前台，倒逼城市政府积极应对。如南京市建立“先解决问题再说”工作机制，专治“职责不清、管辖争议”等疑难杂症。该机制规定：对确实难以明确办理部门或无法解决的疑难复杂事项，历史遗留问题，职责不清、管辖争议等疑难问题，将统一提交给市政务办牵头，建立联席研判制度，制定联席会议的具体操作流程，保障市民的合理诉求事事有回音。

在“先解决问题再说”工作制度之下，为有效解决12345“法治剩余”工单派单难题，南京市在治理实践中还形成了一系列制度与机制创新举措：（1）主办与协办制，即涉及职能交叉的事务，确立主办单位和协办单位共同负责，分别设置相应的加分项。（2）首办责任制与超时工单扣分制，即对于法定职责模糊的工单，首次承接工单的单位，在没有明确的法定依据证明不属于其责任时，需要受理工单，工单超时未处理的则要扣首办单位的绩效分。（3）疑难工单联办制，即对于比较复杂难以明确责任归属的工单，可以上报至上级12345热线办公室，由其协调组织多个部门联合办理。（4）领导会办制。对于比较复杂的疑难工单，如果上级12345热线办公室无法协调多部门解决的，则可以上报至该级分管领导召集协调会，来明确有争议事务的责任归属通过这一系列的制度创新举措，12345工单的派单难题基本上能够得到有效解决。因此，转型期涌现的大量“法治剩余”事务，12345热线系统倒逼城市政府制度化回应处理，从而不断明确责任主体，再造了横向同级政府或部门之间的关系机制。因此，作为高层的市政府通过借助12345市长热线平台，再造政民沟通的行政流程，吸纳群众参与和行政考核民主化，监督基层治理的惰性，倒逼基层政府积极回应民众诉求和提高公共服务水平。

五

制造“回应性政府形象”及其悖论

“民有所呼，我有所应”，一直是我国服务型政府建设的题中之义。12345市长热线平台，在获得市级政府领导重视后，通过再造行政流程进而重塑了城市基层治理的政民沟通体系，在监督基层治理惰性上具有较高效率，实现了政府对市民诉求的高回应性目标，因而制造了“回应性政府形象”的传播效果。相较于常规的科层治理体制，12345市长热线平台如同信访制度一样属于非常规治理体系。正是由于12345市长热线的高回应性特征，使得越来越多的市民诉求向该平台集中，正如南京市的12345工单数量每年都在快速增长。然而，这在实践中导致12345市长热线的运行陷入“回应性悖论”难题，即12345市长热线媒介对市民诉求的回应效率过高，反而会增加行政成本和降低治理效率。

（一）“回应性悖论”：12345市长热线高效运转的难题

具体而言，12345市长热线高效运转面临的“回应性悖论”主要表现为两个方面：一是12345市长热线媒介作为非常规诉求治理平台对常规科层政府治理体制的替代风险，反而将极大地增加行政运行成本。12345平台越是高效、低门槛，群众诉求越发涌入此非常规平台，那么对常规治理渠道使用则会减少。12345平台，对于群众表达诉求而言是低成本的，但是诉求的回应性治理却是高成本的。因为每一条群众诉求，不管事情大小、轻重缓急，都要自上而下层层派单到基层处理，而且还要拍照留痕、将处理结果书面录入到电子系统，再进行满意度调查。相较于居民有问题向基层组织反映后直接处理而言，12345热线平台的诉求虽最终还是要派单到基层处理，但同样一件诉求处理的行政成本要高很多。因此，随着每年受理的12345工单诉求量的增长，12345热线一级、二级、三级平台的行政工作人员也在不断增加，存在行政机构不断膨胀的风险。

案例3：ZY街道的红梅社区书记说：我们社区现在对12345市长热线真是有苦难言，上级领导越来越重视，这项工作的居民满意度考核占了很大比重，甚至成为拉开社区工作绩效的主要得分点。领导越是重视，我们越不敢得罪居民。居民看到到12345市长热线这么有效，就越是喜欢打12345，原来有什么事情还会到社区居委会办公室来反映，现在动不动就打12345，但是最后事情还是要由我们社区来处理。原来居民直接给我反映，我一会处理完了就完了，现在不仅要去处理，还要拍照留痕上传至系统做好答复解释工作，同样的事情我工作量翻番都不止。而且，上级平台还要对居民进行满意度回放，这就导致很多无理的诉求大量产生。

二是诱发大量无理诉求的攀升及其识别困境。有理诉求指的是属于12345市长热线受理范围和政府职责的公共事务。无理诉求则指的是不属于12345市长热线受理范围和政府职责的公共事务。由于12345市长热线渠道的使用近乎零成本，市级平台缺乏对群众诉求合理性的有效识别与筛选机制，但上级政府对基层组织处理效果又实施满意度考核，甚至要求百分百满意，并纳入政府工作绩效评价。这就导致实践中存在大量无理诉求与谋利化诉求的攀升（雷望红，2018）。因此，有些基层组织为了息事宁人，便可能采取“花钱买平安”的方式处理，但却可能诱发其他诉求人的效仿。这将带来两方面的后果：一方面将浪费大量行政资源，增加行政运行成本；另一方面将会模糊政府与公民个体之间的责任边界，基层治理无原则妥协，使得政府的责任无限化，而公民无义务感化。

（二）领导重视与基层治理的松-紧变化

如何在有效督导基层组织的治理惰性与可能诱发大量无理诉求之间取得平衡，是12345市长热线平台有效运转要面对的核心挑战，实践中基层干部抱怨最多的也是无理诉求的筛选与过滤问题。南京市自2010年启动使用12345市长热线后，一直在制度上探索对无理诉求的有效识别与筛选过滤机制，先后设立了“5+2”工单制度、雷同工单制度和民意110制度。具体而言：

1. 2012年-2014年6月，实行“5+2”工单。所谓“5+2”工单，是指存在规定的五种情形和两类诉求的工单，赋予下级单位申诉权，最后经由南京市督查中心审核通过列入“5+2”工单的，就不会纳入满意度考核范围。然而，南京市12345热线督查中心，只有五六个工作人员专门负责受理认定“5+2”工单。一个人一天平均要处理至少1000个“5+2”工单，根本忙不过来。最后只能放水，凡是申诉的大都通过了，这就起不到有效的甄别作用。当时每年大约有1/3的工单被列入“5+2”工单，各单位之间12345工作绩效满意度考核得分排名差距较小，难以对基层治理惰性起到有效的激励与监督效果。

2. 2014年6月-2016年12月，开始实施“雷同工单”制，即同一个人同一个诉求反复打3次以上，或者多个不同的人反映同一个诉求的工单。从实践情形来看，重复性工单一般都是不满意工单，基层组织多次处理仍得不到对方满意而反复打12345热线的。这种不满意工单对基层平台的绩效考核影响大，如果不给予一定的申诉渠道，那么该工单就很难终结，不仅占用大量行政资源与精力，而且可能迫使基层组织为了获取满意度而无原则的让利，诱发“谋利型”诉求的产生。鉴于“5+2”工单制度形同虚设，南京市政府又创设了雷同工单制，缩小无理诉求识别鉴定范围，以减轻市级平台认定的工作量与难度。

3. 2017年1月至今，南京市政府办公厅印发《关于推广公安“民意110”经验提高服务效能和市民满意度的实施方案》的通知，借鉴公安系统的做法，开启实施“民意110”制度。经市12345市长热线首次回访不满意的工单，再次推送至承办单位继续办理，办理结束后由市长热线中心再次回访，重新判定满意度。对于再次判定为不满意的工单，交由承办单位自证已经依法依规履行职责进行界定。对于疑难复杂的重大事项，提请市法制办、市编办等有权部门依法进行界定，结果作为事项办理满意度考核依据。2017年1月实行“民意110”后，“雷同工单”停用，申请“民意110”的单位要承担已经履职履责的举证责任。相较于“5+2”工单，“民意110”制度把无理诉求的界定责任与权力，由市级平台下移至二级平台。

正是由于市级领导的重视，对12345市长热线抓得紧，其才能发挥有效动员与监督基层治理惰性，实现对市民诉求的高回应性效果。但领导过于重视、12345市长热线平台的效率过高的话，不仅会诱发大量无理诉求，而且存在对常规科层治理体系替代的风险，治理成本反而提升，治理效率降低，需要适度松绑。反之，如果上级领导不重视，对12345市长热线平台抓得松，基层政府自然不当回事，对基层治理惰性的监督效果也就难以实现。“治大国，若烹小鲜。”在我国多层级核心政治体制与“统分结合”双层治理机制下（张雪霖，2020），其实存在根据变化了的情境与形势采取“一松一紧”“放权-收权”相结合的领导艺术与基层治理平衡的辩证法，需要在实践中不断寻求治理均衡点。相应地，常规科层治理体制与12345热线非常规治理体制之间要取得治理平衡、通过12345市长热线监督基层治理的惰性与识别筛选无理诉求之间取得治理平衡，也是基层治理平衡的辩证法，也是12345热线平台能够持续高效运转面临的核心挑战与困境。南京市12345热线系统运行十年来，一直为此核心难题所困扰，实践中不断探索的制度创新举措，实质都是在探寻基层治理的均衡点，以实现政府与民众之间良性的双向沟通互动，建设可持续的“回应性政府形象”的政治效果。

六

结论

传播学视角下政府形象传播主要聚焦于通过大众传媒或新媒体面向民众解释政府行为的信息类（话语）传播内容研究，而忽视政府行为本身作为政治传播活动和政府形象塑造的意义。在我国多层级政府治理体系下，市级及以上的政府主要负责“治官”，一般不直接面对面与民众沟通互动，属于“高层政府”；而县级及以下的政府主要负责“治民”，属于“基层政府”，需要在一线面对面与民众沟通互动。面向民众的政府施政行为也是基层政府与民众之间具体沟通互动的过程，沟通互动的效果自然而然会影响民众对政府形象的认知，乃至影响对政府与国家的合法性认同。因此，政治传播研究不应忽视中国政治场域下政府施政行为的传播意涵，以及基层政府在与民众沟通互动中对政府形象塑造的意义。因此，本文的理论贡献在于提出政治过程视角下的政治传播理论框架，将政府施政行为纳入到政府传播与政府形象塑造的研究视野中来。

研究以12345市长热线作为政治传播的渠道为切入点，将政治传播研究从铁板一块的政社互动或政民沟通，嵌入到我国“条块分割”的政治社会系统，分析政治运作过程的复杂互动关系，以及政府形象传播的效果。研究发现，12345市长热线作为城市政府的一种自发探索，启用后因获得较好的政民沟通效果，很快获得市级政府的重视，并获得其他城市政府的效仿使用，逐渐演化市域治理现代化的综合治理平台和政府形象传播的媒介，其他各类政府部门热线都逐渐归并到12345市长热线，实行“一号对外”。随着互联网信息技术的发展，12345市长热线也逐渐从单一的电话媒介向全媒体民生服务新平台转变，目的就是为了实现“民有所呼、我有所应”的回应性政府形象的塑造。研究进一步基于政治过程视角，从纵向政府间的互动以及政民互动两个维度，放置在高层政府、基层政府与民众之间的三层政治互动关系框架中，深入分析了12345市长热线的兴起与媒介性质演化的动力机制，及其对城市基层治理政民沟通体系再造与回应性政府形象的塑造的逻辑。然而，12345热线平台塑造的回应性政府形象，在实践中却面临“回应性悖论”，基层治理需要在监督基层治理惰性与过滤无理诉求之间探寻治理均衡点。

西方的政治传播理论主要是在民主政治体制下围绕着民主选举过程而展开的研究，这就无法直接照搬应用于中国政治传播现象的解读。因此，笔者斗胆提出迈向政府治理过程与国家治理实践的研究路径是建设中国特色政治传播理论的基础。建构与中国政治文明发展相符合的中国政治传播理论体系迫在眉睫，这就需要更多学者真正走出书斋，深入到国家治理的田野实践中，从多个维度和窗口提炼与总结我国复杂的政治运作过程蕴含的政治传播活动与传播学意义。本文只是做了一个抛砖引玉的初步探索，今后将会持续在这一研究路径下不断推进和积累。

本文系简写版，参考文献从略，原文刊载于《国际新闻界》2023年第6期。

封面图片来源于网络

本期执编/姜姜

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