摘要：地方数字政府效能是衡量数字政府推进成效的核心指标，肇始与贯穿于数字政府建设全过程。通过建构“主体-制度-平台-机制”分析框架，提出整体性智治视阈下地方数字政府效能提升策略。整体性智治以“整体性”为根本目标，“智治”为核心技术手段，是政府治理与技术治理的嵌入融合，目标理性与技术理性的有机叠加，其智治载体、方案、手段、模式与地方数字政府效能提升的主体、制度、平台、机制高度契合。因此，以赋能为支撑点，共同体为落脚点，重塑整体性智治主体共同体、调试整体性智治制度共同体、构筑整体性智治平台共同体、统筹整体性智治机制共同体，构建数字政府效能提升的整体性智治策略。

2021年9月，习近平总书记在致世界互联网大会乌镇峰会的贺信中，指出要增强数字政府效能。近年来，我国不同地区政府也出台了有关促进数字政府建设的政策方案，地方数字政府建设如火如荼且效能日益显现，形成数字政府建设的“浙江模式”“广东模式”和“上海模式”等实践探索。在数字时代，不同地区地方数字政府效能是我国整体数字政府效能的重要组成部分。然而，从整体来看，我国地方数字政府建设效能水平相对不高、地区不均衡且亟待深入提升。鉴于此，基于所建构“主体-制度-平台-机制”分析框架，嵌入整体性智治理论，提出地方数字政府效能提升的整体性智治策略。以期丰富与发展整体性智治理论，并服务于我国不同地区地方数字政府效能提升的实践发展。

一、地方数字政府效能的意蕴界定与研究概况

（一）地方数字政府效能的意蕴界定

一直以来，对于政府效能概念界定不一而足。譬如，史云贵认为，政府效能是政府部门完成设定目标的内在能力。郭燕芬等认为，政府效能是指政府与政府工作人员为了达成政府目标，所发挥能力、效率、效益和效果的综合体现。由此看来，政府效能概念所囊括共性要素体现在：效率、能力、效果和效益等。基于以上观点，结合实际，地方数字政府效能是指地方数字政府建设过程中政府部门等主体通过制度设立与机制优化、应用数字技术平台等所产生的效率、能力、效益和效果等要素综合状况现实呈现。那么，其主要类型可划分为主体效能、制度效能、平台效能、机制效能，继而共同构成数字政府效能的核心要素结构框架。具体而言，主体效能是指多元主体在数字政府建设过程中所发挥的效能体现，制度效能是指不同制度规章在数字政府建设过程中所施展的效能呈现，平台效能是指新旧数字技术平台在数字政府建设过程中所产生的效能体现，机制效能是指所相关主体之间协同与运行机理在数字政府建设过程中所形成的效能显现。因而，可从“主体-制度-平台-机制”维度，建构地方数字政府效能的分析框架。

（二）地方数字政府效能研究概况

近年来，数字政府效能日益成为学界热点研究议题。但该议题研究体系尚不完善，未形成较为完整的学术研究共同体。既有研究主要体现在：在影响因素方面：人力物力财力投入力度、参与机制建立等因素影响数字政府效能提升。在所遇困境方面：信息孤岛、数据安全治理等现实困境桎梏着数字政府效能建设。在提升对策方面：构建激励制度、引入市场化力量等增强数字效能水平。然而，在地方数字政府研究方面，主要集中于地方数字政府的数字治理能力比较、创新路径等，对地方数字政府效能的关注程度相对不够。综上而言，发现国内既有数字政府效能研究主要集中在现实状况、影响因素、所遇困境、提升对策等，聚焦地方数字政府效能提升议题研究相对较少。在当前数字时代，地方数字政府效能是衡量地方数字政府推进成效的核心指标。那么，地方数字政府效能如何界定？如何有效提升地方数字政府效能？这皆是亟需深入剖析的研究议题。因此，聚焦地方数字政府效能现状，提出地方数字政府效能提升策略，具有较为重要的理论价值与现实借鉴意义。

二、整体性智治：理论概述及其契合性解剖

（一）整体性智治理论概述

近年来，我国公共治理理论与实践发展也呈现深度转变，日益迈向整体性智治形态。由此看来，整体性智治是一种新型的治理范式，日渐成为国内学界研究热词。置于现实场域上，整体性智治亦得到广泛应用。譬如，人脸识别广泛运用、政务服务一体化平台设立等。置于理论场域上，近年来，对于整体性智治理论研究引起了国内学者的重点关注与深入阐释。譬如，郁建兴等认为，整体智治是指基于整体治理，政府利用数字技术，实现各涉及治理主体的高效协作，达成更加精准、高效的公共治理目标，主要囊括数字化转型、整体化治理实践、高效需求回应。曾凡军等认为，整体性智治是指智慧化的整体性治理，重视技术赋能与规划赋能。

由此看出，整体性智治理论所涵盖共性要素体现在：整体性智治理论发轫于整体性治理理论，是整体性治理理论的继承深化阶段，聚焦技术深度嵌入、主体高效互动等治理范式，彰显公共治理模式嬗变之处。综合以上学者观点，基于佩里·希克斯（perri6）提出的整体性治理（holisticgovernance）理论，可以认为整体性智治肇始于整体性治理，主要是指政府部门及人员等多元主体运用现代数字技术与平台，将数字技术嵌入与贯穿公共治理全过程，聚焦公民需求导向，整合与协调各智治载体、方案、手段与模式等要素之间关系，实现从碎片化迈向智治化的公共治理图式。由此可见，整体性智治需阐释“谁来智治”“凭何智治”“用何智治”“怎样智治”。其主要内涵表征：一是在智治载体层面，智治载体是指智治过程中所参与及承载的主体彰显。多元主体是整体性智治关键载体，涉及“谁来智治”。整体性智治重视多元主体重塑理念，发挥多元主体各自功效。通过明晰整体性智治主体，重塑不同主体功能，破解主体碎片化。二是在智治方案层面，智治方案是指智治过程中所制定与实施的制度体现。制度调试是整体性智治核心方案，涉及“凭何智治”。整体性智治倡导系统性制度调试，聚焦公民需求导向。将制度规划调试的中心任务转变到回应公民需求问题上，塑造以公众为中心的理念，破解制度碎片化。三是在智治手段层面，智治手段是指智治过程中所研发与运用的平台要义。平台构筑是整体性智治重点手段，涉及“用何智治”。整体性智治聚焦现代信息技术构筑数字平台，为整体性智治提供技术保障。将新旧数字技术予以融合贯通，优化政务服务业务及流程，破解平台碎片化。四是在智治模式层面，智治模式指智治过程中所整合与协调的机制集合。机制统筹是整体性智治主要模式，涉及“怎样智治”。整体性智治注重统筹协同化、智慧化机制，理顺畅通治理运行机制，破解机制碎片化。

（二）整体性智治与地方数字政府效能提升的契合性解剖

近年来，我国地方数字政府效能提升面临着数字政府建设碎片化阻梗，桎梏着地方数字政府效能持续提升。由此看来，在数字时代，地方数字政府效能提升离不开整体性智治，整体性智治理论应用能够有效破解政府治理碎片化，进而有效推进地方数字政府效能提升。即整体性智治深度契合与嵌入地方数字政府效能提升（参见图1），为数字政府效能提升提供方法指引与价值导向。具体体现在：一是智治载体与主体效能的契合性，智治载体有利于加速数字政府主体效能提升。整体性智治重塑不同与相同层次公私部门功能，回应“谁来智治”，破解治理主体碎片化。而地方数字政府效能提升需通过智治主体赋能，发挥整体性智治主体重塑功能，进而有效提升数字政府主体效能。二是智治方案与制度效能的契合性，智治方案有助于推动数字政府制度效能提升。整体性智治注重调试统一制度规划，直指“凭何智治”，破解治理制度碎片化。而地方数字政府效能提升凭借智治制度赋能，发挥整体性智治制度的方向引领作用，从而促进数字政府制度效能提升。三是治理手段与平台效能的契合性，智治手段有利于促进数字政府平台效能提升。整体性智治以数字技术为主要工具，回答“用何智治”，破解治理平台碎片化。而地方数字政府效能提升通过智治平台赋能，构筑整体性智治平台，有效提升数字政府平台效能。四是智治模式与机制效能的契合性，智治模式有助于提速数字政府机制效能提升。整体性智治强调统筹协同化、智慧化机制，涉及“怎样智治”，破解治理机制碎片化。而地方数字政府效能提升应借助智治机制赋能，建构整体性智治协调与整合机制，推动数字政府机制效能提升。

图1整体性智治与地方数字政府效能提升的契合性框架

三、地方数字政府效能提升的整体性智治策略建构

地方数字政府效能是由主体效能、制度效能、平台效能与机制效能等共同构成，故而，地方数字政府效能提升并非是单个维度、某一环节，应是多个维度、综合环节，继而借助赋能手段、塑造共同体意识尤为必要。如前阐述，整体性智治理论深度契合地方数字政府效能提升。因此，从“主体-制度-平台-机制”维度，嵌入整体性智治理论，以赋能为支撑点，共同体为落脚点，建构地方数字政府效能提升的整体性智治策略。其中，“赋能”概念指向赋予对象某种能力，“共同体”是指涵盖某种共同权益、目标、兴趣、宗旨等的集合体。因而，以赋能建构共同体，即通过主体赋能、制度赋能、平台赋能、机制赋能，进而重塑整体性智治主体共同体、调试整体性智治制度共同体、构筑整体性智治平台共同体、统筹整体性智治机制共同体，为提升地方数字政府效能水平提供理论参考及现实借鉴。

（一）主体赋能：重塑整体性智治主体共同体

主体赋能是指赋予不同主体相异智治能力，从而重塑整体性智治主体共同体。整体性智治主体共同体是整体性智治所涉及主体职责定位与关系结构的集合体，主要涵盖政府部门、企业、社会公众等多元主体，其重塑是地方数字政府效能提升的主体保障。其一，在智治理念塑造层面，主体思维及理念掣肘整体性智治具体活动开展。其核心要义是不同治理主体应秉持整体性智治思维，塑造整体性智治理念。将广泛认同的整体性智治理念嵌入融合至数字政府效能提升全过程。聚焦公民需求最大化导向，将其作为衡量地方数字政府效能的核心范畴。提升地方数字政府效能，重中之重是增强多元主体的数字素养与数字治理水平。其二，在智治主体结构整合层面，整体性智治主体需是多元构成，理清与重塑整体性智治主体的权责界限与组成结构。整体性智治主体共同体既涵盖政府部门，也囊括企业、社会组织、公众、科研机构等外部主体。一方面，对于政府部门而言，地方数字政府效能建设所涉及部门错综复杂，需“刀刃向内”，自上而下设立横向联动、纵向协同闭环的整体性智治现代政府部门。另一方面，对于外部主体而言，缘因外部主体具备各自禀赋优势，有效参与数字政府建设能够弥补政府失灵状况。其三，在智治主体功能协调层面，缘因提升数字政府效能作为一项综合性、系统性工程，加之不同政府部门之间主责主业迥异，亟应成立数字政府效能提升领导小组。地方数字政府效能提升领导小组作为数字政府效能建设领导机构，发挥统筹协调与总揽全局功能。不同政府部门占据主导核心地位，积极吸纳企业、社会公众等多元主体参与其中，培育多元主体参与的良好数字生态系统。

（二）制度赋能：调试整体性智治制度共同体

制度赋能是指赋予相异制度调试能力，进而调试整体性智治制度共同体。整体性智治制度共同体是整体性智治的一系列制度设定与聚焦目标的集合体，其调试能够整合统筹跨层级、跨部门、跨领域良好智治制度，明晰地方数字政府效能提升的聚焦任务与规划蓝图，发挥整体性智治制度设计的方向引领作用。第一，在顶层设计层面，顶层设计决定着数字政府效能建设的战略方向。秉承“一张网、一盘棋”脉络，颁布数字政府效能提升的中长期规划设计与系统方案，且调试整合现有数字政府建设相关制度。明确数字政府效能提升的目标宗旨，击破“钱穆制度陷阱”，为地方数字政府效能提升指引方向与价值导向。第二，在标准设立层面，标准设立关乎数字政府效能具体衡量。试点数据管理、数据格式、数据交换共享、数据归集、关键政务应用等要素予以标准化，建构数字政府建设统一的数据、业务、安全与技术协同标准体系。强化数字政府标准的推广与执行力度，以期实现办事指南规范化与审批事项标准化。聚焦大数据、大平台等建设，成立数字技术运营有限公司。开发数字政府一体化工作平台，提升政务数据通用效能。第三，在安全保障层面，数字技术安全直接攸关数字政府建设成效，亟待提高数字技术全方位安全保障效能。与大型互联网企业深度合作，提升数字政府建设安全精准防护水平。健全数字风险预警防控体系，防范化解数字安全风险。塑造数字时代的安全观，遵循数字政府安全制度细则。

（三）平台赋能：构筑整体性智治平台共同体

平台赋能是指赋予新旧平台构筑能力，继而构筑整体性智治平台共同体。整体性智治平台共同体是整体性智治所涉及技术平台运行的集合体，以数字技术等现代信息技术为地方数字政府效能提升创造技术嵌入，供给集成优化服务，发挥整体性智治技术平台功能重塑作用。其一，在应用创新层面，应用软件是整体性智治平台的核心基石。亟需开发省、市、县、乡（镇）共用一体化共享政务服务APP，改造升级政务服务网。利用云计算、人工智能、大数据、区块链等新型技术，探索研发数字孪生应用，构建数字政府核心应用模块。精准回应社会公众现实需求，提升数字惠民与数据智治效能。其二，在平台创设层面，数据平台主要涵盖基础层、平台层、应用层和端口层等，是整体性智治平台的功能集成。提升地方数字政府效能，关键要义是数据集中及共享畅通。建设一体化、智能化、开放性的分级分类综合数字平台，实现新旧数字平台迭代升级、数据实时交互与业务流程再造。架构省、市、县、乡（镇）四级跨地域协同管理体系，击破科层制结构弊病与信息壁垒，强化一体化政务云平台资源调度力度。其三，在人才引育层面，整体性智治技术平台研发与应用皆需要数字技术人才，亟应强化数字技术人才引进与培育力度。加强“政企合作”“政社合作”“政校合作”等力度，培养高层次、复合型数字技术人才。

（四）机制赋能：统筹整体性智治机制共同体

机制赋能是指赋予不同机制整合协调能力，进而统筹整体性智治机制共同体。整体性智治机制共同体是整体性智治所相关主体之间协同与运行机理的集合体，以回应公众需求为地方数字政府效能建设的目标导向，深度提升公共服务的优质普惠程度。首先，在政务服务机制层面，政务服务整合协调是整体性智治的重点内容。彰显以人为本的核心理念，亟需实现政务服务的决策流、执行流、业务流等流程再造升级、业务协同与高效便捷智能。聚焦“互联网+政务服务”，增强线上线下相融合的政务服务标准化规范化与公众满意度。其次，在履职责任机制层面，责任是整体性智治的内核。履职责任机制能够明确不同职能部门的职权责任范畴，需提高全流程政府核心履职业务的标准化与智能化。借助政治条文、法律法规与管理规则，将责任嵌入至整体性智治全阶段，健全现代化政府部门责任追究体系。试点建立数字政府专家储备库，健全履职高效的新型数字政府责任机制。最后，在智慧监督机制层面，监督是整体性智治的保障。智慧监督机制能够有效监督与助推地方数字政府效能活动开展，需建设共享、跨域的可管可控整体性智慧监督机制。夯实省、市、县、乡（镇）四级“互联网+监管”建设，明晰智慧监督的程度与内容。加强事前事中事后监管，构建数字化精准化监管新模式，实现全链条闭环监管。结合互联网、大数据、人工智能等新兴技术，取长补短地建设符合本地区实际地方数字政府特色智治运行机制。

五、结语

综上而言，在数字时代，数字政府建设日新月异、瞬息万变，提升地方数字政府效能兹事体大且刻不容缓。基于“主体-制度-平台-机制”分析框架，提出整体性智治视阈下地方数字政府效能提升策略。而整体性智治是公共治理与现代信息技术革命嵌入融合的产物，其智治载体、方案、手段、模式与地方数字政府效能提升的主体、制度、平台、机制高度契合。因此，从“主体-制度-平台-机制”四个维度，以赋能为支撑点，共同体为落脚点，系统性建构地方数字政府效能提升的整体性智治策略，破解效能提升碎片化壁垒。将整体性智治理论应用到地方数字政府效能提升，是一项较为复杂的综合工程。亟需以“整体性”为根本目标，“智治”为核心技术手段，深入推进整体性智治与数字政府效能两者深度交织浸染，以期实现数字政府效能提升的政府治理与技术治理的嵌入融合，目标理性与技术理性的有机叠加。

来源：鄂州大学学报

作者：蔡炉明

参考文献：略

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