习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出，审计要如影随形，对所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的地方、部门和单位的审计监督权无一遗漏、无一例外，形成常态化、动态化震慑。笔者认为，审计机关要当好国家财产的“看门人”、经济安全的“守护者”，需开展“如影随形”审计，以实现高质量的审计全覆盖。

开展“如影随形”审计的多重需求

一是有效增强审计工作政治功能的需要。审计机关首先是 政治机关，也是党的工作机关，必须旗帜鲜明讲政治。审计机关既要不断提高政治站位，也要持续提升审计工作的政治性，发挥审计监督的政治功能。要更好发挥审计在促进党中央决策部署贯彻落实中的重要作用，必须构建全链条跟踪审计机制，有效扩大对基层贯彻落实情况的监督检查范围，在坚决维护党的核心和党中央权威、确保党中央政令畅通等方面展现新作为。要更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用，必须加强对经济权力运行的制约与监督，消除审计监督的盲点与空白，在强化党员干部工作活动的日常监督、清除腐败问题等方面取得新成效。要更好发挥审计在维护最广大人民的根本利益中的积极作用，必须坚持以人民为中心的发展思想，持续加大对重点民生资金和项目的审计力度，推动党中央、国务院各项惠民富民政策落到实处。开展“如影随形”审计有助于促进审计监督持续发力、全面发力、源头发力，有利于强化日常监督，密织监督网络，确保及时发现问题、纠正偏差，推动抓常抓细抓严，做到抓早抓小抓实，有益于更好保障党中央决策部署贯彻落实，提高一体推进“三不腐”的能力和水平，持续增进民生福祉。

二是依法履行审计监督职责的需要。按照宪法、审计法及相关法律法规的规定，审计工作必须全程关注公共资金、国有资产、国有资源管理使用的真实性、合法性和效益性，通过依法行使审计权来维护国家财经秩序，促进依法治国，促进廉政建设，保障经济社会健康发展。新修订的审计法专门就审计防范化解风险的职责作出明确规定，审计机关必须积极发挥建设性和预防性作用，揭示审计对象在管理控制和相关业务活动中的风险，提出改进建议，促进审计对象提高管理水平，维护国家经济安全。审计不仅要“查病”，更要“治已病、防未病”，这就要求审计工作树立系统思维，建立全过程、全方位、全天候的持续跟踪机制，及时处理跟踪过程中发现的问题与疑点，做到预防为主、防治结合、综合治理。开展“如影随形”审计有利于拓展审计监督的广度和深度，形成横向到边、纵向到底的立体化的审计监督格局；有助于找准审计工作切口，更加及时地发现苗头性、倾向性现象；有助于定位审计工作重点，更加有力地揭示违规违纪违法问题与各类风险隐患，更加有效地督促审计整改落实到位。

三是持续提高审计监督效能的需要。审计监督对象量大面广，监督内容点多线长，导致审计资源捉襟见肘，对于实现《“十四五”国家审计工作发展规划》提出的“实现审计全覆盖纵向与横向相统一、有形与有效相统一、数量与质量相统一”这一目标提出巨大挑战。二十届中央审计委员会第一次会议提出“无一遗漏、无一例外”，要求形成常态化、动态化震慑，强调的是要把全部法定监督对象纳入审计监督范畴，确保审计监督没有禁区、没有例外。审计机关在高质量推进审计全覆盖的过程中必须坚持形式与内容相统一，既不必机械地实行轮流审计，也不能盲目地扩展延伸审计，应当避免监督形式遮蔽监督实质，防止监督手段成为监督目的。提升审计全覆盖的效率效果，既要改进审计计划源头管理，也需要创新审计方法手段。开展“如影随形”审计有利于促进审计监督灵活发力，使审计机关能够精准快速识别问题线索和风险隐患，及时合理调配监督资源，进一步提高审计监督的针对性和有效性；有益于促进审计监督创新发力，使审计机关能够收集积累审计对象相关的信息，借助科技手段挖掘数据要素价值，扩大监督成果。

“如影随形”审计的重要功能

穿透式监督功能。“如影随形”审计可以及时跟踪重大政策措施贯彻落实全过程，穿透公共资金、国有资产、国有资源的筹集管理分配使用全过程，实时掌握资金流、实物流与信息流，及时反馈审计对象动态。

智能化监测功能。“如影随形”审计可以将审计程序、审计方法与现代信息技术相结合，主动获取审计对象的财务、业务及管理信息，融合政务信息及相关部门提供的信息，运用大数据开展全过程、全方位、全天候的交叉比对、分析性复核等工作，及时反馈偏差、异常、例外和其他情况，及时追踪反馈情况的处置或整改结果。

辅助性管理功能。“如影随形”审计可以捋顺各级审计机关的职责界限与对象范围，摸清公共资金、国有资产、国有资源的底数与状态，保证审计机关能够系统把握全局、科学谋划工作、合理调配资源，更好推进纵向统筹和横向衔接，做到应审尽审、有机贯通，加快实现审计工作一盘棋。

构建“如影随形”的审计系统的创新意义

推动实现审计全覆盖纵向与横向相统一。审计资源的有限性决定了我们在审计项目计划管理、现场实施等环节必须兼顾审计对象及审计内容的深度与广度，构建“如影随形”的审计系统在很大程度上缓解了审计资源与审计期望之间的张力。从分工来看，“如影随形”的审计系统的技术优势与成本优势能够较好地实现审计监督横向到边的要求，通过系统布置与联结能够较好地实现对法定审计对象及审计内容的全面覆盖，通过全过程、动态化、综合性的跟踪与检查，促进及时发现和解决具体问题。而审计机关的项目安排则重在实现审计监督纵向到底的要求，对特定领域、特定事项进行深度审查、系统解构，在查找重大违纪违法问题与体制机制制度问题方面发挥突出作用。

推动实现审计全覆盖有形与有效相统一。“有形”是“有效”的基础前提，“有效”是“有形”的目标要求，不能机械地理解与实施审计全覆盖工作，必须坚决防止审计全覆盖工作表面化、形式化。倘若审计监督低效或者无效，那么无论形式上有多完备，都无法保障审计监督的权威性。构建“如影随形”的审计系统，目的在于利用信息技术手段更好地促进管住用好公共资金、国有资产、国有资源，确保权力始终用于为人民服务。“如影随形”的审计系统一方面通过防微杜渐，及时在萌芽状态消灭问题，减少对审计对象的重复监督，另一方面能够为审计项目计划提供必要的决策信息支持，并帮助审计项目实现实施更加深入、发现问题更加精准、分析问题更加透彻、整改问题更加扎实。

推动实现审计全覆盖数量与质量相统一。实现审计监督权无一遗漏、无一例外，既要技术手段支撑，也要具体的审计项目安排。数量庞大的审计对象决定了各个年度的审计项目安排需要覆盖一定数量的审计对象，又难免出现遗漏之处。构建“如影随形”的审计系统，在形式上、手段上实现了审计监督权无一遗漏、无一例外，可以通过设置各类风险指标及预警模型为监督对象精准“画像”，帮助审计机关更好地制定审计项目计划，有助于形成常态化、动态化震慑。“如影随形”的审计系统对审计管理的有效支持贯穿审计业务活动全过程，能够帮助审计机关更好地实现揭示问题、规范管理、促进改革一体推进，进而更好地发挥审计监督在党和国家监督体系中的重要作用。

“如影随形”审计的运行机制

触发响应机制。“如影随形”审计要对审计对象的业务和财务活动进行实时监控，要持续感知审计对象信息系统中的数据变化。其作用在于确保审计机关全盘掌控审计对象的动态，并根据风险提示及时介入。审计人员需要搭建并完善风险管理模型，优化风险管理规划，针对审计对象提炼风险事件及其触发因素，明确风险识别、风险评估及风险应对策略，利用多维实时数据监测风险变化并在超过事先设置的标准值后分级响应、及时介入。触发响应机制的运行首先依托于审计对象依法及时全面提供电子数据信息和必要的技术文档，向审计机关开放计算机信息系统查询权限并提供必要的资料。如果信息同步不及时不全面，就会导致审计系统与审计对象多个信息系统间在数据一致性上出现差错，给审计机关及审计对象的工作带来不必要的干扰。以对资产和财务的审计为例，一般情况下，财务系统产生一笔购买资产的支付数据后，要实时触发审计系统进行审查，同时保证资产相关的数据能被审计系统感知和采集，以避免误报的发生。触发响应机制可根据数据及关联活动的重要程度分层分级建立，以提高系统整体运行效率，避免审计资源及算力资源的浪费。

查验求证机制。审计工作高度依赖审计证据的搜集和评价，“如影随形”审计要保证审计工作的实时性和预见性，对审计证据的快速查验求证就显得极为重要。审计人员需要根据数据分析与风险提示的结果来制定审计策略，检查公共资金、国有资产、国有资源的状态，核查其筹集管理分配使用相关活动，对照法定要求、政策导向及其他审计标准核实具体情况，揭示具体问题或提示具体风险。查验求证机制运行的关键在于，审计对象信息系统中的数据发生变化后，审计机关怎样核查数据关联的业务、财务及管理活动是否真实、合法并符合效益性原则。这就要求审计信息系统至少能够提供两方面的支持：一是要第一时间获取相关活动的依据，可行的方法是建立数据和依据间的映射，采集数据的同时获得依据；二是提供快速查验依据的技术手段，可行的方法是引入流式计算、增量计算、分布式计算等方法，对数据和依据进行在线快速分析。审计信息系统可根据查验结果的重要性和严重性，分层分级报告相应部门。

提醒报告机制。对可能存在的问题、风险和隐患进行预测和预警，是“如影随形”审计的重要特性。提醒报告机制要根据发现问题的分类、重要性、紧迫程度等，以合适的通知方式、在规定时限之内将相关信息与结论传达到相应的部门和人员。对于涉及日常经营管理活动的问题，要提醒审计对象及时应对、迅速整改，防患于未然。对于涉及管理体制机制方面的重要问题，还应当向审计对象的主管部门进行报告，促进推动审计对象的管理优化与改革深化。提醒报告机制还需要向审计机关发送审计成果的运用情况，审计人员可以借助该机制来督促审计发现问题整改落实，核查是否存在整改不力、敷衍整改、虚假整改等情况；掌握审计意见建议的采纳情况，检查“屡审屡犯”的漏洞是否依然存在 ；追踪审计发现问题线索移送办理情况，推动监督合力提升。

如何开展“如影随形”审计

（一）打造一支专业的审计力量

人是一切活动的根本，人才是高质量发展的重要资源。审计人员是“如影随形”审计的主体力量，审计人员的专业能力最终决定了审计功效。审计工作要实现“如影随形”，专业化的审计队伍体系建设是重中之重，必须坚持以专业化为导向，立足“如影随形”的工作特点和实践需要，不断提升和完善审计人员的知识体系和能力结构。

1. 做实研究型审计。要转变审计工作理念，加快探索与“如影随形”审计相适应的工作思路、工作模式及工作技巧。要结合“如影随形”审计的特点，研发联网审计的工作指南与技术指引，完善联网审计与现场审计相结合的业务管理标准。要围绕同一地区、同一领域、同一行业的审计对象重点研究其总体情况、发展现状、改革方向、风险压力、现实困境、前沿问题，再具体结合审计对象的业务流程与数据特征研发、部署、管理、使用软件机器人及人工智能模型，进而提升工作效率和审计成果。要推动跨地区、跨领域、跨行业的综合比对和关联分析，探索各类数据和指标的预期数值及合理的偏离范围，以高质量的风险评估助力高精度的风险应对。

2. 加强培训学习。要加强需求分析，探索建立与“如影随形”审计相适应的审计人员专业知识体系及专业能力标准评价体系，对照当前审计队伍的总体情况及不同岗位员工的具体情况，合理安排培训计划与培训内容。要重点培养审计人员的信息化能力与数理分析能力，提高问题查核能力、交流沟通能力及文字写作水平，确保扩大审计工作成果，提高审计治理水平。要积极开发完善有关“如影随形”审计建设与应用的知识库、案例库，切实提高专业培训的实效性。要积极建设学习型审计机关，引导审计人员树立终身学习理念，自觉加强专业学习。

3. 整合内部审计成果与力量。要加强对内部审计工作的业务指导和监督，发挥内部审计的“探头”作用，在揭示问题与风险隐患、督促问题整改落实等方面提供实质性的帮助。要对审计对象按照《审计署关于内部审计工作的规定》报送的内部审计工作计划、工作总结、审计报告、整改情况以及审计中发现的重大违纪违法问题线索等备案资料进行分析，挖掘资料中提示的典型问题与风险隐患，作为审计机关编制审计项目计划和审计人员开展风险评估的重要参考依据。

（二）制定一套严密的制度体系

依法审计是贯彻落实宪法与审计法的基本要求，是审计监督权无一遗漏、无一例外的实践要求，也是提高审计工作质量的内在要求。要针对“如影随形”的审计需求，完善顶层设计，做好制度支持。要对审计覆盖的范围、审计内容、持续时间、响应机制等细节要素制定相应的标准、规范和指南，对审计所需的数据及其更新频率、使用权限、保密措施等要有明确的规定，从制度上保障审计工作实现“如影随形”的要求。

1. 保障依法履行审计职责。要明确各级审计机关的监督对象清单和监督范围，推动各级审计机关开展网格化管理与常态化监督，全面消除审计监督的盲点与空白。要进一步明确、细化或解释审计职能，确保审计监督权不越位、不错位，做到实时监测但不干预审计对象的正常运转，做到联网监督但不干扰审计对象的信息系统，做到独立监督但不干涉审计对象的管理决策。要制定风险隐患的分类分级报告制度，出台风险源识别、分类和风险评价、分级的操作办法，确定审计机关向审计对象、主管部门、本级政府或其他监督主体的程序、标准及规范要求。

2. 保障依法行使审计权限。要保障审计机关的知情权与检查权，重点结合审计法的有关规定，进一步明确审计机关获取审计对象相关数据信息并接入其信息系统的要求。要明确提出审计对象将财务会计资料以及与公共资金、国有资产、国有资源有关的业务和管理资料上传至审计信息系统的具体要求，提出审计对象信息系统与审计信息系统对接的具体要求，确保审计机关能够全面及时获取必要的信息与数据，具备开展实时联网监督的工作基础。要明确提出审计机关有权检查审计对象上传至政务信息系统和数据共享平台的相关电子数据的基础信息及加工处理过程，避免错误数据影响宏观管理与重大决策。要针对审计信息系统的特征，围绕保守秘密和保护隐私制定必要的制度约束。

3. 保障依法实施审计程序。要遵守审计法及国家审计准则等相关要求，围绕资料调阅、审计沟通、成果运用等环节细化工作规范，明确审计质量控制相关工作要求。要规范审计机关与审计对象服务器连接的方式及技术标准，制定审计机关核实有关情况时调阅审计对象相关资料的工作流程，制定审计机关通过在线方式向有关单位和个人调查了解相关情况的规范要求。要结合实时联网审计的技术特点有针对性地出台审计取证规范，在审计取证单及审计工作底稿编制、审核、存档等方面规避审计风险。要设计“风险提示函”“管理建议书”等特制的审计文书，根据审计发现的情况分门别类地与审计对象、主管部门或其他单位进行沟通。

（三）构建一套综合的信息系统

开展“如影随形”审计要在技术上破解事后监督的弊端，有效缩短执行权行使与监督权介入之间的时滞，从而提高各方的风险管控水平，抑制违规违纪违法行为，减少国家财产损失浪费。“如影随形”审计必然依托现代信息技术，通过信息化建设来支撑业务能力发展。

1. 打造数据中心。海量数据的采集、传输、转换、存储、管理以及分析利用等工作都必须依托数据中心建设来实现，才能有效保障数据的完整性、连续性及安全性。要全面连接审计对象的财务系统、业务系统与管理系统，及时获取财务会计信息及业务管理信息，掌握财政财务收支情况与经营管理动向。要有效接入国家政务信息系统和数据共享平台，推进与纪检监察、组织人事、公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关部门的数据对接与共享。要加快数据标准建设，有效提升数据采集运用等环节的工作效率，切实提高基础信息的准确性与一致性。

2 . 研发工具模型。要研发大数据分析工具，优化业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨地区跨领域跨行业数据的分析模型。要研发行为分析模型，运用即时数据掌握审计对象动向，运用多源数据为监督对象精准“画像”，强化疑点挖掘、风险研判及预测预警。要研发机器人流程自动化工具，结合审计对象的组织框架、管理流程及业务特征设置提取数据、交叉对比等自动化审计程序，由软件机器人大规模自动化执行模拟人工流程的审计任务脚本，通过自动分析数据和行为来发现偏差、异常、例外和其他情况，通过风险评估模型来甄别其类型、性质及潜在危害，进而将审计人员从简单重复的工作中解放出来。要研发人工智能工具，使用机器学习来识别审计对象相关数据中表现出的行为模式并持续进行学习，使审计模型能够更快速、更高效地执行审计任务。

3. 搭建信息流转渠道。审计发现的问题、风险和隐患必须再次报送到主管部门、分门别类地及时流转回审计对象、移交给其他监督主体，从而推动管理优化、改革深化、问责强化。要将审计发现的偏差、异常、例外等情况向审计对象的财务、业务及管理层进行反馈，审计对象提出不同意见的还应当要求其在线提供证明材料以便审计人员核查。要将审计发现的问题及其整改要求向审计对象的管理层进行反馈并抄送审计对象的内部审计部门和主管部门，形成督促整改监督合力，问题整改进度及结果还需按时向审计机关反馈。要将审计发现的体制机制制度问题向审计对象的主管部门进行反馈，必要时向同级党委报告，促进深层次的改革推进。要将审计发现的违规违纪违法问题线索向纪检监察机关移送，并追踪其办理情况。

（作者晏维龙系南京审计大学党委书记、教授；孟金卓单位系南京审计大学政府审计学院；张璐、方昌健单位系南京审计大学智能审计学院。）

来源：审计观察

编辑：孙哲

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