我国科技立法演进分析及发展思考｜“科技+法治”系列|法律|科学技术进步法|科技+法治|科技成果|科技立法

科技立法，通说肇始于20世纪50至60年代，自二战后，科技发展已深刻影响国家命运，为适应重大创新范式变革，科技立法以国家意志响应科学技术发展趋势，从国家层面系统性、建制化推动科技创新发展。新中国成立以来，“科学技术是第一生产力”“创新是引领发展的第一动力”“人才是第一资源”等重要论述陆续提出，科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略得到深入实施，深刻诠释了党对科技工作的高度重视。我国科技立法工作虽然起步较晚，但充分吸收发扬了国际科技立法的先进经验。自1985年3月13日中发〔1985〕6号《中共中央关于科学技术体制改革的决定》发布以来，我国进入科技立法全面发展阶段，以《科学技术进步法》这一基础性法律为统领的科技法律规范体系逐步建立。2022年10月，党的二十大报告强调，“完善科技创新体系”“形成支持全面创新的基础制度”。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要进一步深化法治这一支持科技创新发展的基础性制度，推动法治保障引领全面创新，开拓创新发展新局面。

我国科技立法概况及成就概要

有学者将科技法定义为调整科技活动领域社会关系的各种法律规范的总和，本文采取该广义理解，科技法在立法内容上，既包含针对科技的专门性、系统性法律规范，也包含其他部门法中涉及科技领域的相关规定；在法律位阶上，既包含国家和地方出台的法律、法规，也包含国务院有关部门、地方政府出台的各种涉及科技创新发展的规章、规范性文件。据“北大法宝”数据统计，在中央层面上，专门针对科技创新的法律规范约为6000余篇（包含法律、行政法规、部门规章等），其中全国人大及其常委会立法5篇，主要包括《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》“三部曲”，国务院行政法规约192篇，以党的机构、中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）等名义下发约87篇，各部委部门规章4100余篇，占比最大。在地方层面上，专门针对科技创新的法律规范约为66000余篇（包含地方性法规、规章、规范性文件等）。从地域分布上来看，沿海地区出台数量明显高于内陆地区，江苏、浙江、福建、广东等省份均出台4000篇以上，山东省出台5500余篇，位居全国第一。

通说认为，科技立法一般由科技政策先行探索，再总结经验上升固化为法律制度，我国《科学技术进步法》的制定和修改遵循该规律。以《科学技术进步法》制定修改为主线，我国科技立法可以分为“立法准备期”“改革追赶期”和“自主创新期”三个阶段。

一是立法准备期，1985至1993年《科学技术进步法》出台期间。作为中国第一部科技基本法，立法的一项重要任务就是通过立法，全面总结和积极推进改革科技体制与经济体制的实践。1985年，邓小平同志在全国科技工作会议上指出，新的经济体制，应该是有利于技术进步的体制。新的科技体制，应该是有利于经济发展的体制。同时期，85《决定》出台，被誉为我国第一次对科技体制进行重大的、系统的改革，为未来一段时间的科技创新发展定下了“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针。此后，围绕经济建设主战场和建设社会主义市场经济体制的主目标，一方面，科技体制内部结构得到了系统性变革，产业创新政策得到快速发展；另一方面，科技创新开始“长入”经济，《民法通则》《公司法》《技术合同法》《外资企业法》《计量法》等经济领域的法律中新增了大量科技创新内容。1993年《科学技术进步法》以法律形式确定了“在社会主义现代化建设中优先发展科学技术”战略目标，并对科技推动经济社会发展、高技术发展与产业化、基础研究、创新主体和创新人才发展等内容进行具体规范。

二是改革追赶期，1994至2007年《科学技术进步法》第一次修订期间。1995年，中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》（以下简称“95《决定》”），“科教兴国”正式被确立为国家战略，要求把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置。同年，国家科学技术委员会联合加拿大国际发展研究中心专家，对我国十年科技体制改革进行回顾评估，并提出，我国需要注重以国家创新体系理论作为未来科技发展的分析方式。1997年底，中国科学院《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》研究报告获得了中央领导的批示。由此，“科教兴国”“国家创新体系”“知识经济时代”成为这一时期的科技发展主旋律。1996年，为加速科技创新向现实生产力的转化，《促进科技成果转化法》出台，明确政府、高校院所、企业、科研人员转化权利义务，并制定了一系列相应配套科技经济政策。特别是我国加入WTO后，科技面临更大的国际竞争压力，“掌握主动权”成为科技发展和国家安全的核心关键。2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称“06《纲要》”）发布，提出要把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置。在建设创新型国家思想指引下，2007年，《科学技术进步法》迎来第一次修订，提出“构建国家创新体系”，国家核心竞争力和自主创新力成为发展关键，系统性、协调性、体系性的立法理念得以确立。据人大报告统计，为配合06《纲要》实施，国务院出台了60条规划纲要配套政策，各部门制定了涵盖科技投入、税收优惠、金融支持、政府采购、知识产权、人才队伍等方面的78项实施细则。

三是自主创新期，2008至2021年《科学技术进步法》第二次修订期间。在这一时期，科技全球化和逆全球化同步出现，国际科技竞争合作与国内区域自主创新意识的崛起成为这一时期的重大变量，颠覆式创新的不断涌现和创新创业的现实需求，更加凸显企业等市场主体在科技创新中的决定性作用。面对国际国内新形势，党的十八大正式提出“创新驱动发展”，2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议上明确提出，“实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新，坚持需求导向和产业化方向，坚持企业在创新中的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会主义制度优势，增强科技进步对经济增长的贡献度，形成新的增长动力源泉，推动经济持续健康发展”。至2021年《科学技术进步法》修订，中央层面立法主要特征表现为“超前”和“托底”，一方面，面对新兴前沿技术和产业发展，国家更加关注基础研究和重大战略领域的超前性布局，《生物安全法》《人类遗传资源管理条例》等法律法规相继出台；另一方面，科研诚信、科技伦理、科技评价等制度日趋完善，科技治理和安全为整个科技创新工作保驾护航。地方层面立法主要特征表现为国家战略和区域自主创新的“双向融合”，从各级经开区、高新区、自贸区等先行先试探索，到长三角、京津冀、粤港澳区域创新能级提升，再到北京、上海、粤港澳国际科创中心和高水平人才高地建设目标确定，区域科技立法需求和创新性不断加大，对中央科技立法的影响也不断提升。在此基础上，2021年《科学技术进步法》一方面贯彻党和国家对科技创新工作的重大战略部署，同时也吸收、固化了地方先进探索经验。

科技立法发挥保障引领功能的“三重维度”

结合基本法理，从我国科技立法历史沿革和重点成就来看，科技立法的保障引领功能具体体现在“权利保障”“制度建构”“改革创新”三重维度。

一是通过立法明确各类创新主体的权利义务，充分激发主体创新活力。规范权利义务是法律的一般性特征，科技法同样体现这一特征，对国家政府、各类创新主体、科技人员的权利义务进行规范。我国宪法赋予公民科学研究的自由，依照宪法规定，《科学技术进步法》明确规定，保护科学技术人员自由探索等合法权益，这些科技领域特有的权益通常被称为“科研自主权”。相较于规制性法律，科技法的激励性、促进性特征更为明显，从我国科技立法实践来看，总体上遵循着“以放权促确权”的权利保障逻辑。从85《决定》提出，要扭转对科学技术人员限制过多、人才不能合理流动、智力劳动得不到应有尊重的局面，激活各类创新主体和科技人才活力，成为整个科技体制机制改革的政策主线，并最终反映在国家立法层面。以“韩琨”事件为代表，关于科研机构人员是否可以外出兼职问题在全国掀起了“星期日工程师”的讨论。在尊重科学知识合理流动的规律和推进科技促进经济发展的大背景下，85《决定》明确规定，科学技术人员在做好本职工作的情况下可以适当兼职。2016年，中办、国办印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，再次明确允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪。2015年，《促进科技成果转化法》将职务科技成果奖励最低标准由20%提高至50%，兼职兼薪也正式写入最新修订的《科学技术进步法》。

二是通过立法完善各类基础性创新制度，为高效开展科技创新活动提供制度依据。客观法制度是保障权利实现，规范社会关系的基础，也是确保科技创新工作高效运转的基础。关于科技创新基础性制度的体系架构，学界并未形成统一的观点，有学者以国际创新立法的实践逻辑为依据，从创新链视角将其分为科学、技术和创新三大类政策法规，也有学者从功能性视角，将其分为供给侧、需求侧和环境侧三大类政策法规，还有学者认为上述分类过于笼统，基于国家创新体系理论，将科技政策法规体系分为要素、主体、关联、产业、区域、环境、开放和反馈八大子系统。自国家创新体系写入《科学技术进步法》以来，国家层面仅有06《纲要》明确体系内涵，包括技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系、科技中介服务体系五大子体系。新修订《科学技术进步法》采取综合立法框架，将创新链视角、创新要素视角和创新体系视角相结合，其中，第二至三章规定基础研究、应用研究到产业化；第四至六章规定创新主体和创新要素；第七至十一章规定合作和监管制度，构成我国促进科技创新体制的基本框架。近年来，在具体基础性制度完善上，科研诚信领域制度建设最具典型性，自2018年中办、国办下发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，我国逐步建立起了政府三层次查处责任和用人单位“第一”查处责任制度，完善对科研失信行为的预防、调查、处理机制。

三是通过立法开辟改革创新空间，在重大区域、重点领域推行先行先试。英国学者在揭示美国科技创新规律时提出，需要加快塑造创业型政府，政府不仅仅是市场的调节者，更是市场的开拓者。在政产学研融合的创新规律要求下，与传统法治理念不同，科技创新中的政府既是“裁判”，也是重大创新改革的“运动员”，重大创新活动的“组织者”，改革突破成为国家促进科技创新的基本职能和方法，在重大区域、重点领域推行先行先试成为推动改革的关键有效举措。1988年，国务院批准成立北京市高新技术产业开发试验区，是我国第一家国家级高新技术产业开发区，后续发展成为中关村科技园区，随着区域创新需求的不断增加，各级经开区、高新区、示范区相继成立，成为我国科技创新的区域支柱。在落实创新驱动发展战略过程中，地方逐步开始探索科技领域的先行立法，如《中关村科技园区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》等地方性法规，《深圳经济特区人才工作条例》《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》等特区法规，为其他省市及国家立法提供了实践经验。2020年，习近平总书记出席浦东开发开放30周年庆祝大会，要求上海浦东全力做强创新引擎，打造自主创新新高地。其后，全国人大常委会授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规，这是科技立法意味最强的一次区域授权立法，支持浦东大胆试、大胆闯，自主改相适应法治保障体系。

新征程上科技立法支持全面创新的建议

新征程上，面向改革创新新局面，要坚持发挥立法保障引领的“三重功能”，加快完善科技法律制度这一基础性制度，推动改革“更细、更实、更深”，为实现支持全面创新这一宏伟目标提供法治支撑。

一是在权利保障方面“更细”。历经多轮科研自主权“松绑”，当前科研自主权有无问题已不是主要矛盾，更多是围绕“科研自主权”内涵的综合性法制架构建设，以及由科研人员组成的科研机构与科研人员之间自主权利的矛盾。特别是在加快推进新型举国体制和有组织科研的背景下，需要进一步厘清科研人员和科研机构自主权的内核边界，构建起科研人员发展、使用、评价、激励权利保障的“四梁八柱”，同时也要平衡两者间权益，防止穿透机构向个人放权导致机构责任不当扩大，减损机构组织能力。

二是在制度建构方面“更实”。近年来，科技创新的基础性制度建设取得显著进展，但仍然存在具体性、体系性不足等问题。一方面科技法具有天然的“促进性”，缺少规制性立法对权利保障的具体性和审慎性；另一方面科技创新活动长期“借法而生”，如科研院所依附于事业单位管理制度，科研项目依附于政府采购管理制度，符合创新规律的制度改的多、破的多，但立的少，缺乏有体系性的法律制度建构。因此，需要在改革突破的基础上，推动改革和上升“并重”，将区域性、地方性、政策性改革成效收束归纳，围绕《科学技术进步法》确立的基本框架加快出台完善基于创新规律的法律制度。

三是在改革创新方面“更深”。随着国际化程度日益增加，科技创新兼具内部创新和外部竞争两种风险，特别是在北京、上海、粤港澳等创新前沿区域，必须面对更多“深水区”“无人区”改革难题。但目前的改革也存在“条线众多”和“急踩刹车”两种问题，一方面各项重大改革举措叠加，各部门从各自职能出发，从科技体制机制、科技人才、产业创新等角度开展的改革众多，基层组织政策法律“预期性”不够，甚至“脱离主责主业谈改革”；另一方面，改革与现有法律法规多有冲突，容易受到内外部监督的质疑。虽然新修订《科学技术进步法》明确规定，对于改革决策的失误偏差，在尽到合理注意义务和监管职责，且未牟取非法利益前提下，可以免除决策责任，但实践中由于缺乏对合理注意义务的界定，以及政府部门较为宽泛的监管职责，导致难以发挥作用。当前，新一轮机构改革要求组建中央科技委员会，重新组建科学技术部，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，有利于进一步形成改革系统布局，推动战略叠加，充分发挥制度优势，全力支撑高水平科技自立自强。