清代官方文献中，把各省的总督、巡抚、学政、布政使、按察使定义为“地方大员”。督抚布按都是三品以上大员，且实掌地方军政、行政、司法，称他们为地方大员是没有问题的，然而学政一职品级普遍不高，为何能说他是“大员”，而且还排在了布、按二司之前呢？
学政是清代特有的官职
把教育系统单独拎出来由专门的职官进行管理，这是明中期以后才形成的制度。大致从正统元年开始，各省始设“提学官”，专督学校不理刑名。同时朝廷也规定，督抚及布按二司也不能干涉提学职事。
但在实际操作的过程中却并非如此，明代的提学不像清代的学政，是朝廷委派的京官，而是以按察使司副使、佥事等官充任。
这就存在一个问题，提学虽然工作职责是独立的，但在人事组织上，仍然是督抚布按的下属，在直接上司面前，提学就难免卑躬屈膝、阿附迁就，不能自举其职。
清初时期官制沿袭明代，于各省设督学道。既然官名上有个“道”字，那其性质就和其他分守道、分巡道类似，也是直接隶属于布、按二司，同样也会受到上司的干预。
康熙时期，对各省学官作出了一些调整，提升了一些重要省份学官的地位，如直隶、江南、浙江三省，其学官人选由翰林院、詹事府各官简用；其他省份之学官则由各部郎中、道员、知府开列请用。
身份不同地位也发生了变化，此后直到雍正初年，凡是由翰、詹、科、道出任学官者即为“提督学政”（简称学院）；由部属等官充任者，仍为“督学道”（简称学道）。
雍正四年各省学官制度得以整齐划一，规定各省督学官皆改为学政，如果是部属简任者，依出身甲第，各加翰林院编修、检讨衔，自此学政的编制直属礼部，不再受地方督抚的约束。
学政是一省教育事业的最高长官，雍正以后皆以进士出身的侍郎、京堂（各寺堂官）翰林、科道及部属官简任。全国共设学政二十人，计顺天、奉天、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、台湾、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州各一人。
较为特殊的是顺天、奉天、台湾三省学政。顺天学政初为“直隶督学御史”，后改为顺天学政，驻地在保定。虽然名义上叫顺天学政，实际上的辖区包括顺天和直隶；
奉天学政的特别之处在于，不是由朝廷委派专人任职，而是以奉天府丞兼任，光绪时期东三省成立后，奉天学政改为东三省学政；台湾学政最初由福建台湾道兼任，建省后改由台湾巡抚兼任，不设单独的学政官。
学政与督抚的关系
雍正之前，学政一部分是朝廷派出的，一部分是布按二司的属官，所以很多省份的学官在编制上属于纯正的地方官，受督抚布按的直接领导。
雍正四年以后，学政的地位得以大大提升，他们从地方官的编制中脱离出来，成为直属礼部的京官，正因为这层关系，学政从法律层面上已经不受督抚的领导。
把学政独立于地方官之外，显示出清代统治者对教育、科举事业的重视。道理很简单，教育和科举是国家根本，选拔人才重在公平公正，督抚由于久在地方任职，难以避开当地的人情世故，对国家选才显然存在很大的弊端。
即便是学政，朝廷也不完全放心，所以才规定学政三年一任，即每届乡试结束之后学政要卸任到京师述职，然后再派出新的学政。此举目的就是为了杜绝各省学政久任地方受人情请托。
学政的品级不定，照原品而定，最高的是正二品，最低是七品，事实上以各部侍郎放任学政的案例并不多，一般都是翰林院编修、检讨等学官充任。
与督抚相比，学政不过是“微末小吏”，到了地方以后成不了气候，更谈不上与督抚平起平坐。然而事实是，自学政之制成形后，其排名仅次于总督、巡抚，列于布、按二司之前，已然成为地方大员。
之所以出现这种情况，一是学政的性质发生了改变，由原先的地方官转变为“差”。我们可以这样理解，学政已经不是一个正式的职官名称，而是属于临时性的一种差遣，带有钦差大臣的性质。
既然有了钦差之名，那肯定是要皇帝钦点，原先的官品大小就不那么重要了，地方督抚多少也要敬畏三分，不到万不得已，绝不会与学政撕破脸。
二是学政被赋予了专折密奏权。清代的奏折制度始于康熙朝，当时拥有此项特权的官员仅限于地方督抚或皇帝心腹成员，甚至有些督抚还享受不到这一待遇。
奏折的普及是从雍正皇帝即位以后才得以实行的，各省督抚布按是标配，重要的省份也会下放到道、府一级。密折专奏的大范围普及，其基本原理是为了“以小制大”，避免督抚尾大不掉。
学政有了专折密奏权，自然也就有了向皇帝打小报告的特权，不仅如此，学政在上任之前皇帝按例要亲自召见一番，当面叮嘱他们到了地方以后，要留心地方政务，尽管不能干预但要时时汇报。
乾隆朝就发生过一起因学政而引发的大案，时任浙江学政窦光鼐检举浙江官员存在亏空问题，乾隆皇帝很重视派出重臣前往浙江，结果查出浙江巡抚、布政使以及几十个府、州、县官的贪腐问题。
更多的时候，学政与督抚保持着良好的协作关系，这也符合官场上你好我好大家好的行事作风。基本上督抚为了堵住学政的口，从他们到地方任职那天开始，就可劲地花银子，卸任时也不忘一番馈赠。
至于学政本来就是清贫之官，放外差的目的就是为了捞钱真金白银，就是发现了地方上有不法的情弊端，也是睁一只眼闭一只眼。
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