文 | 本刊记者 胡启航

从无到有、从起步到完善……我国行政法体系在法治中国建设土壤中生根发芽，在保障公民权利、推进依法行政改革探索中茁壮成长，承载了人民群众对民主法治、公平正义的期盼。

1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）。该法于2009年8月、2017年9月作过两次修正。2023年9月1日，新修订的《行政复议法》经十四届全国人大常委会第五次会议表决通过，自2024年1月1日起施行。据悉，此次修订，是该法施行20多年来的首次“大修”。

新修订的《行政复议法》由总则、行政复议申请、行政复议受理、行政复议审理、行政复议决定、法律责任和附则构成，共7章90条，合计1.2万余字。

“修订《行政复议法》，完善行政复议制度，对于更好保护人民群众合法权益、发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用具有重要意义。”全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰介绍，此次全面修订《行政复议法》，贯彻落实党中央决策部署，坚持立法为了人民、依靠人民，坚持稳中求进、守正创新，作出了若干制度创新，具有突出的制度特点。

“立法中，全国人大常委会通过各种渠道充分听取全国人大代表、基层立法联系点、专家学者、行政复议参加人等各方面意见，切实做到立一部满载民意的法、立一部管用可行的法，为促进行政复议高质量发展、发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用提供坚实法治保障。”梁鹰表示。

立足实际 回应关切

行政复议是化解行政争议的重要法律制度，通过有效发挥方便群众、快捷高效、方式灵活等优势，成为化解行政争议和维护人民群众合法权益的重要渠道，能够有效防止和纠正违法或不当行政行为。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政复议工作，作出一系列重大决策部署。党的十八届三中全会提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》均对推进行政复议体制改革、整合行政复议职责等提出明确要求。

《行政复议法》施行20多年来，对防止和纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。但实践中，有些人认为行政复议只是在“走流程”，重复上演着驳回的结果，导致行政复议成了“摆设”。

“为贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，巩固改革成果，完善、优化行政复议制度，有效发挥行政复议化解行政争议的作用，对《行政复议法》进行全面修订十分必要。”梁鹰认为，修订《行政复议法》是坚持立法决策与改革决策相衔接、相统一，以法治方式推进改革的必然要求，能够有力促进社会公平正义，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏表示，新修订的《行政复议法》切实回应了1999年《行政复议法》实施以来遇到的症结难题和制度壁垒，在夯实行政复议体制机制、再造法律保障的基础上，基于全面建设社会主义现代化国家新征程中行政复议承担的新使命、新任务，通过制度更新、优化与补强，完成了迭代升级。

“《行政复议法》此次全面修订，推动完善了中国特色社会主义法治体系，对于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义，是行政复议制度发展历史上的重要里程碑。”司法部行政复议与应诉局局长周院生表示，要紧紧把握《行政复议法》修订这一重要历史机遇，从新时代全面推进依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家出发，充分认识贯彻实施《行政复议法》、加强行政复议工作的重大意义，进一步发挥行政复议在深化全面依法治国实践中的重要作用，推动行政复议工作再上新台阶，为全面建设社会主义现代化国家贡献行政复议力量。

公正高效 便民为民

行政复议影响人民群众切身利益，是解决人民群众急难愁盼问题的重要方式，是人民群众感受社会公平正义的重要窗口。那么，如何在权利救济中让人民群众信得过、愿意来、有盼头，使行政复议更加便民、亲民呢？

据了解，新修订的《行政复议法》充分体现了以人民为中心的发展思想，进一步健全完善了各项便民、为民新举措。例如，此前行政复议申请环节采取“多头管辖”的体制，新修订的《行政复议法》对此进行了修改，相对集中了地方行政复议管辖权，实现行政复议“一口对外”，便于人民群众找准行政复议机关。同时，新修订的《行政复议法》进一步畅通申请渠道，丰富了互联网、书面、口头等多种申请方式，新设通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请的机制，多方位保障人民群众行使行政复议申请权。

“我们要按照新修订的《行政复议法》的要求，打造形象鲜明、便捷亲民的行政复议‘窗口’，为人民群众申请行政复议提供便利。”周院生表示，新修订的《行政复议法》扩大了保护申请人合法权益的覆盖面，将与人民群众息息相关的各类行政行为都纳入受案范围，增加了行政复议优先受理案件的前置情形，为人民群众解决行政争议提供了低成本、高效率、宽口径的行政复议渠道。

曹鎏表示，新修订的《行政复议法》通过固化相对集中的行政复议体制改革成果，实现人民群众维权“最多访一地”，又通过总则中信息化建设条款，赋予行政复议机关运用现代科学技术的法定职责，让大数据便利惠及复议申请人，推动复议案件全过程网上办理，夯实行政复议制度的科技保障。

20多年来，行政复议涵盖了公安、市场监管、社会保障等各类行政管理领域，涉及行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等，行政复议案件的领域逐步扩张。数据显示，2022年，全国行政复议案件立案总量达26.9万余件。

记者了解到，新修订的《行政复议法》进一步扩大了行政复议范围，这是此次修订的重要举措之一。

“要进一步发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，就要让行政复议这一制度尽可能地吸纳行政争议，确保行政争议进入行政复议程序的‘量’；同时不断提升行政复议解决行政争议的‘质’，尽可能将吸纳的行政争议通过行政复议程序有效化解。”曹鎏认为，行政复议具有统筹调度资源配置的天然优势，能够通过穿透式监督，实现对依法行政的倒逼与提升，扩大行政复议受案范围，增加复议前置内容，有利于实质性化解行政争议。

在清华大学法学院教授何海波看来，行政复议与行政诉讼作为解决争议的两种机制，存在一定的制度竞争。

“行政复议与行政诉讼的关系，好比社区医院跟三甲医院的关系：社区医院比较便捷、高效；三甲医院综合条件更好、诊疗也更复杂。如果老百姓有什么头疼脑热都直奔三甲医院，未必是好事。尤其当三甲医院人满为患、一号难求时，大家都将成为‘受害者’。因此，法律通过整合行政争议解决机制，实现了社会效益最大化。”何海波如是说。

明确定位 凝聚共识

“与新时代新发展阶段的要求相比，行政审判工作还没有完全跟上、适应，差距还不小。”

“把法的精神用足用好是行政审判部门应当肩负的责任，要不断更新审判理念、提高办案能力，更好以法律之‘弓’射治理之‘的’。”

“要强化履职能力素质，实现法律效果、政治效果、社会效果有机统一。”

11月7日至11日，全国行政审判部门和司法行政机关行政复议部门的“关键少数”迎来了一次不同寻常的“相聚”——由最高人民法院和司法部联合举办的首届全国行政审判行政复议工作同堂培训在国家法官学院举行。据了解，此次培训围绕进一步加强行政审判工作、支持行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用、促进法治政府建设等一系列新任务新要求，推动革新理念、探寻方法，研讨理论、酝酿实践。

11月7日，由最高人民法院和司法部联合举办的首届全国行政审判行政复议工作同堂培训在国家法官学院举行 摄影 孙若丰

同堂培训期间，最高人民法院院长张军以做实“从政治上看”、做实能动司法、做实能力素质提升为目标，与全国法院行政审判部门和司法行政机关行政复议部门代表畅谈新问题、新理念、新举措，共话在习近平法治思想引领下，以行政审判、行政复议工作现代化服务保障中国式现代化的实践路径。

张军院长强调，行政审判面对的是“民告官”，要切实增强政治自觉、法治自觉、审判自觉，在“我”这个环节抓好做实。如果一审阶段不能妥善处理，引起本可避免的上诉、再审、信访，损害的是人民群众的利益，侵蚀的是党长期执政的政治根基。

“做好行政审判工作，必须有强烈的政治责任感，肩负起时代赋予的使命。”北京市第一中级人民法院行政庭庭长赵锋对于行政审判工作有了更深的理解。他表示，要以高度的责任感和担当精神看待这项工作，把行政审判放到国家治理全局之中，坚持和发展新时代“枫桥经验”，凝聚合力化解行政争议，做好行政复议和行政诉讼制度的衔接，共同实现案结事了政通人和。

“过去，没有从贯彻习近平法治思想、自觉落实党的领导方面来确立行政审判理念，只是简单地把行政审判作为监督审查行政行为的一项业务工作。”西安铁路运输中级法院副院长李建军更加深刻地认识到，行政审判是全面依法治国“大棋局”中的关键一“子”，是在习近平法治思想引领下，维护人民利益，实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

“要提高政治站位、增强政治敏锐性，做好社会基层治理的前站‘哨兵’。”湖北省武汉市中级人民法院行政庭副庭长李丽表示，行政审判法官的专业素养和责任担当，是提升行政审判质效和公信力的关键。要不断提升专业素养、工作能力，善于发现问题、解决问题，积极适应行政审判工作高质量发展要求，做到有情怀、有责任、有担当、有智慧。

履职尽责 多赢共赢

行政审判工作应当怎样跟上、适应并正确适用法律的新规定？如何加强行政复议与行政诉讼衔接，提高当前行政复议案结事了率，解决行政诉讼上诉率高、申请再审率高等问题？如何凝聚行政审判与行政复议合力，提升新时代矛盾纠纷预防化解的法治化水平？

“要把行政审判置于全面依法治国的‘大棋局’中，强化一体、联动履职的意识。”张军院长强调，要通过开展同堂培训、日常工作会商、联合发布典型案例等方式，会同行政复议机关统一执法司法理念和标准，促进更多的案件在复议环节、更靠前的阶段得以解决。要通过办案关注、思考类案的成因以及案件数量明显升降的原因，针对性提出司法建议、发布典型案例，做实诉源治理，以行政争议实质化解切实解决行政审判上诉率高、申请再审率高的问题。

行政权和司法权根本上统一于党的绝对领导、统一于维护人民根本利益。虽然行政审判、行政复议责任分工不同，但使命目标一致。在全国行政审判行政复议工作同堂培训上，张军院长提出的一系列探索举措引起了学员们的深入思考。

“明确了路径，增强了信心。”上海市第一中级人民法院行政审判庭庭长郭海云对行政审判发展方向有了更为清晰的认知。他认为，中级法院行政审判工作要立足自身特点，做好上下级法院与横向部门之间的交流沟通协调，全方位、多层次、创造性地开展工作。

“面对争议解决的难题，不能往外踢、往上推，要在党委领导下积极协调各方力量，以‘如我在诉’的责任感维护好人民群众利益，发挥各方合力，让矛盾不上交，就地解决。”郭海云满怀信心地说。

山东省青岛市司法局行政应诉处处长邢敏认为，此次《行政复议法》修订是推动行政复议工作成长成熟的巨大机遇，要把发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的要求落实到基层、落实到行动中，加强“能动复议”，提升复议办案质效，强化复议监督效能，加快推动法治政府建设进程。

“我们办理的不是简单的行政纠纷，而是民心。”河南省高级人民法院行政庭庭长李继红深刻认识到，行政审判每一起案件，都关系到人民群众的利益得失，都关系到民心向背。做实能动司法，就是要坚持以人民为中心的发展思想，切实履职尽责，树立双赢多赢共赢理念，有效化解行政争议，维护人民群众权益，促进政府依法行政。

“要会同行政机关做好解开‘心结’的工作，以‘如我在诉’的意识，力争纠纷‘一次性解决’‘在我手上解决’。”浙江省高级人民法院副院长朱新力表示，要发挥好调解的作用，做好释法明理工作，继续擦亮浙江行政争议调解中心的“金名片”，形成预防和化解行政争议的强大合力。

“应强化调解手段，将调解作为办理行政复议案件的‘润滑剂’。”梁鹰认为，在发挥行政复议便民为民的制度优势方面，调解的作用不容忽视。新修订的《行政复议法》在总则中规定办理行政复议案件可以进行调解，并规定了调解应当遵循的原则。调解具有方便易行、多方沟通等特点，在合法自愿的原则下进行调解，有利于当事人之间达成一致意见、解决实际问题，推动行政争议实质性化解。

“《行政复议法》的顺利有效实施，需要各方面共同努力。有关方面应当完善配套法规政策，贯彻落实法律各项规定，加强宣传解读，做好法律实施工作。通过各方面相互配合、共同努力，确保法律规定得到全面贯彻和有效执行，扎实做好行政复议工作，切实维护人民群众合法权益。”梁鹰表示。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第22期

中国审判新闻半月刊·总第332期

编辑/徐畅