从各国的经验来看，国家科研机构的经费来源主要是财政性资金。中央和地方各级财政性资金应该为国家科研机构提供多少资金支持、以何种机制投入等问题，是决策者和学者共同关注的焦点，也是比较各国政府资助模式时讨论的核心。
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（温珂，霍竹著. 北京：科学出版社，2023.11）一书“第五章 资助模式：政府对国家科研机构的经费支持” 从资助主体、资助结构和资助机制三个方面比较各国政府对国家科研机构的资助模式，提出了对我国国家科研机构资助模式的启示。
各国政府对国家科研机构的资助模式
一、资助主体：中央（联邦）政府是主要投入者
从主要科技强国的普遍经验看，中央政府在国家科研机构的经费投入中占据核心位置，是国家科研机构的主要资助者。
个别国家（以德国为代表）的地方政府会根据协议约定，为国家科研机构匹配相应比例的科研活动经费。
二、资助结构：预算拨款为主，竞争经费为辅
政府对科研机构的经费投入，包括稳定性预算拨款与竞争性经费两种资助途径。
稳定性预算拨款主要是指政府对符合资助条件的科研机构进行的稳定、长期的资助，一般由政府按年度一揽子拨付给国家科研机构。
竞争性经费主要是指在特定计划框架内，研究执行者向资助机构提交研究方案申请；资助机构按照一定程序进行审核和筛选后，选择部分执行者进行资助。国家科研机构通过与大学、企业等其他主体的竞争，方案获批后才能得到经费资助。
比较来看，国家科研机构（对于存在多级组织结构的科研机构，这里指第一级单位）获得的政府经费投入大都以稳定性预算拨款为主，辅以一定比例的竞争性经费。
三、资助机制：基于科研任务、人员以及与市场化经费匹配
科研经费的资助机制主要包括三种类型：
一是基于科研任务确定经费规模，并以项目（包括定向支持项目与竞争性项目）形式配置科研经费；
二是基于政府认可的科研人员规模，按照人员数量配置经费；
三是以市场为导向，根据科研机构对外竞争经费的规模，匹配财政性资金。
对我国国家科研机构资助模式的启示
一、统筹强化中央政府的投入主体地位
2006 年及以前，我国的科技投入以中央财政为主，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》出台后，自2007年起，地方财政科技投入开始与中央持平，并在2012年后超过了中央财政科技投入。
▲ 2000—2020 年我国财政科技投入额。资料来源：笔者根据历年《全国科技经费投入统计公报》整理
近年来，随着央地共建科研机构的兴起，地方政府在国家科研机构经费投入中的占比逐渐提高。地方政府的参与大大提升了国家科研机构的经费规模，也加强了机构与地方产业之间的互动，推动了国家科研机构更好地服务于地方经济社会的发展要求。
与中央政府考虑国家战略需求相比，地方政府更多立足本地发展或政绩需要，以帮助本地企业解决生产中的技术问题、较快产出有显示度的成果为主要目标。这使得地方政府容易跟风将资金投入到特定的几个热点领域，可能带来了一些新问题和潜在风险。
一方面，周期长、风险性高的战略性研究受到冷落，国家科研机构存在使命漂移的风险。另一方面，争相引进或建立热点领域的科研机构、相似的热门项目在科研机构内陆续上马，远超科研的实际需求，不仅造成重复建设，还带来各地之间的人才过度竞争——经济发达地区的政府往往给出非常优厚的人才待遇，甚至直接从已有类似项目的地区“抢人”。这种跟风投入和过度竞争不利于全国范围内科研活动的合理布局与有序开展，还可能影响人才心态，助长浮躁风气，对科研文化培育和科技事业的长期健康发展造成不利影响。
不容忽视的是，国家科研机构的使命是满足国家需求，需要对很长时间内可能毫无回报的基础研究、对事关国家安全的大科学装置长期、持续地投入。而这些投入都远超地方政府的能力范围和利益诉求，德国亥姆霍兹联合会的发展历程已经就这一认识判断给出了实践注解。接下来，有必要从两个方面强化中央政府在国家科研机构经费投入中的主体地位。
一是提高中央政府的资助比例，有效资助长周期、高风险的战略性科学研究，确保国家科研机构的使命实现；
二是发挥中央政府在机构、项目布局中的决定性作用，统筹使用地方科技经费。
特别是在新成立国家科研机构时，应当由中央政府统筹布局，确定不同地区新建机构的重点领域和方向，降低地方政府短期诉求的影响。同时，可借鉴德国的政府科研经费配置方式，突破地方政府单纯资助辖区内研究机构的思路，建立中央政府主导、地方政府跨区出资、共同商议优先议题、研究成果开放共享的科研机构经费投入方式。
二、分类开辟多个资助序列
1985 年科技体制改革后，引入市场竞争机制、优化科研经费配置成为主基调，竞争性科研经费比重全面提高。以中国科学院为例，2019 年总收入为783.2 亿元，其中财政补助收入380.51 亿元，占比不足50%，低于美国国家实验室、德国马普学会、法国国家科学研究中心等世界一流国家科研机构中稳定性支持的比例。
竞争性支持极大地调动了被计划经济体制束缚的创新活力，释放了科研机构和科研人员的积极性与科研潜能，推动我国与发达国家在科研实力方面的差距不断缩小。但同时，过度竞争、重大原始创新不足、科研机构稳定发展能力弱化等弊端也逐渐暴露。
随着我国的创新活动从模仿走向引领，从引进、消化吸收再创新走向原始创新，创新活动的不确定性风险持续提高，对科研经费稳定支持的要求也不断提高。2012 年9 月中共中央、国务院印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》要求，“健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制，优化基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的经费投入结构”，但对于具体的研究范畴界定与投入结构设计还缺乏详细举措。
在世界主要发达国家中，国家科研机构的稳定性资助占比与机构定位和特点紧密相关。应当将稳定性与竞争性经费比例的调整，与科研机构分类改革相结合，根据科研机构的定位和特点，设置不同比例稳定性资助经费的序列。例如，对于基础研究序列，参考美国国家实验室、德国马普学会等，提供80%—90%的稳定支持；对于应用研究序列，则参考日本产业技术综合研究院、德国弗劳恩霍夫协会等，提供40%左右的稳定支持。
同时，为避免获得高比例稳定支持的科研机构依然申请过多竞争性项目，可探索建立不同科研机构序列之间的进入与退出机制。例如，参考德国马普学会、弗劳恩霍夫协会之间的动态调整机制，对于高稳定支持序列的科研机构，如果周期性评估时发现稳定支持部分的实际占比低于70%，则退出基础研究序列、进入应用研究等其他序列，获得更低比例的稳定支持。如此，通过动态调整，既为愿意从事前沿性、基础性研究的机构提供稳定支持，又保持机构在未来选择参与更多应用研究的灵活性。
三、组织协调任务配置与内部竞争
从资助机制来看，当前我国政府对国家科研机构的稳定支持以基于人员的支持为主，按照核定的编制数量确定预算拨款的规模；科研任务则主要是竞争性支持。这带来两个方面的问题：①由于大多数科研机构均采用人员与编制相对应的方式，预算拨款不可避免地限制了科研机构的人员聘用，一定程度上削弱了机构的用人自主权；②由于科研任务主要由科学家带领团队以竞争性方式获得，科研机构缺乏布局能力，科研人员也难以开展长期、稳定的持续研究。
因此，建议完善基于科研任务的稳定资助模式，围绕国家科研机构的使命定位，设置更多定向支持的非竞争性科研任务。参考亥姆霍兹联合会和美国国家实验室的做法，从以下三个方面优化资助结构和机制。
第一，发挥科研机构在选题上的积极性，平衡科学自治与公共财政资助的合法性要求。根据预算额度，由科研机构组织内部科学家代表和外部专家共同研讨，综合考虑国家重大战略需求、科研机构的使命定位、科研人员的研究兴趣与专长等确定选题，并将选题上报资助机构。
第二，以任务形式配置经费，提高科研机构的资源动员和系统集成能力。资助机构确认选题后，以科研任务为机制，拨付科研经费，并以任务为中长期绩效考核的基本单元。科研机构根据科研任务集中优势力量，协调不同研究中心的科研人员开展联合攻关。
第三，科研机构内部以竞争方式获取相关项目，形成内部研究单元之间的竞合关系。确认科研任务后，由科研机构根据各研究单元的定位、研究领域和能力等因素，综合评判和决定任务配置方式。评判时，可适当向跨研究单元联合申报的项目倾斜，从而鼓励跨部门合作研究，增强科研机构解决重大问题的能力。此外，还可以配套内部研究单元的动态调整机制，对那些偏离科研机构战略定位、科研潜力不佳的研究单元减少任务配置，必要时可以重组或解散这些研究单元。
本文摘编自《科研机构管理：组织视角下的政府与科学》 （温珂，霍竹著. 北京：科学出版社，2023.11）一书“第五章 资助模式：政府对国家科研机构的经费支持”，有修改调整，标题为编者所加。
ISBN 978-7-03-076344-0
责任编辑：牛 玲 刘巧巧
本书以国家科研机构为对象，从政府与科学的契约关系出发，围绕组织形式、资助模式、人才管理、绩效评价、成果转化、科技合作等方面，系统归纳了当前世界主要科技强国国家科研机构的运行管理特征，对于新形势下我国优化国家科研机构布局、形成国家实验室体系具有重要的决策参考价值。本书全面回顾了国家科研机构的缘起和演进过程，并结合科技发展态势和全球竞争格局重构需求，研判国家科研机构的未来图景，提出从科层管理转向柔性治理的发展趋势。
本书既注重实践归纳，也细致剖析典型案例，具有较强的可读性，可供各级决策管理部门领导干部、科研机构管理人员、相关领域专家学者和社会公众参考阅读。
（本文编辑：刘四旦）
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