✪ 岳嵩｜南京师范大学
【导读】近年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，基层政府编外用工扩张问题日益突出。为提高行政效能、减轻财政负担，各地相继出台编外人员管理的规范性文件。靴子落地已有时日，编外人员膨胀的问题是否得到有效抑制？这一问题的发生机理何在？
本文分析了江苏省一个经济发达镇启动的“编外管理编制化”改革过程。作者认为，基层政府的“编外膨胀”是为了处理四对相互叠加的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、基层编制配置不足与基层需求差异化的矛盾、对编外人才的需求与编内人员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增加的矛盾。此外，基层是个人情社会，通过关系成为基层政府的编外人员是一个较“稳定”“体面”的选择。基层政府“编外膨胀”的根本原因，是乡镇实际居住人口远多于户籍人口，但编制却依照户籍人口设定，不足的编制配额需要编外人员弥补。
改革后，该镇编外人员的总额减少约120人，占比约30%，公共财政支出减少约32%。“编外膨胀”虽得到一定程度控制，但仍有局部膨胀。面对基层政府顶额申报编外指标，治理任务增加时扩充编外人员，以及基层政府通过扩张编外人员来拓展治理权限的情况，“编外膨胀”无法得到根本抑制。作者认为，需要更高一级的政府相关部门协同建立强规制性的编外管理制度，控制编外人员的财政支出总额并进行专项审计，推进基层政府特定岗位的市场化改革，建立政府职责清单防止陷入“因事找人-因人找钱-因钱找事”的怪圈。
本文原载《南京社会科学》2023年第11期，原题为《“编外管理编制化”能否抑制基层政府的“编外膨胀”？》。仅代表作者观点，供读者参考。
▍问题提出：基层政府“编外膨胀”的治理必要性
编制是具有鲜明中国特色的管理方式，其在政府部门和事业单位，乃至于特定的企业中发挥着重要的作用。同时，编制也是一种资源，深刻影响着政府治理的效能。因为编制资源的有限性，为应对繁杂的治理任务，我国存在着大量“编外”人员，他们广泛分布在政府部门及企事业单位的各个岗位上，并发挥着重要的作用。目前，学界对政府的编外人员大致存在两种认识：一是政府编外人员的大量存在会造成政府行政支出的增加，政府规模过度扩大，并且使用人机制的规范性缺失，对编制管理的科学性造成影响，进而引发基层治理的困境。基于这种认识，基层政府的编外人员被认为应该进行最大限度的“抑制”，即编外人员能少用就少用。二是我国政府治理的事务繁杂且情况特殊，政府支出规模一直膨胀，如果完全编制化会造成政府负担过重。因此，通过适度引入编外人员并将其作为国家治理中的特殊角色是有一定益处的。相较于其他层级政府，基层政府具有较强的特殊性。一方面，基层政府直接面向人民群众，承担有较为繁杂的基层事务。另一方面，上级政府下达的治理任务最终都会经过“分解”，下达到基层政府层面，实现最终落实。因此，基层政府所用的编外人员往往多于其他层级政府，也就一直存在“编外”人员扩张的现实问题，即基层政府的“编外膨胀”。基层政府的“编外膨胀”是一个存在时间较长的问题，其对基层治理产生了一定的负面影响。基层政府“编外膨胀”有着特定的治理必要性：一是“编外膨胀”的程度与基层治理的有效性密切相关，直接影响到基层治理现代化的推进；二是“编外膨胀”间接影响到基层政府财政支出的规模；三是“编外膨胀”会增加基层政府机构编制管理的复杂性。此外，基层政府的“编外膨胀”还会带来编制“隐性扩张”、人事管理复杂化、地方行政“熟人化”等现实问题。因此，必须对基层政府“编外膨胀”进行治理。
基层政府治理的有效性直接关系到国家治理现代化的效能。因此，针对基层政府“编外膨胀”的问题，学界进行了广泛的研究。如有学者将基层政府编外人员称为“影子雇员”或“非正式雇员”，并通过“软编制约束”和“地方软财政支出”的视角对其增长和扩张进行解释。基层政府的编外人员在公认的扩张趋势下，逐步从“显性”向“隐性”发展，甚至以一种“不完全编制”的方式在基层治理中发挥有效的作用。但基层政府编外人员的过度扩张也给基层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行研究。如针对基层政府广泛存在的编内编外“混岗”现象，有学者从职能特征的角度进行分析，提出要辩证解读相关问题，再造基层政府灵活性的观点。但现实的问题也不容忽视，如财政负担过大、管理形式混乱及治理效能降低等，编外人员从管理到运行方面都需要加以整顿。还有学者认为，要将编外人员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“正式”并存的组织形态，使其形成一种正式体制中的非正式制度。
与此同时，实务界也在一直关注基层政府编外人员持续膨胀的问题，如很多地方政府都根据其现实情况，在中央和省级编制管理总体原则下出台了各类编外人员管理办法或细则，用以优化基层政府编外人员的管理工作。作为编外人员膨胀主体的基层政府，一直尝试在财政支出、治理任务和人事管理中寻求一种平衡性，因此进行了多种形式的改革尝试。其中最为突出的一项改革措施就是参照编制管理的方式对编外人员进行规制，其主要通过核定分类、弹性限额、经费适配等方式逐步将编外人员的管理纳入“编制化”管理的轨道。同时，也用此方法探索抑制基层政府“编外膨胀”的路径，有学者将这种编外人员的管理方式概括为“编外管理编制化”。“编外管理编制化”的管理方式较为规范，容易获得普遍认可，在发生矛盾时有章可循，能够保证编外人员规范化管理的稳定性。
位于苏南地区的J市B镇就是推行“编外管理编制化”的典型代表，并且取得较为明显的效果。因此，本文选取其作为研究案例，并以解析改革措施和调研访谈为主要方式，获取一手资料。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济发达镇，其毗邻省会城市，交通发达，产业体系较为完整，常住人口3万人左右。因为有很多在省会工作却实际居住在B镇者，因此B镇的常住人口远超统计人口。人口众多和产业体系的发达使B镇的基层治理事务非常繁杂，因此聘用了大量的编外人员。为了解决编外人员管理混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管理编制化”的改进措施，其中控制“编外膨胀”就是其重要目标之一，而其效果到底如何正是本文的研究主题。据此，本文需要分析和解决的问题主要为：探讨基层政府“编外膨胀”的发生机理是什么；在特定发生机理下基层政府“编外管理编制化”在抑制“编外膨胀”方面的具体措施是什么；“编外膨胀”是否得到有效抑制；同时，“编外管理编制化”实行后编外人员规模呈现何种发展趋势也是需要讨论的问题。
值得注意的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”人员主要是指未纳入行政或事业编制序列，但由公共财政支出聘用的各类人事代理、劳务派遣、自聘及政府购买公共服务性质的人员的总称。而广义的“编外”人员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的人员。本文所分析的主要是狭义层面的“编外”人员。
▍治理压力下的矛盾叠加：基层政府“编外膨胀”的发生动因
对于基层政府“编外膨胀”的治理首先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，可以将基层政府“编外膨胀”的发生动因概括为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制控制与基层需求的矛盾、人才需求与个人发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾互相叠加，引发基层政府的“编外膨胀”。
（一）编制刚性与治理任务的矛盾
我国地方政府体系呈现为四级“结构”，基层政府多为乡镇（街道虽不是一级政府，但纳入基层政府范畴）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，很多具体事务都落到基层政府层面，由基层政府负责具体落实，这一点在新冠疫情防控中就非常突出。为了保证日益增加的基层治理事务能够有效完成，上级政府会通过特定的方式来进行督促，如通过属地管理的方式严格划分基层政府的具体任务指标，并通过考核、问责等方式加以监督。例如，基层的各项事务在年终考核的时候都会分门别类地纳入具体的指标体系之中，然后通过综合评分成为评估一年工作的重要参考，其中有一些指标还是一票否决的，只要完成不了，今年考核就算不合格。
目前，属地管理的事务范畴不断扩张，基层政府的治理性压力也越来越大，基层治理负担过重的现象明显。在基层治理事务不断增加的情况下，必然需要通过增加人手来落实各类工作。但是，当前编制管理在机构改革的“精简”导向下坚持“只减不增”的原则。同时，机构编制的管理工作也日趋严格，如“三定”方案等措施的落实，使编制管理的“刚性”特征愈加突出。归纳而言，现在的编制虽然由市编办统一管理，但市编办也要根据上级的统一配置、“三定”方案及核定数据为依据，不能随意增减编制或给某乡镇特殊“照顾”。由此可见，编制的刚性管理特征与基层治理任务需求之间形成了突出的矛盾。基于此，基层政府开始以“编外”的方式招聘工作人员并安排到诸如执法、办公、窗口等岗位工作，用以消解繁巨的治理事务造成的基层治理负担。
（二）编制配置与基层需求的矛盾
我国各级政府及各部门的编制都是依法依规核定的，除特殊情况外，原则上不能随意调整。从现实情况来看，我国地方政府的编制配置呈现出较为明显的“二八定律”，即层级较高的政府或部门配置的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的工作，而治理性的具体工作则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“终端”的基层政府编制配置在政府体系中就明显不足。但是同一地区的不同基层政府面对的治理性事务差异可能较大，如管理人口的多寡、经济发展的高低或产业发展的差异等。所以，在统一的编制配置规范下，基层政府管理的差异性并不能成为满足其编制诉求的理由。比如，目前不同地区之间流动人口很多，在乡镇层面管理起来明显感觉到人手不足。但现实中如果以此为理由向上级政府提出增加编制的申请，几乎都是不会同意的，因为上级政府认为一个乡镇的编制是核定好的，不能随意增减。如果对特定乡镇的编制进行增加，那其他乡镇会找出其他理由提出增加编制的申请。其实这也反映出，各级地方政府及编办并不是不知道这个现实问题，而是从整个行政区的角度出发，若因基层政府的特定需求而单独给予编制配置，可能会引起其他乡镇或街道都提出各种相关诉求，进而引发新的矛盾。这表明，编制核定主要还是根据政府层级来进行的，基层政府的编制总额基本是保持恒定的，但是这样就造成编制与实际事务无法完全适配，促使基层政府在“编外”人员上下功夫，特别是执法和行政管理方面，成为聘用编外人员最多的部门。
（三）人才需求与个人发展的矛盾
基层治理千头万绪，需要各方面的专业人才。目前，基层政府招录公务员都需要参加所属省份统一组织的公务员考试，并根据招录岗位进行分配。即使是事业编制也需要参加人力资源与社会保障部门组织的相关考试，达标后进行分岗录用。这是属于较为规范的公务人员招录方式。但是，有部分报考基层政府公务员及事业单位的人员，其初衷是为了获得行政编制或事业编制，其报考基层政府岗位在一定程度上是因为基层政府在报考中竞争相对较小。在到岗工作之后，面对纷繁复杂的基层事务有时并不适应，所学的相关专业也并不能得到应用，甚至还产生“躺平”的情绪。但同时，一些基层政府需要的专业技术人员，却因为报考时岗位的工作年限、专业方向、学历学位等要求的限制而无法到基层政府工作。在这样的矛盾下，基层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精准地选择需要且有意向参加基层治理工作的人才。这主要是因为招聘编外人员的自主性比较大，基层政府及相关部门可以根据需要招一些适合特定岗位的人，比如有人对基层家长里短的协调事务就很得心应手，有的人对基层群众的需求比较了解等。
另外，在基层政府工作的不少优秀的人才在发展到一定程度后就被更高层级的政府及部门借调或选拔走了，也有部分人才通过各种方式主动离开了基层政府。因为乡镇公务员的招录都“归口”于“省考”，所以很多较高学历且具有专业技术的人才会选择通过报考乡镇公务员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分人在获得几年基层工作经历后就重新通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些觉得基层太苦或待遇不高，选择了跳槽，导致人员流动过多。因为编制内的流动及重新招考需要较长的周期，因此很多基层政府为了寻求较为稳定且办理手续方便的方式吸纳需要的人才，“编外”方式的自主性和灵活性正好符合基层政府的这一要求。以“编外人员”的方式应对这一矛盾效果较为明显，且相对而言更加容易操作，但从基层治理现代化的角度来看，却并非长久之计。
（四）科层惰性与治理要求的矛盾
前文所述的人才流动问题，其实也与基层政府的晋升困境相关。基层政府行政级别不高，书记镇长通常才是正科级，因此在乡镇的晋升是很有限的。在这样的情况下，能力较强的人就选择了向“高处”流动，而其他的部分人则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有效满足，因此产生了消极的工作态度。科层惰性在基层政府中较为常见。比如，基层政府中的一些工作人员到了四五十岁，在晋升空间上局限性很大，同时也没有较为有效的激励机制，加之基层治理事务不断增加，很多人就得过且过，甚至“躺平”等着退休。这一方面与思想觉悟有关，另一方面不可否认也与现在职级职务并行机制在基层落实存在偏差有关。当前，编内管理中的退出机制并不完善，因此公务人员只要不出现违纪违法的情况，基本上是难以清退、置换的。在基层治理的高要求下，基层政府为了能够在退出机制不完善的背景下消弭科层惰性，往往会选择通过“编外”的方式来招纳相关工作人员。通过调研发现，当前招聘的编外人员一般年纪较轻，从事基层治理事务的积极性很高。所以，可以在正常岗位外设置一些编外的岗位，或增加一些补贴来激励编外人员，使他们做事更加积极，效果更好。这表明：一方面，编外管理较为灵活，可以采用多样化的激励形式，甚至设置诸如“主任”“股长”的非正式职位进行“编外晋升”。另一方面，编外人员通常年纪较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。所以，基层政府也乐于通过编外人员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。
上述四对矛盾的叠加造成了基层治理“编外膨胀”的发生，这也是当前基层治理机制运行中需要逐步解决的现实问题。除此以外，在调研中还发现，基层政府“编外膨胀”的发生还包含一些社会性的人情因素。因为基层政府本地圈子较小，人情社会的特征较为明显。在此背景下，很多人希望通过关系网给子女或亲戚找一个较为“稳定”“体面”的工作，基层政府的编外人员就成为了一个选择。因为我国基层社会是一个“人情圈”，加之编外人员的灵活性较高，所以在基层政府编外人员中这样的情况还是比较常见的。由此可见，基层政府编外人员招聘及管理工作更加灵活，一些暂时没有满意工作的甚至可以“骑驴找马”，将编外岗位作为“过渡”性质的工作。值得注意的是，基层政府有时候为了扩充管理权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是基层治理中的另一个问题，本文不做赘述。
除了上述四对矛盾叠加外，还有一个造成基层政府“编外膨胀”的根本原因，即乡镇实际居住人口远多于户籍人口，但编制却依照户籍人口设定，造成编制规模与实际需求的差异，进而通过编外人员来弥补。从实际来看，B镇因为地理位置的特殊性，跨区人员较多，人流量大，出现人口“倒挂”的问题，因而根据常住人口的设定的编内人员就无法应对现实中较多且复杂的治理问题。同时，基层政府职能的扩张及城市管理精细化的推进，也在不断增加治理事务，所以现有的政府编制很难满足现实需求，因而编外人员就会不断增加，难以得到抑制。
▍“编外管理编制化”：抑制基层政府“编外膨胀”的一种尝试
为了有效规制“编外膨胀”，各地都尝试了不同的办法，其中较为突出的就是用“编内”管理的方式来规范“编外”管理，即前文所提及的“编外管理编制化”。江苏省B镇长期以来编外人员无序扩张较为严重，编外人员总量很大且管理不清。2021年，B镇开始尝试推进“编外管理编制化”用以规范“编外”管理，同时希望达到有效抑制“编外膨胀”的目标。
B镇目前的机构可以概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管理中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和资产管理局（财政分局）、社会事业局（退役军人服务站）、综合行政执法局（综合行政执法管理办公室、安全生产监督管理办公室、集成管理指挥中心）、建设局；“一中心”为为民服务中心。同时，B镇下辖多个事业单位及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及执法队等。这些单位部门中的编外人员共同构成了B镇的编外人员体系。
通过调研发现，在编外人员管理改革调整前的2019-2021年，B镇在编人员为95-98人，编外人员总体规模近600人。因为基层政府编外人员的管理灵活性较强，甚至每个单位都有一定的自主权，加上编外人员流动性又很大，所以具体的数字是多少，基层政府及相关部门实际也没有准确的测算和统计过，只是知道一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的相关信息，我们大致了解到在管理方式调整前，B镇的编外人员总体数量最多时接近600人，供养编外人员的财政支出与编内人员的支出基本持平，甚至局部超出。但是，供养编外人员的财政经费并非是完全固定的，有相当一部分编外人员的经费支出是根据每一阶段乡镇各类经费使用情况而机动调整的。但这种现象并不是普遍的，主要存在于一些特定岗位的编外人员中，比如治安管理协勤人员，其费用可能会根据经费情况从几个不同的经费项目支出。但从总体来看，在这种管理随意化、软性化的情况下，基层政府的“编外膨胀”现象不断发展，已经严重影响到基层治理和公共财政支出的效能。
为了应对不断膨胀的编外人员，减少财政支出，优化治理效能，B镇政府对编外人员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管理的模式进行规范化改革。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关事业单位编外用工管理办法》，同时参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《关于开展社会化用工清理规范整改工作的通知》，随后陆续出台《机关事业单位社会化用工管理暂行办法（试行）》和《关于编外工作人员暂行管理办法》，开始着手推进基层政府编外人员的规范化管理。2022年，J市再次下发《关于进一步规范社会化用工管理工作的通知》，明确提出要用“规范化”的方式来管理基层政府编外人员，并抑制“编外膨胀”现象。但是，J市出台的相关文件属于纲领性的要求，仅提出对编外人员管理的框架性意见，具体的措施则由各单位和乡镇（街道）根据情况自主制定，报上级主管部门批准后实施。因此，B镇结合自己的实际情况制定了编外人员管理的规范化措施，该措施的核心就是进行“编外核定”，其程序主要为：一是对编外岗位进行划分，细化并规范编外人员类别；二是根据上级文件及在编人员的总额，设定编外人员的规模上限；三是根据类别划分和总体规模，结合不同岗位的现实需要，核定各类编外人员的具体“额度”；四是根据核定的额度，以规范的聘用程序对编外人员进行聘任。这种管理方式相当于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管理机制。因为B镇并未对此改革措施进行特别的命名，本文对其改革特征进行总结，并参考颜昌武教授的表述方式，将其称之为“编外管理编制化”。
编外规范化调整后，B镇的编外人员管理发生了较大的变化。经过核定，B镇编内编外总人数为569人，并细化核定的编外人员的岗位（见表1）。
据此，B镇对编外人员的改革具体可以归纳为以下几个方面：
第一，对编外人员细化分类。
B镇对编外人员进行类别划分，将传统的人事代理、劳务派遣及临时聘用人员等分类方法细化调整为“镇聘”“自聘”“企业用工”“工作人员的劳务派遣”“后勤人员的劳务”及“协理人员”等。虽然有的乡镇已经尝试过这样的调整，但并没有完全落实。同时，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外人员的一些通俗表述正式明确为规范类别，这种直接面对实际的方法反而有利于规范编外人员管理。虽然在改革过程中，有观点认为诸如“镇聘”“自聘”等是通俗的说法，这样列为规范化的类别，有将编外人员分为三六九等的感觉。但是经过考量后，B镇决定依然以此名称分类，认为这样通俗的表达反而更加容易规范编外管理工作。B镇将所有的编外人员统筹纳入到一个较为实际而完整的类别体系中，是参照编制管理编外人员的典型体现，无论是招聘单位还是应聘人员，都觉得清晰明了。这对“编外膨胀”起到了一个框架性的限制作用。
第二，建立编外核定的具体程序。
将编制管理中的核定程序引入编外人员管理中，用以制约编外人员的无序扩张。在调整中，首先根据乡镇工作的实际需要核定编外总额，这一评估性工作，主要是对编外人员的需求量进行总体界定。其次，各单位部门上报编外用工的需求，并要详细说明理由及依据。再次，汇总各单位部门的上报需求，根据前期核定调整编制额度，在进行统筹下达。最后，根据核定的编外人员需求额定发布招聘公告。这样从总体和部分两个层面都能控制编外人员扩张的趋势。
第三，制定规范的编外管理流程。
在J市相关文件的指导下，B镇逐步制定了较为规范的管理流程。从编外人员的审核、招录、培训、使用、奖惩、退出等方面形成一套参考编制管理的流程，用以提升编外管理的刚性化，增强基层政府在编外用人方面的约束性，尽最大可能控制编外人员的总量。特别是在激励机制方面，逐步建构起一套符合编外人员的激励措施，除了推行全方位的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了创新，设置了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非正式职位，用以激励编外人员的工作积极性和岗位稳定性。同时，激励机制一定会附带着考核机制，通过考核对不合格的编外人员按规清退，既保证了编外人员的优胜劣汰，也减少了“只进不出”的情况。虽然在实际运行中不可能在待遇方面完全将编内编外拉平，但是可以从诸如创新编外晋升机制的角度入手对编外人员实施激励。同时，落实考核制度和退出机制，编外人员的考核相对执行得较为到位，这样既保证队伍质量也能够让人员流动起来，防止编外人员扩张。
从数据上来看，通过改革，编外人员的总额相较于改革调整前，减少了约120人，占比约30%，这部分的减少主要是“镇聘”以外的其他编外人员。解决方式主要是将一部分协理人员、后勤人员和工作人员以政府购买公共服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类人员管理方面投入的人力和财力，提高了管理效率。从这个角度看，调整后B镇“镇聘”“自聘”人员比例占所有编外人员的56.7%，这体现了编外管理更加规范。同时，从公共财政支出角度看，改革调整后编外人员方面的财政支出明显减少，因为尊重相关单位的隐私要求，没有给出具体减少的数字，但从总量上可以获知减少了约32%。可以说，无论从编外人员的总体数量、类别比例还是财政支出，都反映出通过“编外管理编制化”的措施，B镇的“编外膨胀”得到了一定程度的控制。
▍总量控制下的局部膨胀：编制化管理下基层政府编外人员的现实困点
在尝试“编外管理编制化”后，基层政府“编外膨胀”的现象得到了一定的控制，特别是在总量上对长期存在的“隐性扩张”问题起到了遏制作用。但通过对B镇编外人员管理改革的后续追踪调研，发现编外管理化条件下编外人员依然存在局部膨胀的现实趋势。从B镇的案例来看，管理方式调整后，目前其有编内人员98人，编外人员471人，编外人员是编内人员的4.8倍。除此以外，通过走访调研还发现存在着一些数量不等的“临聘人员”，这类人员无法进行准确的统计。对当前B镇编外人员结构分析，其“自聘”人员数量较多，分别占“编内+编外”总数和“编外”总数的46.9%和56.7%。这类“自聘”人员多是各单位部门通过申报而招聘的编外人员，具有较大自主性的。这在一定程度上反映了各单位还是在尽可能的范围内争取更多的编外“指标”，进而出现了总量控制下的局部膨胀。虽然基层政府全力核定并控制编外总额，但部分部门编外人员持续增加的问题确实存在。这主要是因为相关部门申报具有充足的理由，并且确实具有较为繁重的任务，比如之前的“脱贫”等具有时间限制的任务。所以，在这种现实的情况下，也会做出部分妥协，放宽编外总额核定的限制。
基于对案例的持续考察，发现基层政府编外局部“膨胀”的主要原因是在实行“编外管理编制化”后，基层政府将原有的不规范的编外人员“挤出”了，如明显超出实际治理事务需求数量的编外人员、未按照规范手续办理入职的编外人员及未能很好履行岗位要求的编外人员等。大部门按照正规程序进入的编外人员，只是重新纳入新的规范化的管理机制中，并未做结构上的调整。同时，因为基层事务的不断增加，诸如近几年新冠疫情防控等任务都使基层政府对特定方面的人员需求增大，因此编外人员在特定领域也在增加。结合案例，造成这种情况的缘由大致为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调整时，都会依据“老人老办法、新人新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构完全推翻，这就使原来一些单位部门的编外人员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管理编制化”究其本质还是一种管理方式的调整，对“编外膨胀”的部分发生机理并不能产生根本性的抑制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外人员“局部膨胀”的具体原因为：
第一，各单位部门在申报编外指标时基本都选择顶额申报。
各单位每次上报编外人员需求计划时，无论是否实际需要，都会尽量多报，以求下达指标的上限更高。在下达了具体上限指标后，通常各单位也基本上会选择顶额申报，力求获得更多的编外人员招聘指标。在调研中发现，基层政府及相关部门顶额申报编外指标是很普遍的情况，绝大部分单位都会这样做。其中一些单位治理任务很重，所以提交的申请理由很充足，一般不会被驳回。但很多时候，各单位部门的申报理由编办及基层政府也无法一一充分印证，所以除了部分理由明显牵强的被驳回外，基本上申报的顶额申请指标都会批准。这表明一部分有充足理由且事务确实较多的单位能够顶额申报编外指标，而部分单位则不行，这样也就印证了编外人员规模为什么会在总量控制下发生不均衡的局部膨胀。
第二，不同时期局部治理任务的增加使编外人员相应增加。
在不同阶段有时会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上级政府会将相应任务通过分解并纳入考核指标的方式“下压”到基层政府。基层政府原来就有较为繁重的治理任务，加上上级分配的特定任务，就需要增加人手。因为编制是固定的，所以这部分增加的人手只能从编外获取。而在编外管理规范化的条件下，编外人员的配置也不会随意改变，所以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管理部门配置编外人员，以求完成相应的任务。这是编外人员发生局部“膨胀”的另一个原因。值得注意的是，当前虽然建立了准入和退出机制，但是编外人员的退出机制依然没有全面实行，除非辞职、违规违纪等情况，被纳入退出机制的编外人员其实并不多。这在一定程度上也诱发了编外人员的“局部膨胀”问题。
第三，基层政府尝试通过拓展编外人员来获取更多的治理权限。
从理论上说，我国的基层政府中乡镇政府并不能算作是一级完整的政府，而街道从理论上说根本就不能算是一级政府，其本质上是市辖区的派出机关。上级政府在乡镇中设置了很多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要协调与沟通。从政府结构的角度来看，基层政府其实是“条块”的一个交汇点，乡镇很多属地管理的“块”职责性事务需要和上级政府的“条”的部门进行协调沟通。同时，也有不少部门直接将机构设置到了乡镇。乡镇的属地管理职责和相应的治理权限有些不均衡。因此，基层政府会尝试通过增加编外人员的数量来适度拓展自己的治理权限，以求在一些特定的治理事务上能够获得更多的治理资源，为基层治理增加推动力，这也是造成编外人员的“局部膨胀”的一个客观原因。
▍结论与讨论：基层政府“编外膨胀”的治理何以优化?
通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管理编制化”能否有效抑制基层政府“编外膨胀”的问题，本研究的结论为：基层政府推行“编外管理编制化”，以优化编外管理的方式规范了编外人员的准入条件、基本结构和总体规模，对基层政府编外人员的“隐性膨胀”等无序扩张问题起到了一定的抑制作用，减少了财政支出，降低了行政成本。但是从整体来看，“编外管理编制化”从本质上看还是一种管理方式的调整，基于对B镇的案例分析，可以发现其对于基层政府“编外膨胀”抑制的作用主要是对原来不规范的编外人员“挤出”。同时，结合编外总量的上限设置，在总量上达到基本控制。但是局部的膨胀依然存在，如果不借助其他更加深层次的治理路径来持续优化，那“编外管理编制化”对基层政府“编外膨胀”产生的抑制效果也不能持久。所以，需要对基层政府“编外膨胀”的治理如何继续优化进行一定的讨论。结合案例分析和文件文献，可以对基层政府“编外膨胀”的问题提出以下几点优化路径：
第一，进一步对基层政府编外岗位的类别整合细化。
虽然一些基层政府对编外岗位进行了类别划分，并以规范化的方式加以确定。但相较于编内管理，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在执法队伍的人员管理方面就可以尝试进一步整合调整，将人力资源相对集中。同时，因为我国是一个超大型的发展中国家，各地区间经济社会发展差异较大，因此不同地区的基层政府在进行编外类别划分时需要结合本地区的实际情况进行。从这个角度说，单靠基层政府已经无法有效实现对编外岗位类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的相关部门进行协同推进，建立具有更强规制性的编外管理制度。从长远来看，各地方政府甚至可以尝试将编外人员逐步纳入编制管理的“总盘子”中，形成一套制度管理编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管理机制。
第二，依据核定编外总额对财政支出进行精准控制。
从一定程度来说，编制就是财政。同样，编外也是由财政承担的，理所应当也是财政支出的重要部分。基于此，可以确定财政支出是编制管理的源头，是调控管理方式的基础条件。如果不将财政因素纳入到编外管理中，那再如何调整都是一种形式上的变化，不能触及深层次体制机制的转变。具体来说，需要在上级政府财政部门的统筹调控下，对基层政府编外人员的财政支出进行总额控制并进行专项审计。无论是何种形式的编外岗位，都需要经过特定的财政审核流程，要充分改变当前普遍存在的财政“哪里有钱哪里出”和“东挪西凑”供给编外人员的情况，规范相应的财政管理及支出。
第三，推进基层政府特定岗位的市场化改革。
基层政府的编外人员中有相当一部分是工勤类人员和协理性人员。可以充分借助市场化的力量，通过政府购买公共服务的方式来补足岗位空缺，将原来分散的招聘转化为委托市场化的专门组织或企业来承担，减少基层政府在编外人员招聘管理方面的压力，同时通过公开招投标等透明方式减少社会人情关系的发生，并且也可以实现基层政府对相关岗位统一有效的整体性监管。另一方面，通过市场化的劳务外包方式，也可以进一步优化编外人员退出机制。如在发生服务质量降低、经费支出过高或其他相关问题时，可以整体撤换，减少原有编外退出机制不足的情况。
第四，建立明确的基层政府职责清单。
建立基层政府职责清单是我国政府职责体系优化的重要方面。职责清单本质上就是要明确基层政府在政府体系中应该履行的责任和义务，确定基础公共服务供给和人民群众的日常服务的治理“靶向”。对于基层政府而言，建立政府职责清单的最大作用就是明确基层政府“应该做什么”，给基层政府的治理事务建立一个基本框架。建立基层政府职责清单可以有效规制基层政府利用编外扩张进行治理权限拓展的现象，防止陷入“因事找人-因人找钱-因钱找事”的怪圈，从制度上控制住基层政府“自我扩张”的倾向。
编外管理是一个长期性的问题，其重要程度不亚于机构编制改革。需要说明的是：首先，本文以B镇为例探讨基层政府“编外膨胀”的问题，并不是说全国所有的基层政府都存在这个问题。其次，本文选取的B镇的案例虽然具有代表性，但并不能涵盖基层政府编外管理中存在的所有问题，只是将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索基层政府编外管理调整的例证。最后，本文在实践调研、文献阅读、资料搜集中不免会存在缺失和不足，因此力争在今后的研究中通过调研及比较更多地区基层政府编外管理的现实案例，进一步优化相关对策。
本文原载《南京社会科学》2023年第11期，原题为《“编外管理编制化”能否抑制基层政府的“编外膨胀”？》，文章仅代表作者观点，供读者参考。
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