问 题

规划和规划行为是否可诉

解答精要

【最高人民法院公报案例】

湛江喜强工业气体有限公司与遂溪县住房和城乡规划建设局等编制并批准土地利用总体规划纠纷案［最高人民法院（2019）最高法行申10407号行政裁定书］

要旨：就城镇总体规划可诉性而言，总体规划内容实施尚有不确定性，且需借助详细规划尤其是修建性详细规划才能实施，更需要通过“一书两证”才能得以具体化。当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过城乡规划法第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判断和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。

城乡规划法第二条、第五条规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。其中，城市总体规划是依据城市社会经济发展的战略对一定时期的城市性质、发展规模、土地利用、空间布局以及各项城市基础设施所做的综合部署和空间安排，是城市建设和发展的总体部署和总纲，具有综合性、战略性、政策性、长期性和指导性。城市总体规划编制主要考虑当地的社会经济发展情况、自然条件、资源条件、历史背景、现状特点，统筹兼顾、综合协调，属于公共政策和规范制定范畴，具有抽象性和实施中的不确定性，其法律意义在于对下一层次的规划权力进行限制，而不是对具体的建设项目进行直接约束。总体规划的内容，需要通过控制性详细规划和修建性详细规划来加以落实和具体化，并通过对建设项目颁发“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）等行政许可决定才能得以具体化。而控制性详细规划即为城市总体规划在城市局部地区的解释与深化，确定局部地区建设用地中可开发地块的土地使用性质、开发强度等控制指标以及道路和市政规划控制要求的空间安排，是城市总体规划与土地开发的桥梁，是行政权对建设项目管理的直接依据。修建性详细规划则是依据控制性详细规划确定的指标，对将要进行建设的地区，编制的具体的、操作性的规划，作为各项建筑和工程设施设计和施工的依据，更是颁发“一书两证”和规划管理的依据。因此，就总体规划可诉性而言，总体规划内容实施尚有不确定性，且需借助详细规划尤其是修建性详细规划才能实施，更需要通过“一书两证”才能得以具体化。当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过城乡规划法第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判断和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。

编制和修改详细规划，的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用，甚至是减损权利人已经依法取得的土地利用权和开发权。尤其是控制性详细规划一经批准，就形成约束力，是规划管理的最直接依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件，城乡规划部门必须严格按规划实施管理，建设单位必须严格按规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。因此，对地方政府编制和修改详细规划行为亦有司法救济的必要。但与仅设定特定行政管理相对人权利义务的传统行政行为不同，详细规划涉及局部地区建设用地中可大批量开发地块总体空间安排且具有高度政策性和公众参与性，司法机关对详细规划行为受理和合法性审查应当审慎。特定地块权利人一般并不宜对详细规划的整体内容提起诉讼。权利人对与其土地利用权有直接利害关系的内容提起诉讼的，人民法院仍应结合详细规划实施情况、权利人或者利益相对方申请许可情况以及是否已经依据详细规划取得“一书两证”情况等综合判定被诉行政行为、起诉时机以及具体的审查内容和审查标准。只有在详细规划已经直接限制当事人权利且无须通过“一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才宜考虑承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性；相对人还应明确具体的诉讼请求。对详细规划内容的合法性审查，应尊重总体规划控制和专业判断，尊重行政机关的政策调整，并考虑详细规划的稳定性；合法性审查更多体现在程序合法性审查。规划行政主管部门已经依据详细规划作出“一书两证”行为的，当事人应直接对须发“一书两的为申请行政复议或提起行政诉讼，或者对规划行政主管部门不依法履行倾易、书两证”行政许可职责的行为中请行政复议或提起行政诉讼，而不宜再对详细境的的内容中请复议和诉讼。当事人认为详细规划侵犯其土地利用权的，可以根据政复议法第七条、行政诉讼法第五十三条等规定在对“一书两证”行为引发的变和诉讼案件中，一并请求对详细规划进行审查，以维护合法权益。详细规划的编制和修改给权利人已经取得的权利造成损失的，权利人还可依据城乡规划法第五十条规定精神，直接诉请相关主体依法补偿损失。

总之，根据行政诉讼法第十三条规定以及《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二条第二款规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，城市总体规划和镇总体规划，不应纳入行政诉讼受案范围，以避免现行法律制度框架下原告资格、起诉期限、合法性审查标准和审查强度、既判力范围等方面的冲突。

---《中华人民共和国最高人民法院公报》2022年第3期。

【最高人民法院裁判案例】

艾年俊诉黄石市人民政府规划行政批准案［最高人民法院（2017）最高法行申4731号行政裁定书］

要旨：某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。

一、规划和规划行为的性质

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法作出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据城乡规划法的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据城乡规划法作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可以对其提起诉讼，请求补偿。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。本案中，被诉的黄石市政府办公室《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，就属控制性详细规划的审批行为，再审申请人不能重建受损房屋，并非该审批行为所产生的直接法律效果，而是后续的具体规划措施，即城乡规划主管部门不予颁发建设工程规划许可证的具体行政行为所致（事实上，再审申请人也已针对不予颁发建设工程规划许可证先行另案起诉），因此，原审法院裁定驳回其要求撤销规划批复的起诉，并无不当。

二、抽象行政行为与行政规范性文件

再审申请人之所以申请再审，核心理由是因为一审法院认定，“黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，而湖北省人民政府法制办公室《不予受理的决定书》又认定该批复“不属于行政规范性文件”。本院认为，一审法院对于规划批复属于“行政规范性文件”的认定确实有欠斟酌，这也造成与湖北省人民政府法制办公室所作定性的相互矛盾。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。因此，尽管湖北省人民政府法制办公室认定规划批复“不属于行政规范性文件”，并不必然导致规划批复因而变得可诉。