一、问题的提出

在优化营商环境、建设诚信社会的背景下，肇始于 2001 年上海浦东新区的告知承诺制改革再次获得关注。2018 年《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，开启了工程建设领域告知承诺审批制度之旅。2019 年5月7日，《司法部关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》，要求在更大区域内展开试点。2021 年《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，对告知承诺改革作出重要部署，明确将其列为审批制度改革的四大方式之一，并要求向全国铺开。随着中央对告知承诺制改革重视程度的不断提升，各地、各部门开始纷纷加入试点大军，将改革推向高潮。行政审批程序再造理念的举措在实现减证便民、提高社会诚信意识的同时，也面临着合法性与有效性困境。我们如何通过制度设计来补强其正当性，又如何通过保障机制的构建来实现有效性目标成为当下需要去解决的关键问题。鉴于此，本文以行政审批为研究场域，以告知承诺为研究对象，考察行政审批告知承诺的实践运行，挖掘优化营商背景下这一制度实践的现实困境与制约因素。在此基础上，探索构建行政审批告知承诺的完善路径与保障机制。

二、行政审批告知承诺制的功能定位

作为以信用为基础的一项新型监管创新机制，行政审批告知承诺制是指公民、法人和其他组织在向行政机关申请办理行政审批事项时，行政机关以书面形式(含电子文本)一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人在以书面形式承诺其符合审批条件并愿意承担不实承诺的法律责任后，行政审批机关当场或在承诺审批时限内作出行政审批决定的工作机制。作为行政审批改革举措之一，告知承诺从产生之初就肩负着推进行政审批制度改革的重要使命，是优化营商环境、建设诚信社会的关键之举。

（一）推进行政审批制度改革的重要抓手

从 2001 年国务院发布《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，成立行政审批制度改革工作小组，拉开行政审批制度改革序幕之后的很长一段时间，改革的重点集中在审批事项清理、削减方面。近十年,国务院先后十次大幅取消和调整行政审批事项，在大大减轻市场主体负担的同时，促进了我国行政审批规范化、制度化目标的实现。只是，随着改革中不合法审批事项的清理、废止，现今保留下来的大多是有法律、法规依据的审批事项，继续走以减少许可项目数量为导向的传统改革之路存在力有未逮之处，一种由量到质的改革路径亟须探索。在此背景下，告知承诺制的出现可谓是一个新的契机,它通过程序简化与再造，一定程度上跳脱出原有行政审批制度改革的逻辑框架，在更为深刻的放松规制语境下，开启规制工具的试验。事实上，自告知承诺实施以来,也的确产生了良好的规制效果。例如，浦口区采用告知承诺方式办理后，所有事项均可实现“最多跑一次”，审批时限平均减少80%以上，事项材料平均减少 30%，部分事项材料精简达到75%。审批效能得到极大提升，实现从“材料一大筐”向“一张纸解决”转变。

（二）优化营商环境的重要举措

营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的制度要素和社会条件，是一国治理能力、体制机制、社会环境、资源禀赋、思想观念等因素的综合反映。良好的营商环境是吸引更多人才、资金、技术的前提，也是释放市场活力、激活发展潜力、推动经济社会高质量发展的关键。党的十八大以来，优化营商环境成为政府改革的主要内容之一，2019 年《优化营商环境条例》的正式颁布更凸显这一目标的重要性。而在所有优化营商环境的改革举措中，关涉市场准入机制的行政审批制度之优化乃重中之重，毕竟这是市场主体首先要跨越的门槛。近些年，为优化投资环境，国务院先后取消近千项行政审批事项，但在大幅度削减审批事项后，仍然有许多市场主体反映保留下来的行政许可“事难办”，因为对于保留下来的行政许可，相对人要提交的材料并未减少，行政机关对材料的审查环节也仍为烦琐。欲走出这一困境，需要再造行政审批程序。也正因此,《优化营商环境条例》明确将告知承诺作为与直接取消审批、审批改为备案、优化审批服务并行的四大精简涉企许可方式之一，这将大幅降低市场主体的准入门槛与时间成本，有效激发企业投资活力，是优化营商环境的实质之举。

（三）建成诚信社会的关键之举

建设诚信社会,既是传承中华优秀传统文化、弘扬社会主义核心价值观的必然需要，也是全面建成小康社会、促进社会治理现代化、实现中华民族伟大复兴的客观要求。自2007年《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》发布以来，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作，也一直在探索实现诚信社会建设的方式、方法。在国家高度重视与社会广泛参与下，诚信社会建设取得较大成绩。与此同时，不能忽视的是，由于当下我国正处于矛盾转换、动力更迭的转型过渡阶段，市场机制还不够健全，失信现象仍然比较严重。为此，需要我们通过多措并举的方式来遏制失信行为，树立诚信意识。近几年，在行政审批领域，行政机关试图通过对失信者予以惩戒的方式来倒逼其树立诚信意识，这种方式在短期内能够发挥一定作用，但从长远来看，却难以产生持久效应，毕竟作为高权行政行为的失信惩戒容易造成行政机关与相对人之间的对抗，降低相对人的接受度和认同感。而告知承诺制却能够释放出行政机关对市场和社会的信任信号，为行政机关和相对人之间搭建起互相信任与尊重的交流平台。在签署承诺书的过程中，可以充分激发市场主体的自觉自律，提升他们的守信意愿,进而为诚信社会目标的实现奠定坚实的社会基础 。

三、行政审批告知承诺制的实践展开

2018 年出台《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，拉开行政审批告知承诺制的帷幕，改革不断推进，呈现适用领域越来越广、改革举措越发精细的趋势，并有从地方试点到全面铺开的态势。

（一）适用领域越来越广

告知承诺制改革大面积试点始于2019年5月7日《司法部关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》,该通知确定在天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、四川、陕西、甘肃13个省(市)和公安部、司法部、人力资源和社会保障部、自然资源部、交通运输部5个国务院部门开展试点。在该通知颁发之后，除以上地区和部门外，其他部门也纷纷出台文件，推进本部门的证明事项告知承诺改革。例如， 2019年11月《应急管理部关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》，告知承诺制进入消防领域；同年国家税务总局印发《开展税务证明事项告知承诺制试点工作方案》，告知承诺制进入税务领域；2020年5月11日《国家能源局综合司关于做好电力业务资质许可告知承诺制试点相关工作的通知》，要求上海市、湖北省、浙江省、海南自由贸易试验区、深圳社会主义先行示范区等做好电力业务许可、承装(修、试)电力设施许可告知承诺制试点的相关工作。

在试点一年之后，2020年11月《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》 (以下简称《指导意见》)，要求针对直接面向企业和群众、依申请办理的行政事项，全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制，将这一改革向纵深推进。在中央的大力推动下，各地陆续出台实施方案，落实改革的时间表，例如，上海市要求所有实行告知承诺制的证明事项在2022年6月底前全部落地实施，与此同时，越来越多的行政管理领域也开始推行这一改革。

（二）改革举措越来越精细

随着授权改革试点的铺展,各地开始陆续着手本地区的告知承诺制改革，并通过不断公布与调整告知承诺制目录的方式保障改革落到实处。例如，四川省政府发布了《四川省全面推行证明事项告知承诺制实施方案》，并公布四川省证明事项告知承诺制首批目录。山西省在深入总结试点经验基础上，正式印发《山西省全面推行证明事项告知承诺制工作方案》，通过“负面清单+正面清单”相结合的方式,在全省范围内全面推行告知承诺制改革。石家庄市同样印发了全面推行证明事项告知承诺制实施方案，市政府官网公布了保留证明事项基本目录和第一批实行告知承诺制证明事项目录。而北京、重庆也陆续公布了二批告知承诺制证明清单目录。

各地清单目录的陆续公布，为我们呈现一幅内容丰富、多彩的清单画卷，也为清单制度的规范构建提供样本积累。然而,告知承诺清单性质为何、内容的合法性评判标准、制作程序、监督机制等却缺乏应有关注。作为告知承诺制重要载体的清单，其良善与否决定着改革成效,应当引起足够重视 。

四、行政审批告知承诺制的现实困境

从功能主义角度观之，行政审批告知承诺制在很大程度上实现了简政放权、高效便民的行政目标，但从规范主义视角审视，该制度实践因与《行政许可法》所设定的二元审查机制相抵牾而遭遇合法性困境。与此同时，因该项改革所需配套机制的缺位，有效性目标的实现将会受到影响。

（一）合法性困境

告知承诺制的运用意味着部分领域申请人可以用自行承诺来代替行政机关的实质审查，在规范层面，这显然与《行政许可法》所确立的事前审查制度相抵牾，也与关涉行政许可的单行法相冲突。而在实践中，更因适用范围模糊、清单编制粗疏遭致更多质疑。

1. 适用范围模糊

诚然，告知承诺具有方便申请人,提高行政审批效率等优势，但在关系公共利益的领域，传统事前审查方式仍然是重要的把关机制，可以减少因事中事后监管疏忽而带来的不可逆后果。为避免申请人虚假承诺可能带来的潜在风险,适用告知承诺应恪守必要界限。对此，中央早就意识到这一问题的重要性，在 2020 年《指导意见》中,国务院就明确指出在公共安全、生态环境保护等直接关系人身健康、生命财产安全，且风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项中，不适用告知承诺制，这一规定大致框定了证明事项告知承诺制的适用范围，为防止证明事项告知承诺制适用泛化作出努力。只是基于“公共安全”“人生健康”“风险较大”等概念的不确定性，实践中突破这一范围的情形不在少数。

例如，在生态环境领域，广东省生态环境厅就印发《关于进一步做好生猪养殖项目环评管理工作的通知》，对于年出栏生猪 5000 头及以上或涉及环境敏感区的生猪养殖项目，开展环评审批告知承诺制改革试点。虽然 2020 年 3 月 3 日生态环境部发布《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，决定拓展环评告知承诺制审批改革试点，将环境影响总体可控、受疫情影响较大、就业密集型等民生相关的部分行业纳入环评告知承诺制审批改革试点。广东省生态环境厅也试图通过控制生猪数量，从而将其限定在影响较小的领域，但这显然与《环境影响评价法》仍然保留对环境影响评价报告书和报告表项目实行行政审批的规定相抵触。事实上，所谓“环境影响总体可控”本身就是一个不太好判断的标准，而生态环境一旦遭受过度破坏，特别是具有生态毁灭性的破坏，往往需要相当长的时间恢复或根本就无法恢复，这决定了环境领域许可事项告知承诺制改革应当慎重。

此外,传统食品安全领域也开始推行告知承诺制。江苏宿迁制定了《宿迁市“暂停行权”、“先证后核”类食品事中事后监督管理办法(试行)》，规定对“风险程度中等,质量要求较高，但技术上相对成熟，企业自己完全可以把控质量，且列入《宿迁市工业类产品生产许可证制度改革先证后核类工业产品目录》的食品”，实行先证后核管理。仙桃市市场监管局按照“证照分离”改革全覆盖要求，在食品生产许可领域推行《申请食品生产许可证告知承诺书》，将粮食加工品、茶叶及相关制品、蔬菜制品、水果制品、炒货制品及坚果制品、蛋制品、可可及烘焙咖啡产品等 7 类低风险食品确定为食品生产许可告知承诺制度改革事项，实行“先证后核”。无论是江苏宿迁的“风险程度中等”还是仙桃的“低风险食品”都是模糊概念，在食品领域，并无绝对的高风险与低风险之分，任何一种食品皆会因监管不严给公众人身财产带来重大不利影响，以上领域的探索不仅存在着与《食品安全法》相抵触之风险，更会对食品安全这一重大公益产生不利影响。

随着试点的逐步铺开,告知承诺制的适用范围越来越广，社会性规制领域也将被不断突破，为防止改革遁入误区,厘清适用界限至关重要。

2. 清单编制无序

由于国家层面只是大致框定了适用领域，各地为更好推进本地区的告知承诺制改革,纷纷通过编制清单方式来予以落实，以期发挥有效指引作用。追踪实践，我们发现各地清单编制的流程大致为：省司法厅公布《实施告知承诺制的证明事项通用清单》，各行政机关对照清单，将本系统证明事项通用清单纳入本单位清单。之后，清单经司法行政部门统一审核后公布实施。从编制流程中，可以看出几乎所有行政机关都有清单编制权，多元清单编制主体参与在快速推进改革进程的同时，也会因编制主体的过于泛化而导致清单内容杂乱不一，出现程序粗疏等问题。事实上，这一问题在实践中已经产生。

第一 ，清单之外无证明的合法性。在大力推进证明事项告知承诺改革的过程中，很多地方出台规定，要求目录外一律不得索要证明。这一决定固然体现改革魄力，但也不可避免面临合法性困境，毕竟当前尚处于改革初期，列入清单范围的证明事项有限，对于大量没有列入，但法律、法规、规章已设立的证明事项，地方政府是否有权就此作出不需要相对人提供证明的决定,值得深思。基于地方事权，地方政府有权取消其所制定规章及其行政规范性文件所设定的证明事项，但是否有权取消法律、法规、部门规章所设定的证明事项不免存疑。

第二 ，取消证明事项的标准不一。在取消证明事项的标准上，各地普遍存在着科学性差、随意性大的问题，出现了应当保留却被取消以及应当取消却被保留的双重情形。对于前者，如在建筑施工特种作业人员操作资格考核上，四川省取消了体检合格证明,这一做法即存有问题。一方面，建筑施工特种作业人员需要以合格的体质为前提，这不仅是为了保障特种作业人员自身安全，也会对公共利益产生影响，加之事中事后监管的困难,取消这一证明事项的风险较大。另一方面，从实际情况来看,不经过体检，申请人自身也难以知晓其是否存在着不适合特种作业的疾病，在此情形下,后续以申请人故意虚假承诺来追究其责任较为困难，毕竟很多时候申请人只是不知道自身所患疾病,不存在故意虚假承诺。对于后者,例如,在取消二级注册建筑师执业资格认定时的证明文件时，针对《注册建筑师条例实施细则》所设定的证明事项，四川省取消了二级注册建筑师执业资格认定所需要的诸如“身份证明” “聘用单位资质证书副本证明”“与聘用单位签订的聘用劳动合同证明”等证明文件，却并未取消“聘用单位出具的申请人遵守国家法律和职业道德”。本质上而言，申请人是否遵守职业道德更多是一种个人诚信，完全可以纳入承诺范畴，此外，遵守法律与无犯罪记录具有相似性，在大多数领域取消无犯罪记录的情况下，仍保留注册建筑师职业资格认定事项的必要性何在,缺乏理据。

第三 ，清单编制程序的封闭。除了在清单编制主体、内容方面面临合法性困境外，清单编制的程序合法性问题同样值得关注。当前，各地行政机关虽然将清单编制结果予以公示，但编制过程基本为封闭性活动，由行政机关独立完成。清单编制并非仅仅是对相关法律规范和政策文件中关涉证明事项的简单叠加和梳理，而是按照一定的编制规则将部门职责、职责边界、职责对应的权力事项等内容厘定清晰，将对公民、市场主体能否最终获得审批结果产生重大影响。面对如此重要的法益，适度的民众参与和专家引入非常必要，而当下封闭式的清单编制过程将在一定程度上影响编制结果的合法性与可接受性。

（二）有效性困境

现代社会公法对行政权力的规训早已超越了形式意义上的依法行政原则，在追求“合法性”目标的同时，也要考量“最佳性”标准，所谓“最佳性”是以“探索良好行政的制度设计、促进行政改革提高行政效能”为基本指向。现代行政的双重标准意味着对于政府的任何举措或改革，不仅要求我们实现合法行政，也应追求有效行政。行政审批告知承诺制是简政放权的体现，但简政放权并不等于放松监管，相反，两者相互嵌套，缺一不可。也正因如此，后续监管机制的完善与否是控制因放松事前审查而引致风险的有力机制，也是保障告知承诺审批制改革顺利推进的坚实基础。那么，与告知承诺制改革相伴而来的事中事后监管能否跟上，放管之间是否实现了有机衔呢？反观现实，我们发现，结果不容乐观。

1. 事中监管羸弱

在传统的行政审批模式中，行政机关享有主动权,能够按照法律规定,事前对申请人所提交的材料进行审慎审查。而引入告知承诺制后，在相对人通过简单的承诺即可获得审批后，大量核查工作自然交给了行政机关。由于缺乏事前的筛选机制，初始进入特定领域的不适格行为者会更多，为有效治理虚假承诺情形,行政机关就应提高执法频率，要求其以更加有力的监管手段来保障监管任务的完成，这自然会对行政机关的监管能力提出挑战。对此，《指导意见》规定了一揽子日常监管措施。在理论层面，这些综合措施的运用的确能够有效解决因事前承诺简化程序可能带来的监管失控，发挥监管工具的多阶段联动规制效应。但在实践层面，这一良好结果的实现却需要充足人力、物力作为保障。以“双随机、一公开”监管为例，自 2015 年 8 月 5日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，在政府管理方式和规范市场执法中全面推行“双随机、一公开”监管模式以来，各地陆续跟进,监管对象的随机选择，执法检查人员的随机选派,抽查情况及查处结果的及时公开固然能够提高监管效率、增强监管公正性，但也必然会面临执法人员紧缺的问题。在执法任务不断加重的情形下，监管部门的财力、人力却未明显增加，导致监管任务与监管资源的不相匹配，监管碎片化现象由此产生，这在基层执法尤其是欠发达地区更为明显。此外，在我国数据信息共享尚不通畅的当下，“互联网+监管”所依据的大数据仍面临着覆盖面不广、精准性不高的现实困境，,“数据孤岛”现象的存在将实质性影响监管目标之实现。

2. 事后惩戒失序

依前所述，告知承诺制的运用并不意味着放弃监管，相反，政府应通过加强事中事后监管来保障行政审批制度应有功能的发挥。对此，《指导意见》详细规定了事后惩戒措施，其中尤其提及失信联合惩戒的运用。失信联合惩戒所具有的威慑力强、精准性高等优势能够大大增加相对人虚假承诺的成本，进而对相对人产生较大制约作用。只是，对尚处于探索阶段的失信联合惩戒而言，无论在制度建构还是实践运行层面均存在诸多不足，难以实现事前放松监管与事后规制间的有序衔接。具体而言,在制度建构方面，目前规范失信联合惩戒的主要依据还停留在低层级文件层面，缺乏中央的统一规范与有效调控。地方低位阶立法虽然可以为失信联合惩戒措施的运用提供更加较为灵活的指引，但不可避免的内容粗疏、约束力差等问题将制约这一制度实践的有序发展。而在实践运行层面，无论是失信联合惩戒的适用对象、范围、程序、救济机制等均存在诸多模糊与不确定之处，较难合法、精准惩处相对人,形成对违法失信企业的有效约束。在行政审批告知承诺制中，如果随意扩大失信的概念与外延,会将相对人不具有主观故意的过失行为也一并纳入联合惩戒范围，不当侵害相对人权益。事前准入环节的放松与事中事后监管机制的有机衔接非常重要，如若两者衔接不上导致“监管真空”地段的出现，将致命性影响改革成效。故此，在事中、事后监管机制尚不能与事前实质审查保持同步共频的现实背景下，告知承诺制的全面推行应当谨慎 。

五、行政审批告知承诺制的法治之道

发现问题诚然重要,在此基础上找到解决之道更为关键，针对行政审批告知承诺制面临的现实困境,需要我们积极探索相应的完善路径，对此，本文试图从以下几方面进行尝试。

（一）健全行政审批告知承诺制的制度供给

如前所述,各领域行政审批告知承诺改革基本都是由相关部委、地方出台规范性文件的方式来予以推进,虽然规范性文件具有可操作性强，灵活性大的优势，但规范依据的低层次性，表达的模糊性难以为改革提供充足依据，这也是导致适用范围混乱的重要原因。为解决这一问题，需要在以下两方面构建保障机制。

首先，在未来《行政许可法》的修改中确立告知承诺制，明确其适用的基本原则、具体领域。在改革之初，作为对行政审批实质审查的一种替代机制,告知承诺制在很多领域必然要突破《行政许可法》及单行立法的规定，这是改革必须付出的法治代价。只是,随着实践推进，需要将经过反复实践所积累的经验予以及时提炼，以缓解改革创新与合法性间的张力。在此须提及的是，鉴于行政审批告知承诺与事中事后监管的密切联系，应当将两者间的有机互动充分贯彻在《行政许可法》修改中，明确两者衔接的具体路径。其次，建立告知承诺清单备案审查机制。很多地方清单都会涉及对上位法所设定行政审批条件的调整,这些调整是否合法、必要，应引起关注。为防止各地随意编制清单，可以考虑建立清单备案审查机制，要求各地行政机关将其所编制的清单及时交同级人大常委会备案审查，后者应当就清单编制的主体、内容、程序等方面展开审查。而为了保障清单编制的科学、合理，在建立备案审查机制的同时，一方面应引入专家参与，通过遴选合适的专家，就清单编制的合法性、合理性、协调性、科学性、规范性方面严格把关。另一方面，也应畅通公众参与机制，虽然清单编制的专业性要求较高，但适度公众参与是实现清单编制民主性的重要保障，通过公众参与，可以让公众知晓清单，对不合理清单事项的编制提出建议，以增强其对清单的接受度。

（二）厘清行政审批告知承诺制的适用边界

纵览我国行政审批改革进程，无论是前期着眼减少审批事项“量”的改革,还是当下追求优化审批机制“质”的改革，“效率为先，市场优位”一直是伴随其中的主线。市场经济时代，效率无疑是核心价值，优化营商环境的核心目标之一也在于提高审批效率。只是随着经济社会的发展变迁，有效、有为政府的标准更高。施密特·阿斯曼教授便认为“公行政须符合经济效率之要求,但效率只是公行政应遵循的规范标准之一，在其他标准之衡量下,效率要求可能必须退缩”。具体到行政审批告知承诺改革，告知承诺制的大面积使用的确可以在短时间内提高行政审批效率，但从长远来看，片面追寻效率价值而矮化、模糊风险预防的价值功能，会导致告知承诺制偏离公益目标，背离改革目的,这一问题已经显现。针对于此，厘清适用范围就显得尤为重要。根据目前告知承诺制的适用情形，我们可以考虑按照社会性规制和经济性规制两分的思路来确立大致边界。具体而言，对于环境监管、食品药品监管等社会性规制领域,基于安全价值与风险预防的考虑，应当严格限制告知承诺制的应用，防止可能引发的潜在风险与负面效应；而为了提高行政效果,提升公共服务水平，对于企业开办等带有市场准入性质的商事改革领域以及涉及企业和群众生产生活密切相关的行政证明事项改革则可以适度放宽。为保障上述两分思路在实践中得以有效贯彻，需进一步将其落实到规范层面。

针对相关政策文件、规范依据中适用范围表述的模糊,可通过法律解释,细化“公共安全” “ 风险较大”等不确定法律概念，使之转换成可操作的法定标准，进而破除对于市场效率与经济价值的单一信奉，实现市场效率与社会安全、环境安全等“非经济目标”之间的恰当平衡。

（三）完善行政审批告知承诺制的运行程序

无论是健全行政审批告知承诺制的规范依据还是厘清适用范围均是从实体层面着手来保障这一制度实践的合法有序，在依靠实体保障机制大体框定运行规则的同时，程序机制同样重要，顺畅、合理的程序设计是推进行政审批告知承诺有效运行，保障相对人合法权益的关键。当前，行政审批告知承诺制运行大体按照申请、告知、承诺、办理、核查、监管的流程来加以运行，在以上程序中，行政机关尤其要充分履行好告知义务。

告知承诺是一要式行政行为，一旦签署，会产生约束双方当事人的法律效力，相对人更会因虚假承诺而面临着后续惩戒。在中央大力推进证明事项改革的背景下，一些地方为凸显改革力度，追求改革效果,将告知承诺变成了必经程序，取消相对人的自由选择权,这显然有违改革初衷,侵害相对人的程序权益。为确保当事人充分了解其所签署承诺的内容、法律后果,防止行政机关乱作为，应将行政机关是否告知自由选择权作为评价其行为合法与否的重要标准。与此同时，建立承诺退出机制，在行政事项办结前，可以允许申请人撤回承诺申请，撤回后应当按照原程序办理，重新计算办理时限。而在相对人选择适用告知承诺后，行政机关应仔细告知其所签署承诺书的内容，之所以有此要求,是因为虽然告知承诺书在性质上类似于行政机关与相对人间签署的行政协议，具有双方性与自愿性，但协议内容却并不具有协商性。从各地所适用的承诺书文本来看，基本都是行政机关单方制定的格式条款，相对人不具有对承诺书内容的修改权，两者的法律地位不对等。在此背景下，行政机关履行详尽的告知义务就非常必要，应让相对人充分知晓签署之后的法律责任，尤其是因虚假承诺可能引发的失信惩戒后果。

（四）加强行政审批告知承诺的事中事后监管

正如前述,放松监管不意味着政府放弃监管，行政审批告知承诺制的有序运行也离不开合法、有效的政府规制，针对目前事中事后政府监管机制的羸弱，有必要在以下方面予以完善。

1. 完善事中监管机制

行政审批告知承诺制的运用意味着将原先应由审查环节所完成的任务转移到事中监管中来，这给事中核查带来了很大的执法压力。为缓解这一压力，增加执法力量无疑是核心之举，但这也必然是一项长期任务，需要国家在行政执法体制改革中予以逐步推进。而当下能够尽快实现的则是完善监管机制，通过确立核查标准、明确核查时间、完善核查方式等保障事中核查落到实处。

首先 ，确立合理的核查标准。科学合理的核查标准是保障事中监管有效落实的重要抓手。因为如果标准过严，就意味着核实事项增多，这在增加行政机关核查难度的同时，也有违证明事项告知承诺方便当事人的制度初衷；而如果标准过松,则不利于有效监督行政相对人,保障公共利益的实现。鉴于此,在核查标准的设置上，不应“一刀切”，应综合考量行政审批复杂程度、影响公共利益程度等客观情况，针对不同审批事项采取有区别的核查标准与核查密度。在此基础上，着重将申请人是否作出虚假承诺,提供的证明材料是否真实作为核心的核查事项。

其次， 明确核查时间。由于告知承诺的实施并不意味着审批程序的结束,后续还需要经过行政机关的核查,若虚假承诺，则可以撤销行政审批。故此，在这段时间里，行政审批法律关系将一直处于未定状态。为使变动中的法律关系尽快确定下来，就需要行政机关及时履行核查义务。虽然在诸多的相关政策文件中均要求行政机关在“一定期限”内完成核查，但“一定期限”的模糊性难以给核查机关提供具体指引，也为行政机关随意拖延核查埋下伏笔。为解决这一问题，有必要确立更为明确、合理的核查时间。结合实践,可以考虑规定行政机关应当在作出准予行政审批决定后 2 个月内，对被审批人的承诺内容是否属实进行检查。与此同时，考虑到某些行政审批事项的重要性与复杂性，可以设立延长一个月核查期限的弹性机制。在核查工作完成后，行政机关应当将核查结果及时告知相对人。

最后 ， 运用多元核查方式。核查精准化、快捷化目标的实现离不开有效的核查方式，在大数据时代，行政机关除可以运用传统的书面核查、实地调查等方式外,还应充分借助在线政务服务平台、数据共享交换平台等开展网络核验,推进“信用+大数据”精准监管,实现线上、线下核查的有机衔接。此外，对于需要多部门协力核查的事项,则可以借助内部核查、部门间行政协助等方式。在核查过程中，囿于现有监管力量的薄弱，可根据信用风险分类结果实施差异化监管措施，科学设定随机抽查频次。

2. 优化事后信用惩戒制度

作为侵害性行政行为，事后信用惩戒的确能有效倒逼申请人诚信承诺,但与此同时，信用惩戒所具有的强威慑力决定这一措施的运用应谨慎。为保障行政机关合法、合理运用这一措施,需要在失信承诺行为的认定以及程序上严格把关。

首先 ，科学界定告知承诺失信行为。由于失信联合惩戒对当事人权益影响较大，一旦将当事人纳入联合惩戒对象,将对其权益产生严重影响。考虑到行政审批告知承诺制改革的积极效应以及失信联合惩戒的强负面性，应严格、科学界定失信承诺行为。我们认为,原则上,只有当相对人故意虚假承诺时，才可认定其构成失信承诺行为。在此基础上,根据虚假承诺造成的社会影响进行失信程度分级，区分不同失信情形实施相应惩戒措施，保障比例原则在联合惩戒中的运用，在此过程中，要根据有关法律规定,做好个人信息和商业秘密保护。

其次 ，完善信用惩戒程序。信用联合惩戒的后果具有不可逆性，一旦被认定为失信承诺，当事人不仅要面临被撤回已取得许可的后果，更将遭致严重的联合惩戒。为防止行政机关随意启动联合惩戒机制,应要求行政机关在作出惩戒决定前充分听取意见，允许当事人就其是否作出虚假承诺进行陈述、申辩。早在 18 世纪，英国的柯克大法官就在判例中表明:“无论是谁作出的判决，如果他没有让其中一方当事人陈述自己的意见，哪怕判决事实上是正义的，他的行为也并非正当。”而事实上，无论是在司法环节还是行政执法过程中，充分听取当事人的申诉申辩都是保障其实体权益得以实现的关键。对于涉嫌虚假承诺的当事人，行政机关在作出联合惩戒前，应充分听取相对人的意见，就其是否故意作出虚假承诺进行陈述申辩。

在此基础上,进行复核评定后方能作出惩戒与否的决定。在此需提及的是，考虑到信用惩戒容易加剧行政机关与相对人间的对立关系。在事后监管过程中，除了要发挥惩戒措施的作用外，也应注重激励性措施的运用。在后续监管过程中，对于作出诚实承诺并及时提供其他证明材料的行政相对人，可以减少检查频次，对其之后的经营活动适当弱化行政监管,进而降低监管成本，调动市场主体的积极性 。

结语

在现代社会行政任务不断扩张的背景下，行政机关采取柔性治理模式实现更好规制已成为理论界和实践界的共识。由柔性治理理念展开,借由告知承诺制的运用，释放行政审批申请人的主体性，实现行政机关和行政审批申请者的交互合作也是发展的必然趋势。只是，尚处于探索期的行政审批告知承诺制不可避免会面临合法性、有效性困境。如何将其置于法治化背景之下，衔接好事前告知承诺与事中事后监管，增强改革的稳定性与实效性，是当下需要关注的问题，也是决定改革能否继续向前的关键。囿于对实践了解的有限，本文所作探索尚处于初步阶段，存在诸多不完善之处，这一议题的深入研究有待学界共同努力。