文│黄希韦
1642年，英格兰爆发内战，战争的诱因一是当时英格兰国内的宗教矛盾，二是绝对君权与议会政治的矛盾，查理一世（Charles I，1600-1649年）面临财政困境，为给战争筹款，与国会的矛盾全面爆发，导致内战。内战以国会获胜而告终，查理一世殒命，英格兰成为共和国，国会军事领袖奥利弗·克伦威尔（Oliver Cromwell，1599-1658年）自封护国公，建立军事独裁政体。克伦威尔去世后，英国政局动荡。1660年，军方和国会邀请当时流亡荷兰的查理一世之子查理二世（Charles ll，1630-1685年）返国，复辟斯图亚特王朝。
共和国和斯图亚特王朝复辟期间，英国政府的财政状况依然捉襟见肘。1672年，王室发生违约，酿成全面债务危机，史称“债务大停兑”（Great Stop of the Exchequer）。直到光荣革命后，威廉和玛丽在位时期建立成熟的君主立宪政体，成立英格兰银行，引进现代公债机制后，英国才开始逐步建立起有效的公共财政制度。
01
王室债务危机
油画《银行家和他的妻子》
查理二世时代，王室的短期借贷安排主要依靠伦敦的金匠银行家（goldsmith bankers）。自中世纪后期起，伦敦的金匠银行家取代了意大利银行家，成为英国最有实力的金融家群体。与以往意大利、德意志和低地国家工商业巨子兼营金融业务不同，英国的金匠银行家是最早的全职经营金融业务的银行家群体。到17世纪下半叶，金匠银行家已经彻底改变了英格兰银行和金融服务业的面貌，金融服务开始向除主权国家、王公贵族、富商巨贾之外的更为广泛的社会客户普及，贷款派生存款的现象出现。
为弥补财政赤字，王室向伦敦的金匠银 行家大量出售债权，承诺政府未来两年的财政收入将优先用于债务还本付息。这种机制类似今天的私募债，只有少数特别受王室青睐的金匠银行家方有资格参与竞标购买王室债务，债务的收益率一般在年化8%~10%，而当时法律规定的商业贷款的最高利率仅为年化6%。尽管当时英国并无现代意义上的有组织的金融资产二级市场，但银行家可以在彼此之间进行王室债务交易，或通过柜台交易方式将其出售给其他投资者，因此王室债务的流动性以当时的标准而言也是相当不错的。但随着王室债务总额越来越高，需配置越来越大比例的未来财政收入用来偿还债务，王室财务状况的安全边界也日渐缩窄。
1672年1月2日星期二，在毫无征兆的情况下，王室突然宣布停止一切到期债务的兑付，停兑为期一年，至1672年12月31日，停兑期间利息按年化6%照付，但本金偿还暂停。这一事件史称“债务大停兑”。
这次违约的导火索是当时爆发的第三次英荷战争（1672-1674年）。当时查理二世动员了82艘战舰准备进攻荷兰，并向伦巴第街的银行家们申请新的贷款以用作军费。但考虑到王室的财务状况已经岌岌可危，银行家拒绝了王室的贷款申请。查理二世及其重臣决定其他预算内开销全部暂缓，包括债务还本，财政收入优先用于军费开支。照后来估算，当时流通中王室债务本息合计略高于120万英镑，相当于1671-1672年度王室的全部收入，包括关税、消费税、炉灶税等，但不包括国会额外授权的37.8万英镑特别津贴。
这一举动给伦敦的金融市场带来灾难性的冲击。起初的计划只是暂缓偿还本金一年，但查理二世向国会提出的增加拨款的要求遭到拒绝，停兑先是被展期至1673年5月，之后又再次被展期至1674年1月。但届时王室所有的收入基本上是收上来就马上花出去，停兑变成了无限期。
丹比伯爵出任财政大臣后致力于整顿王室财政，终于于 1675 年 3 月开始按 6% 年利率偿还利息。 经过详尽审计后， 1677 年王室开始按当时的债务总额（本金加上拖欠的利息）重新兑付债务。 丹比伯爵在任期间始终坚持定期还款。 但 1680 年后，还款又变得时断时续。 1680-1685 年，王室的还款共计只有应付本息的 56% 。 詹姆斯二世在位期间， 1685-1688 年，还款进一步下降到只有应付本息的 21% 。
在 近代和现代早期，王室和政府的债务违约在欧洲大陆国家如西班牙和法国等已经屡见不鲜，但在英国，自伊丽莎白一世女王以来，王室基本上保持了有债必还的良好 信用记录。 到斯图亚特王朝复辟时期，王室的短期财政需求几乎全部靠 少数实力雄厚、与王室关系密切的伦敦金匠银行家提供信贷解决。 “ 债务大停兑 ” 导致大批大银行家破产，并彻底结束了王室与金匠银行家集团的密切关系。 王室 的信贷需求只能另寻他途。 这也是 1694 年创建英格兰银行的初衷之一 。
02
英格兰银行诞生
英格兰银行旧影
1685年，查理二世去世后，其弟詹姆斯继承王位，称詹姆斯二世（英格兰）和七世（苏格兰）（James ll and VIl，1633-1701年）。詹姆斯信奉天主教，与信奉新教的英国统治精英和民众矛盾尖锐。1688年6月，新教精英阶层邀请詹姆斯二世的女婿，荷兰执政威廉三世入侵英格兰，废黜詹姆斯二世。次年，威廉与其妻子玛丽加冕成为英国的共治国王和女王，这一事件史称“光荣革命”（Glorious Revolution）。
17 世纪的荷兰是当时欧洲最发达富裕的国家，拥有全球贸易的份额和殖民强权，在经 济、金融、科技、航海、法律 、 艺术等领域引领潮流。 成立于 1609 年 的阿姆斯特丹银行是世 界上第一家真 正意义上的中央银行，后来威廉三世创建英格 兰银行即是效仿阿姆斯特丹银行的模式。
光荣革命后，威廉和玛丽在位时期，因同法国的九年战争（Nine Years’ War，1688-1697年），王室财政再度枯竭，对存量债务的还本付息又停止了。对此，债权人提起诉讼即“金匠银行家案件”（The Goldsmith Bankers case）。该案件旷日持久，到1692年，财政法庭终于作出有利于债权人的判决，但政府当即向财政上诉法庭提起上诉。1696年，上诉法庭以技术细节问题推翻了原判。债权人又上诉至国会上院（贵族院）。1700年1月，上院作出有利于债权人的判决，但王室的财政收入不够偿还债务。1701年，国会通过决议最终解决债务问题，规定利息按当时市场通行利率3%计算，但要到1705年12月才开始还款，且只按1676年底时的债务本金余额近133万英镑计算，后续所有未付利息一概不计。1716 年，英国通过《1716年国债法案》（National Debt Act 1716），将截至当时未清偿的债务统一并入新的国债体系，年利率定为2.5%。
英格兰银行的建立本身算不上什 么高瞻远瞩的“顶层设计”，而是九年战争时期为重建被法国海军摧毁的皇家海军舰队而临时起意，因为当时英国政府的债信状况如此之差，以至于从传统途径根本无法筹措到重建舰队所需的 120 万英镑资金，为此英国政府向债权人颁发成立 “ 英格兰银行总董及公司 ” （ The Governor and the Company of the Bank of England ）的皇家特许状，授予其长期特权，包括发行纸币的垄断权。 皇家特许状在当年通过的《 1694 年吨税法》（ Tonnage Act 1694 ）予以正式立法化。 由于当时王室的财政状况过于糟糕，这笔贷款的条件相当苛刻，年利率达到 8% ，还要另收每年 4000 英镑的贷款管理费。
英格兰银行成立后接管了政府的融资活动。 也是在这一时期，英国政府开始效仿荷兰模 式发行各种久期和结构的公债，包括以特定税项的未来收入作为公债还本付息保障的做法，且始终保持良好的信用记录。 到拿破仑战争时代，英国公共债务占 GDP 的比重一度高达 200% ，相当于同期法国政府债务水平的 10 倍。 但英 国政府并未发生债务违约，而是在其后通过不断积累财政盈余逐步化解。 公共财政和金融领域的创新保证了英国有能力充分利用国民财富，包括预借未来的增量财富，因此有财力支持长期战争，最终赢得拿破仑战争的胜利。
“上海市银行博物馆”官方公众号。
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