作者|单平基

责编|薛应军

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中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。《中华人民共和国民法典》第一千二百三十二条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”将惩罚性赔偿纳入环境污染、生态破坏侵权责任，对生态环境保护意义重大，但该条表述为“被侵权人”可请求惩罚性赔偿，未明确在公益诉讼中是否可予适用及如何适用。实践中，如何处理惩罚性赔偿与环境污染、生态破坏领域的填补性损害赔偿、行政罚款、刑事罚金之间的关系，防止过罚失当等问题，值得探讨。即公益诉讼立法过程中，需重视环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的规范适用问题。

环境民事公益诉讼惩罚性赔偿面临的问题

理论界对于环境民事公益诉讼是否适用惩罚性赔偿持不同观点。支持者认为，公益诉讼中的被侵权人具有不特定性，或者说无法特定为具体的当事人，可将民法典第一千二百三十二条中的“被侵权人”扩张解释为可提起环境公益诉讼者，进而适用惩罚性赔偿。反对者认为，民法典第一千二百三十二条的用语为“被侵权人”。即，请求惩罚性赔偿者为特定的受害者，公益诉讼缺少特定受害人，惩罚性赔偿无法在公益诉讼中适用。

司法实践亦未形成共识。一些基层法院在环境民事公益诉讼中适用民法典第一千二百三十二条，支持惩罚性赔偿主张。但是，有些基层法院认为，公益诉讼惩罚性赔偿尚无明文规定，不予支持。

总体来看，环境民事公益诉讼是否适用惩罚性赔偿理论和实践，亟须回答以下几个问题：一是在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿是否具有正当性？民法典第一千二百三十二条中的“被侵权人”仅指普通的私法受害人，还是包括作为不特定受害人代表的检察机关和环保组织？这需要出台相关司法解释进一步明确。二是侵权责任制度目的止于何处？是填补损害，还是需向前再迈一步？惩罚性赔偿在民事公益诉讼中适用的边界何在？三是环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿和普通的环境污染、生态破坏侵权损害赔偿存在何种适用条件差异？如何解释民法典第一千二百三十二条中的“违反法律规定”“故意”“严重后果”“相应”等用语？四是如何确定惩罚性金额的衡量因素及具体赔偿标准？这些问题亟须进一步探讨。

环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的正当性

惩罚性赔偿是否适用于环境民事公益诉讼？这是探讨其如何具体适用的逻辑前提。与传统损害赔偿相较，环境侵权惩罚性赔偿作为一项新规范，其确立的必要性、适用条件、惩罚性赔偿金的考量因素等均需进一步探讨。

传统私法责任主要聚焦于如何补偿或分担受害人损失，而非惩罚或制裁侵权行为。私法责任重在调整平等主体的当事人之间因民事行为导致的利益失衡状态，填补损害应是其适用的主基调。惩罚性赔偿与传统私法责任不同，它的本质是运用私法机制实现本应由公法实施的惩罚和威慑功能。环境污染、生态破坏惩罚性赔偿的制度意蕴并非填补被侵权人损害，而是加大故意污染环境、破坏生态行为的违法成本，警示其他潜在的侵权者，实现法律的威慑、预防功能。

环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿具有正当性。首先，从请求权主体看，需要通过公益诉讼对生态环境损害进行救济。生态环境损害指向的往往是不特定主体的损失，其请求权主体不是特定的被侵权人，而是需要国家规定的机关或法律规定的组织提起诉讼。其次，从受损客体看，恶意损害公益需要适用惩罚性赔偿，若继续单纯按照填补性原则确定损害赔偿责任，则无法有效规制侵权人的违法行为。再次，民法典保护的客体范围包含民事权利和生态环境利益，无论是人身权、财产权还是生态环境利益都处于保护范围之内。最后，从救济范围看，若仅按照填补原则对被侵权人所受损失进行赔偿，则可能无法考量对生态环境的潜在损害及影响，无法有效实现完全补偿的救济目标，难以满足环境民事公益诉讼的内在需求。

泛化适用环境民事公益诉讼惩罚性赔偿可能面临的问题

惩罚性赔偿虽可适用于环境民事公益诉讼，但若泛化适用，则不符合该项制度的内在意旨，甚至可能引发一系列问题：

其一，环境民事公益诉讼蕴含着不同于私益诉讼的公益保护目的，在适用惩罚性赔偿时，往往涉及的数额较后者更高，影响更大。若泛用或滥用，一方面可能使侵权人不能承受责任之重，另一方面也可能使社会公众产生借保护生态环境公共利益之名行制裁当事人之实的嫌疑。

其二，若生态环境侵权行为同时涉及行政违法，乃至刑事犯罪，则可能出现公益和私益交织的情形，且蕴含民事、行政和刑事等多重法律关系。这时，侵权人需面对民法中的填补性损害赔偿、惩罚性赔偿及行政罚款，甚至刑事罚金四重叠加性财产性赔偿或处罚。

其三，除非具有合法依据且契合必要性要求，有权提起公益诉讼的公权机关一般应秉持谦抑性，坚持穷尽其他更优机制原则，谨慎提起环境民事公益诉讼。若经由环保行政执法可实现生态环保的目的，便无必要提起民事公益诉讼，而应作为穷尽其他救济手段之后迫不得已适用的“替补”制度。

其四，泛化适用惩罚性赔偿会冲击民事诉讼的平等原则。环境民事公益诉讼在程序上依据的仍是民事诉讼程序，而非另起炉灶的一项新诉讼制度。在公益诉讼中，有权提起公益诉讼的有关机关亦需恪守民事诉讼的基本原理、原则和程序，应既不影响审判机关的中立性及司法权的固有边界，也不影响其他诉讼当事人处分权的行使。

环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的规范路径

为防止泛化甚至滥用惩罚性赔偿，需对惩罚性赔偿的适用条件、确定惩罚性赔偿金的考量因素等进行规制。

从惩罚性赔偿的适用条件看，其与填补性损害赔偿差别较大。后者不要求行为违法性，实行无过错归责原则，且实行有损必赔（不要求后果严重性）的完全赔偿原则，与此不同，前者须具备行为违法性、主观故意性及损害赔偿严重性要件。此外，请求权人对适用惩罚性赔偿应负有举证责任，这与一般环境污染侵权举证责任倒置不同。

从惩罚性赔偿数额的确定来看，需考量侵权人的恶意程度、行为违法性质、污染物种类、污染环境和破坏生态行为的情节、污染环境或破坏生态的程度、侵权人因此获益状况、认知水平、承担责任的经济能力、有无采取积极补救措施等因素。此外，一般应在适用刑事罚金、行政罚款、填补性损害赔偿等法律责任之后仍无法弥补生态环境损失，或未适用行政罚款、刑事罚金的情况下，方有适用惩罚性赔偿的必要及可能。未来立法中，可以侵权人导致损害金额或非法获利金额为基数，设置惩罚性赔偿金的倍数幅度，以避免司法机关裁量权过大。

综上，在完善公益诉讼制度过程中，环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿适用是值得关注的问题。惩罚性赔偿打破了运用公法机制实施惩罚权的限制，可能导致侵权人面临因丧失公法中的实体和程序保护机制而责任过重的困境，甚至出现惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金在内的多重惩罚。在确定惩罚金额时，需遵循过罚相当原则，检视可能竞合的多项财产责任承担情况，依据具体的生态环境侵权类型选择不同的区间倍数，以实现在环境民事公益诉讼中适用但又不泛化或滥用惩罚性赔偿的目的，进而更好达到环境民事公益诉讼助推经济社会高质量发展的效果。

（作者单位：东南大学法学院）