对于今年的《政府工作报告》，有一些市场声音认为，其中设定的目标、部署的政策、提出的任务没有超出预期。

但从近日发布的1-2月宏观数据来看，尽管出口、工业生产、制造业投资等出现积极变化，但商品消费、房地产、物价依然较为低迷，3月汽车零售、新房成交、上游开工率等高频数据也出现回落或维持低位，经济持续快速增长还面临不少挑战。

结合内外部形势来看，这次《政府工作报告》的目标设定直面挑战和压力，政策部署留有空间，重点任务强调发展新质生产力和为未来蓄能，政策措施颇为务实，目标也具备挑战性。

首发于FT中文网（2024年3月6日）,转载请注明出处

3月5日上午在中国人民代表大会开幕式上，李强总理做了2024年政府工作报告。这是李总理做的第一份《政府工作报告》，正如起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏所言，报告具有鲜明的“上接天线、下接地气”特征。一方面，报告很好地承接了去年12月中央经济工作会议部署的政策和任务；另一方面，报告形成后向各个地区、部门、单位征求了4000多次意见，并广泛征求了网民的建议，具有很强的问题导向性。

报告发布后，也有一些市场声音认为，其中设定的目标、部署的政策、提出的任务没有超出预期。然而，我们结合当前经济发展面临的内外部形势，深入剖析政策部署的细节可以发现，此次《政府工作报告》的目标设定直面挑战和压力，政策部署留有空间，重点任务强调发展新质生产力和为未来蓄能，事实上确实颇为务实，目标也是有挑战性的。

发展目标：5%的增速目标是直面困难挑战，达成并非易事

此次政府工作报告将2024年的经济增速目标设定为5%，尽管低于去年的实际增速5.2%，但综合各方面因素来看，这一目标并不低，还是需要加大政策力度才能顺利实现。

从近几年的增速变化来看，2023年5.2%的经济增速建立在2022年3.0%的低基数之上，2022、2023两年平均增速只有4.1%，今年5%的增速目标其实代表了加速，较前两年的平均增速大幅提升了0.9个百分点。

从开年以来两个月的高频数据来看，今年一季度开门红的压力非常大。尽管春节假期的出游人次、服务消费收入等创下了历史新高，但人均消费仅恢复至2019年同期的91%；1-2月制造业PMI连续两月处于萎缩状态；房地产销售大幅下降，中指研究院的数据显示前100家房企销售总额1-2月同比下降51.6%；从生产端看，钢铁、沥青开工率低于去年同期，预计一季度增速难以达到5%。

特别是对于当前经济发展最为倚重的消费而言，2023年社会零售总额同比增速升至7.2%，但2022、2023两年平均增速为3.4%，且12月环比仅增长0.42%，恢复的动力并不强。这背后消费者信心指数持续处于低位（以100为荣枯线，2023年12月只有87.6）、结构性失业率高企（16-24岁调查失业率14.9%）、收入增长放缓和财富缩水等因素相互交织，2024年消费增速超越2022-23年平均也并不容易。

从内外部整体形势来看，当前我国经济发展面临“有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多 ”四大挑战，特别是房地产市场还处于下行态势，部分地方政府债务风险压力仍然较大，节能减排任务艰巨，且欧洲经济持续低迷和美国推行“产业链去中国化”政策制约外资和外贸增长。在内外部挑战下，2024年实现5%的增长目标并非易事。

财政政策：实际财政扩张力度留有余地

此次政府工作报告将赤字率设定在3%，与去年持平，大幅低于纳入去年四季度万亿增发国债之后的3.8%，一般公共预算支出规模增加1.1万亿元，地方政府专项债（3.9万亿元）较去年只增加1000亿元，一些市场观点据此认为财政政策的力度并不大。但综合一般公共预算和政府性基金的安排来看，2024年财政政策的力度实质上留有空间。

首先，尽管赤字率维持3%不变，但综合考虑专项债、特别国债、其他调入资金等扩大财政支出的工具，广义财政支出力度明显加大。3%的赤字率对应的赤字规模是40600亿元，加上调入资金和使用结转结余资金（包括去年四季度1万亿元增发国债尚未使用的5000亿元）、今年增发的1万亿元超长期特别国债，再加上3.9万亿元的地方政府专项债，我们测算的实际赤字率约为8.2%，高于去年的7.6%，广义的财政支出力度并不低，仅次于2020年的10.9%。

其次，今年的政府工作报告提出，接下来几年将连续发行超长期特别国债，今年只是先发行1万亿，留有增发敞口。为提振国内需求，中央经济工作会议和国务院近期部署实施大规模的设备更新和汽车、家电等消费品以旧换新，都需要财政加大补贴支出。

最后，近年来内需不足成为我国经济发展的最大拖累，居民消费能力不足和消费信心低迷相互交织，中央经济工作会议连续三年强调解决需求收缩或者有效需求不足的问题。财政发力支持大规模的设备更新和大范围的以旧换新，对于需求带动供给、供需良性循环至关重要。如果下半年稳增长稳就业压力持续较大，进一步增发特别国债，加大对设备更新和消费品以旧换新的支持力度，是非常有可能的。

货币政策：货币信贷锚定经济增速与CPI走势，留有较大宽松空间

此次政府工作报告对货币政策的部署，延续了去年12月中央经济工作会议的基调，要求保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配，推动社融综合融资成本稳中有降。

按照前期的货币政策操作实践，合理的M2增速大致等于GDP增速+CPI增速+2-3个百分点。由此来看，2024年的M2增速将在10%左右，整体上并不低。与此同时，2024年以来，央行先后下调支农支小再贷款、再贴现利率0.25个百分点、全面降准0.5个百分点，连续15个月加量续作中期借贷便利（MLF）投放流动性，5年期LPR也大幅下调25个基点，货币政策已经在加大逆周期调节力度。

此外，央行加大货币政策宽松力度，有需求，也有空间。从国内看，1月份CPI同比下降0.8%，连续4个月负增长，PPI 同比下降2.5%，连续16个月负增长，距离政府工作报告设定的CPI涨幅目标3%还有较大差距，推动物价企稳回升的压力持续较大。同时，此次政府工作报告在货币政策部分要求“增强资本市场内在稳定性”，还要求一视同仁支持不同所有制房地产企业的融资需求，加快推进保障房建设供给、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造“三大工程”，都需要进一步加大货币信贷支持力度。从外部看，美联储加息见顶，已连续四次暂停加息， Fed Watch显示6月份降息25BP的概率为52%，美联储步入降息通道，将为央行进一步降准降息打开空间 。

新质生产力：加快推进新兴、未来产业和数字经济发展

此次政府工作报告要求着力推进高质量发展，加快发展新质生产力，不断塑造发展新动能新优势，将推动传统产业转型，加快新型产业、未来产业、数字经济创新发展，作为了2024年的首要工作任务。对于这一部署，市场关注度并不够，但实际上非常重要，既是要解决当前科技创新的“卡脖子”问题和提升当前的经济活力，更是为了强化今后一段时间的经济增长动力和发展潜力。

在建立现代化产业体系方面双管齐下。一方面，大力推进传统产业转型升级，要求实施制造业重点产业链高质量发展行动、制造业技术改造升级工程，加快发展现代生产性服务业，打造更多的“中国制造”品牌。另一方面，积极培育新兴产业未来产业，不但指明了新能源汽车、新材料、生物制造等具体产业门类，还要求制定未来产业发展规划，创新一批未来产业先导区，并加大创业投资、股权投资支持。在此之前，19个地方政府已在各自的政府工作报告中对未来产业发展做了具体部署，预计新兴产业未来产业将会快速发展。

全面释放数字经济发展动力是中国经济实现高质量发展的重要一环。在政策实施上，此次政府工作报告要求制定支持数字经济高质量发展政策，开展“人工智能+”行动，实施制造业数字化转型行动；在技术应用上，要求促进数字技术和实体经济深度融合，深化大数据、人工智能等研发应用，加快工业互联网规划转化成应用；在企业转型上，要求深入开展中小企业数字化赋能专项行动，支持平台企业，尤其是新型实体企业，在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手，建设智慧城市和数字乡村；在数据赋能上，要求大力推进数据开发开放和流通使用，适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。考虑到近年来数字经济的增长速度是GDP增速的1.5倍左右，数字经济的创新发展将为整体经济发展提供越来越大的支撑。