温铁军：中国乡村治理现代化转型的战略思考
乡村振兴
推进农业农村现代化是全面建设社会主义现代化国家的关键任务。党的十九大报告首次将“农业现代化”与“农村现代化”整合为“农业农村现代化”这一逻辑统一、内涵协调、目标一致的政策专用术语。党的二十大报告则在全面建设社会主义现代化国家的“两步走”战略部署中不再论述此前作为战略重心的“加快城市化”，而是将“基本实现农业现代化”和“农村基本具备现代生活条件”设定为2035年第一步走的目标任务，凸显了农业农村现代化在推进中国式现代化这一“最大的政治” 1 中的战略地位和实施进程。
乡村治理现代化是我国农业农村现代化的基础和前提。乡村治理现代化有着鲜明的中国特色和问题意识，体现在发展道路、制度安排、政策措施等方面，同时关涉“三农”领域的各个方面，包括政治、经济、文化、社会和生态环境等。客观上，需要从旧有的“县－乡－村”三级治理模式转型为符合新发展阶段要求和中国式现代化特征的乡村治理现代化新模式，既要在国家治理体系和治理能力层面实现乡村治理现代化，也要充分发挥乡村治理现代化在推进乡村全面振兴和中国式现代化中的支撑作用。因此，作为农业农村现代化的核心议题，乡村治理现代化面临的新挑战、新机制和新方向等亟待在中国式现代化进程的新场域下进行深入探讨和重新审视。
一、中国式现代化进程中乡村治理面临的新挑战
在迈向中国式现代化的征程中，乡村治理领域面临一系列新问题新挑战。中国式现代化强调人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路等五大特征 2 ，这对乡村治理提出了更高的要求，也使得乡村治理的复杂性进一步增加。同时，党的二十大之前偏重外向型经济的倾向和产业集群叠加城市带的发展模式客观上促使了乡村“三要素”（土地、劳动力、资金）长期净流出，乡村治理面临前所未有的挑战。
（一） “政府治理悬浮”与“农民主体悬浮”并存
纵观我国乡村建设百年历程，乡村治理主要分为两种模式：一是知识分子介入乡土社会，发动农民开展“自下而上”的乡村建设；二是政府采取“自上而下”的方式，通过政策和权力下沉农村，改造乡土社会。但是，两者皆存在历史经验可循的弊端，前者之弊端表现为“村民主体悬浮”，即“与我无关”，正如梁漱溟在《我们的两大难处》中所述：“现在是我们动，他们（农民）不动，他们不惟不动，甚至因为我们动，反来和他们闹得很不合适，几乎让我们作不下去。此足见我们未能代表乡村的要求。” 3 后者之弊端则表现为“政府治理悬浮”，各地基层政府在“招商引资”倾向认同“投资者是本地主人”的导向下，作为外部主体与占有资源的乡村主体构成“信息不对称”，因而难以嵌入乡土社会的经济和社会的“原子化”结构，政策和权力难以下沉。
“治理”本源于“公司治理”，它之所以不同于“管理”，在于前者是多元主体互动关系构成的制度和运作机制，而后者则是权利主体自上而下的执行体系。“治理”概念随着全球化而广泛使用，泛化到各类组织制度领域 4 。在理想情况下，当代乡村治理应实现“上下结合”，即政府“管理”得以充分向下延伸，同时农民凭借其乡土社会主体地位得以在参与中充分互动。我国各级财政与相关涉农部门秉持农业农村优先发展的总方针，将农业农村作为财政支出的优先保障领域，对乡村振兴的投资力度逐年加大 5 ，客观上已经成为乡村全面发展的主要投入主体，但如果乡村各类主体参与度低、缺乏互动，则在治理上与国家战略调整脱节，难以实现“上下结合”的优势，反而出现了“政府治理悬浮”与“农民主体悬浮”并存的奇特现象。
该现象的形成主要有两个重要因素。一方面，外部主体凭借投资者地位“代位表达”农民诉求，使得项目必须符合投资人规范化的设计、施工、监理、验收等本源于城市化工业化的制度体系，强烈地抑制了处于“三生合一”（生态、生产、生活）中的农民主体的自治能力和自治意愿。另一方面，在农村长期“去组织化”的背景下，“精英俘获” 6 问题愈演愈烈，政策和资金倾斜难以普惠全体村民。小农的机会理性决定其追求风险最小化，拒绝充分参与和执行以规避风险，导致村民“不配合、不参与、不负责”的现象日益严重。
可见，在百年现代化进程中，以知识分子为代表的社会力量与地方政府作为乡土社会的外部治理主体，皆可能导致治理制度的供给与需求相互脱节，造成农民作为自治主体的表达缺位。在过去的一个世纪里，社会力量尝试介入乡村治理的努力从未间断，然而“谁的乡建”这一问题始终未能得到解决。在个案和实践层面，乡村建设往往成为知识分子基于个人偏好和理想的社会实验，与农民主体关系不大。农民表达政治经济诉求的能力缺失与知识分子“以自身为方法”的代位表达成为梁漱溟所说“我们动，他们不动”的重要原因。
当前，乡村振兴热潮涌现，更多社会力量参与到乡村治理中，代位表达现象愈发严重。外部力量声音越大，分散的农民的声音就越难形成，农民的话语权和诉求表达能力被削弱，长期“去组织化”强烈抑制了农民主体的自治意愿。同时，在推进乡村振兴的过程中，基层政府在全过程人民民主的实践中暴露出一些不足；对于政策实施，一些地方政府缺乏充足的调研与因地制宜的弹性，简单地照搬政策，以政策供给取代了农民的实际需求，导致农民在治理体系中的诉求无法得到充分表达，甚至出现了不敢、不愿表达的现象。
（二） “小农经济”与“小集体经济”并行
既然“去组织化”是乡村治理困境的根源，那就应从这个角度作分析。据统计，截至2021年底，全国确认村集体经济组织成员约9.21亿人，约57万个村、39.5万个村民小组完成集体产权制度改革 7 ，领到农村集体经济组织登记证。但是，暴露的问题是复杂的，主要表现在以下几方面。
1. 经济基础与上层建筑不匹配。由于能够执行上级政策的村党支部委员会和村民委员会（以下简称村“两委”）只建立在行政村层次，而家庭承包制推行期间实际上的财产所有权主体却大多数在数百万个自然村（过去自然村为基础构建的“生产队”，后来又称“经济合作社”），因此，这次本应包括财产关系确权的改革在执行上效果不彰：2021年全国向成员分红的村有6.3万个，占完成改革行政村数的11.0% 8 。这意味着，家庭联产承包责任制推行后，2.2亿小农户只是在统计上被纳入96.5万多个集体经济组织。官方将“原子化”农民组织起来的意图还需靠深化改革来进一步实现。
2. 集体经济“组织”了农民和农户，其自身却缺乏“组织”。大量的集体经济组织处于小而散的状态。换言之，市场微观主体正从小农户变为小集体经济组织，助推了小农经济形态向“小集体经济” 9 形态演变。但是，仅在名义上将2.2亿小农户整合为集体经济组织，并不能有效降低其市场盲目性和经营非理性。如不能意识到农村财产关系不在官方可控的行政村，财产所有权本来就在自然村（经济合作社），只能据此整合为体量小且分散的集体经济组织，针对“小农经济”与“小集体经济”并行的农村经济结构再作合理的制度安排。舍此，不可能应对此类“粗放数量型”经济对农业农村现代化和乡村治理带来的新挑战。
3. “产业结构－组织形态”锁定。由于受资金规模和组织形态的限制，分散小农经济与弱小的“小集体经济”往往只能在夕阳产业、落后产能、低附加值业态领域。低端产业结构与组织形态相互锁定甚至“锁死”：低端产业结构对现代化公司治理并无需求，甚至有所排斥，从而阻碍了乡村经济组织形态的升级；因组织力弱化及其资本积累能力的缺乏也无法支撑产业向高附加值业态的升级。
4. 低利润市场空间的过度竞争。“小集体经济”存在“风险厌恶”，资本积累能力差，官方加大投入支持导致诸多小经济在低利润市场空间中过度竞争。例如，在乡村旅游与民宿经济领域，低端同质化竞争比比皆是，即便有少数脱颖而出者，其成功往往得益于虹吸效应大于溢出效应。个别村庄的旅游产业兴旺多以周边乡村难以分享旅游红利为代价，加之村集体经济组织普遍面临经营管理人才短缺、技术落后、规模经营投入不足等问题，在模式创新上存在明显短板，部分地区农民增收和农村可持续发展的压力依然严峻。
5. 阻碍集体经济对空间资源进行进一步整合。不同于工业化时代的土地资源开发，生态文明时代的空间资源开发更需要跨越行政村边界，以符合生态空间资源不可切碎细分的天然属性。然而，尽管中央文件要求“县乡村三级规划统筹”，但由于生态资源的产权边界与村庄行政边界基本重合，小集体成员数量不均、土地及空间生态资源的天然分布不均衡以及集体经营性资产净值差异较大等因素，促使分散且规模较小的集体经济组织为实现成员利益最大化而不愿被整合。调研中发现，不论是县乡村集体经济组织的纵向整合，还是外部投资人跨行政村边界资源整体开发的横向整合，区域内村级区划越细碎，整合的难度就越大。
（三） 农业农村现代化三大“成本陷阱”
农业农村现代化所依据的“中国式现代化”新理念，与党的二十大之前相对激进的工业化叠加城市化存在显著差异。不仅体现在转型质量效益重于发展速度上，更体现于在对治理成本和效果的选择与权衡上。乡村治理的核心问题应该是“成本－效率－效果”，三者的关键在于治理成本，脱离治理成本和可持续性来谈论治理效率效果是没有意义的。在推进我国农业农村现代化的过程中，存在三大“成本陷阱”。
1. 乡村治理照搬城市管理制度的成本陷阱。农业农村现代化不是要消灭乡村或者将乡村治理变成城市治理的“翻版”，盲目地在乡村推行城市管理取代乡村治理的方式，将面临制度成本陡增的严峻挑战。第一，2005年中央政府宣布全面免除农业税的同时，承担了县以下“三农”开支的责任，虽然使农民获得更多国家财政支付的公共品，但也由此使村级自治组织“政府化”的制度成本上升 10 ，村“两委”异化于“村民自治”，靠财政负担开支的人员比例不断增加 11 。第二，乡村社会治理被城市化管理替代的倾向以及部分地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴“过度”衔接 12 ，导致村级治理偏重福利化，使农村基层治理和群众动员越来越依赖财政专项资金和各类补助，不搞积分制或积分不能兑换就无法激发群众的参与热情，从而不断推高乡村福利内化于治理成本。第三，数字乡村建设缺乏对成本效益的关注，超出实际需求盲目地追求高端技术，导致投入的资金和资源无法发挥应有作用。同时，有些地区在技术引进和应用上存在一定的滞后性，无力支付技术快速迭代的数字设备成本，使乡村基层面临巨大的债务压力。
2. “反生态化”的成本陷阱。在农业农村现代化进程中，很多地区盲目地将城市生产生活方式引入农村，由此陷入“反生态化”成本陷阱。生产、生活、生态“三生合一”的传统农村本质上是“天人合一”，其生活方式原本就体现了党的二十大要求的“人与自然和谐共生”，中央要求的乡村生态宜居并不依赖外部因素，而应在乡村自身的生态化生活方式中寻求。然而，有些地区以生态化为名，在农村建花坛、种行道树、植草坪等，照搬城市绿化的方式在客观上破坏了乡村原生态本地化植被下的宜居环境，由此落入“反生态化”的成本陷阱。以笔者调研的北方地区B村为例，2022年该村村级收入为974.4万元（其中上级财政拨款470.4万元），村级支出却高达1405万元，当年村级负债达到430.6万元。在村级支出中，2022年该村用于环境整治、绿化管护等零工的工资为240万元；卫生绿化环境整治费用为160万元，其中仅购买苗木花草的支出就达30万元；此外，还包括配套的机械费、人工费、材料费等，总计70万元。以上三项非生产性支出共计470万元，甚至高于村级负债总额。可见，农村地区过度引入城市生活方式导致非生产性支出过高，是造成负债的主要原因之一。基层政府在现代化观念上的偏差和对城市管理方式的路径依赖，加剧了村“两委”的治理偏差。村委会想获得上级政府提供的绿化管护专项资金，就需要投入数倍的配套资金，上级政府对村委会的“不当激励”形成了政府和村集体双层负债。这种不合理的资金使用方式不仅使政府和村集体背负了巨大的债务负担，也严重影响了农村地区的可持续发展。特别是这种负债具有黏滞性 13 ，只要维持这种城市化的生活方式，负债便无法消除。
3. 重资产投资的沉没成本陷阱。2013—2020年，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入高达6601亿元 14 ，脱贫攻坚的投入在农村地区形成了庞大的基础设施资产和公共服务资源。一方面，这些投入将作为乡村产业兴旺的物质基础而持续发挥作用；另一方面，大量资源闲置和重复投资形成的沉没成本也需要若干年才能消化。尤其是，有些基层政府为了快速脱贫摘帽，不顾实际情况盲目投资大型项目，不仅浪费了大量财政资源，还导致乡村可持续发展后劲不足。当下，如何盘活这些存量资产和沉淀资产，成为农业农村现代化在经济治理层面的重大政策问题。
（四） 忽视经济基础与上层建筑的转型适配
20世纪末，伴随发达国家主导的全球化市场资源整合和产业链价值链重塑，大量西方公众公司开始经营跨国业务，加之国际金融和货币体系高度异化，基于多主体参与、能够规避政治影响和淡化政府控制的“治理”概念及理论在西方学术的各领域中竞相爆发，细分和交叉研究门类不胜枚举，文献和书籍汗牛充栋。
但在“三农”研究领域，治理的概念提出较晚，理论体系化和成熟度相对不足。在研究上，容易忽视我国自身乡村治理的经验过程以及历史演变，在不经意间跟随了西方“从管理到治理”的研究范式和话语束缚，无意识地接受了西方传统治理理论的“去政治化”倾向，导致理论研究刻意忽视实际上发挥决定性作用的“党的领导”和“政府负责”，尤其对农村经济基础和所有制特征关注不足，狭义地将乡村治理“窄化”为“行政村或乡镇的社会治理”以及乡村自治、法治、德治“三治融合”，尤其是微观经济学的研究成果忽视了政治经济学要求的经济基础和上层建筑相适配这一乡村治理的基础问题。
中国式现代化所要求的乡村治理，其有效性本质就是充分实现“三农”领域上层建筑和经济基础相适配的治理目标矢量的过程。从这个意义上说，中国式现代化背景下的乡村有效治理是与国家宏观战略相匹配的、有效的乡村全方位治理，其治理基础是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、以经济社会发展全面绿色转型为方向的“农村经济基础”；治理目标应该是完整构建符合顶层设计和战略转型、能够动态适配的经济基础和上层建筑，以满足国家应对全球宏观风险挑战和国家总体安全的需要。乡村治理应该满足党领导下对乡村振兴及乡村在经济、社会和政治等方面的全面治理需求，满足在城乡发展和生态文明转型过程中亿万农民和全体国民更多实实在在获得感、幸福感、安全感的美好生活向往。
（五） 科技要素对乡村社会和经济转型结构性嵌入不足
科技要素对乡村社会和经济转型的结构性嵌入是农业农村现代化的关键，也是中国式现代化进程中乡村治理面临的难点。农村地区科技基础设施薄弱，科技创新能力不足，智慧农业和绿色农业技术推广受限，这使得农村在转型过程中面临诸多困难；加之农村人才流失严重，在乡村社会和经济绿色转型过程中缺乏足够的科技支撑和人才保障。同时，乡村生态环境脆弱，不当和过度的科技资本化应用，还可能导致土壤、水源和空气质量恶化，进一步加大乡村生态环境的压力。故而在绿色转型过程中，如何确保科技应用与生态环境保护相结合，成为乡村治理的挑战。
扶持农民与“下乡市民”联合起来，参与本地化适用性科技创新，借此实现科技要素对乡村社会和经济转型的结构性嵌入，其关键在于全方位落实“绿水青山就是金山银山”理念，探索符合乡村“三生合一”要求的生态价值实现途径。为此，需要从科学赋能与技术驱动层面，探索通过乡村生态产业化和产业生态化的两化路径，有效打通乡村“绿水青山”向“金山银山”的高效转化通道，构建显著提高其转化效率的共性科学技术体系。同时，还要保证乡村生态资源的有效供给，并借助现代生态科技促进生态产品沿着价值链路径进行逐级转化增值，进而增强乡村生态系统的服务功能，并借助现代科学和乡土社会传统智慧进行三产融合的全产业链设计与技术构建，把原初生态产品作为健康的生产要素或生产条件投入，生产延伸产品，进而通过市场调控和科学管理实现生态产品的增值，最终推动科技要素与乡村经济社会转型的深度融合。
（六） 防范和化解重大非典型风险的意识有待提高
在中国式现代化进程中，我国乡村治理面临诸多非典型风险和不安全因素挑战。世界百年未有之大变局正加速演进，随着全球化解体危机使国际大循环受阻、“劳动力、资本、产能”三大过剩加剧和城乡一体化趋势加深，作为风险对冲机制的乡土社会“蓄水池”和“软着陆”机制却正在弱化，使国家安全面临严峻挑战。
1. 基层财政风险与村镇集体债务风险叠加。截至2023年10月末，全国地方政府债务余额已突破40万亿元 15 ，其中地方债务支出项中，基础设施建设和生态设施建设占比较高（近十年来，相当数量的地方政府对生态文明建设的投入不低于财政收入的10%，生态脆弱地区的投入甚至更高），形成了规模庞大的沉淀资产。如果不能盘活，沉淀资产将转化为无处不在的沉没成本，进一步推高地方政府债务风险。与此同时，村镇集体经济的债务存量规模持续增长。2021年我国村镇两级集体经济流动负债分别为1.711万亿元和5339亿元，长期负债则高达6528亿元和1681亿元，镇村组三级总负债已达3.19万亿元 16 。这些负债大多是非生产性支出，因此棘轮效应明显，短期内不具备降低的条件。如前文所述，“类城市化”的乡村治理体系是不经济的，治理成本由政府包揽，必然难以为继，只有发动群众向自治体的自主治理转型，才能降低治理成本。
2. 乡村生态文明转型的特殊风险增多。第一，发展生态经济的过程中，因生态产品的预期收益率显著高于传统农业生产，很可能会导致对粮食生产的挤出，加重耕地非粮化，影响粮食安全。第二，随着国际地缘竞争和币缘竞争加剧，脱实向虚的资本急需寻找新的实物载体，向实物寻求价值的赋权以吸纳过剩增发的货币。因此，在集体经济治理方面需要确保以集体资源性资产为主体的生态资源主权安全和与此相联系的货币主权安全，并高度警惕金融异化。第三，中国践行绿色发展道路涉及国家在世界分工体系内的调整，在“双碳”目标实现的过程中，农村作为主要的供给来源，势必减少对国际市场初级产品、工业制成品和纺织服装等消费品的低价供给，可能表现为一种新形式的国际贸易摩擦。同时，在国内产业结构向生态产业化和产业生态化调整的过程中，经济发展也势必会出现一定的增速放缓，派生出短期性的经济和社会问题。
3. 负债压力下乡村基层治理劣化趋向较明显。在当前基层财政困境日益凸显的现实下，宏观财政管控力度加大与政府企业化运作的自主行为之间存在诸多矛盾缠绕。地方政府兼具公共服务和经济发展双重角色，基层各部门的企业化运作势必会挪用原本用于公共事务管理的行政资源，从而削弱基层治理能力。在乡村两级层面，核心权力（如人事权、财权和事权等）被上级统合后，乡镇政府客观上承受了双重“压力型体制”所带来的财政负担。因此，衍生了乡镇政府和村“两委”企业化倾向的治理劣化趋势。
此外，政府对农村普惠性投资投放的不均衡，导致了各个村庄在项目享受程度上存在差异，同时，村庄内不同社会阶层的分化使“精英俘获”现象愈发普遍，治理难度不断提高。“项目下乡”及与之同步的“资本下乡”正在改变乡村治理结构，甚至在有些地区出现了体制内“精英”与资本势力和本地家族势力相互联盟的现象，实质上破坏了官方推行规范治理的根基 17 ，成为各类“跑冒滴漏”现象出现的重要原因。
二、中国式现代化进程中推动乡村治理转型的新机制
（一） 多产融合机制：比较优势集合、业态容积率与产权非互斥的新经济特性
中国式现代化强调全体人民共同富裕及人与自然和谐共生，不同于过去被“定于一尊”的少数人占有资本化收益的模式，要求农村依托“生产、生活、生态”空间资源价值难以估量的自然生态本底，构建支撑生态化“共富”高质量增长的乡村治理基础，在有效市场和有为政府的共同作用下，推动乡村多产融合并吸纳过剩要素，充分释放乡村人文要素的市场价值潜能。这种制度安排在各地行之有效，源于乡村生态空间资源所具备的三大新经济特性。
1. 传统产业需要按照要素比较优势发展，而生态空间资源要素开发则遵循“比较优势集合”的新经济规律。首先，生态空间资源要素具有极强的外部性，换言之即具有较低的资产专用性，使得生态资源要素具备多功能性以及在多种业态中转换的能力和对其他传统要素的强吸纳能力。因此，在市场竞争和交换过程中，其业态对应的不是传统要素那种静态、单要素和一维的“比较优势”，而是由其容纳的不同要素组合（包括无法直接量化的文化、历史、美感价值等）构成的动态、多要素和立体的“比较优势集（集合）” 18 ，这是新竞争规则的底层逻辑。其次，因“比较优势集合”中的要素配比和组合具有不确定性，因此其业态并不完全遵守规模报酬变化规律，其边际收益也不是简单递增、递减或维持不变。不同的业态选择及其与其他要素的组合配比会导致纳入经营和产权边界的规模、经营成本和收益规律等都不尽相同，这是农村多产融合创新的重要内驱力。最后，在生态空间资源要素的价值增量路径和价值量累积模式，不同于传统要素的那种数量型增长和算术级数增量积累，存在因创新动能和“比较优势集合”设置不同而实现质量效益同步增长以及几何级数增量积累“跃迁”可能性，这是企业家在农村领域创新回报的根本保障。
2. 土地要素用于单一产业开发时“业态容积率≤1”，生态空间资源用于多产融合开发时“业态容积率≥1”。举个容易理解的例子，房地产开发商盖高层住宅楼能够获得高于平均利润率的收益，最重要的原因就是提高了土地的容积率。不同于盖低层住宅楼，盖高层住宅楼能在同样的土地面积靠提高容积率而获得倍增的收益。同样，土地要素用于传统产业开发时，因业态对要素的独占而彼此挤出和排斥，使得“业态容积率≤1”；而生态空间资源在开发时，同样的产权边界、地理边界和经营边界，能够容纳依据不同“比较优势集合”设计的业态，实现“业态容积率≥1”——同一生态空间资源下可容纳多元业态和生产要素而不过快地出现产业“挤出效应”。比如，一片水田可以同时发展生态农业、研学旅游和文创产业，尽管各业态都依托同样的新生产力要素，但不会彼此挤出和排斥，反而能够相互促进，防止过早地出现边际收益递减，这是农村依靠生态空间资源实现多产融合的具体表现。在战略层面上，乡村振兴与城乡融合相结合，与全面绿色转型相协同，因生态空间资源开发而吸纳倍增规模的生产要素，具备构建要素“蓄水池”和危机“软着陆”双载体的前提和可能性，对国家顶层设计落位具有重大意义。
3. 生态空间资源开发在治理上具有“产权非互斥”的特性，这是多产融合的独特优势，也是其对应的多元所有制治理基础。“山水林田湖草沙”作为生态空间资源开发时，因其空间延展超越了细分的产权边界，在产权关系上呈现出超边界性，使得产权收益和成本无法固化到某个单一产权主体上，同时在交易成本方面也并不直接对应某种具体微观组织形态。因此，社会资本与村集体共建的合作经济组织、集体经济资源性资产作股与政府部门投资组建的公司等都属于“社会企业”，其财产关系也都是有效率的产权安排形式。换言之，这也意味着在“山水林田湖草沙”生态产品价值系统开发中，因为不同所有制的产权和组织形态不互斥，所以并不存在唯一的排他性产权形式，这是农村多产融合激发组织创新的基本依据。
（二） 绿色增长机制：GEP与GDP双向转化和双向扩增
习近平总书记指出：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。” 19 生态文明体制改革调整的对象是以规模和数量型增长为前提的发展路径依赖。这一路径依赖形成于我国工业化原始积累阶段以及先后纳入以苏联和美国为核心的国际经济大循环体系的客观历史过程，体现为西式的工业化、城市化、金融化和现代化。过去几十年的经济发展，客观上是以削减生态系统生产总值（GEP）的方式来换取国内生产总值（GDP）增长的发展过程，而党的十八大以来，生态环境恶化的局面得到根本性改善，一方面是依靠环境污染强力治理和产业供给侧结构性改革，使高排放、高污染和高能耗企业退出市场；另一方面则是依靠巨额的财政转移支付和政府项目投资弥补“负外部性”，代表全民为环境污染和生态破坏“买单”。这两方面在本质上都是以削减GDP的方式来换取GEP增长的发展过程。因此，无论是过去以削减GEP的方式来换取GDP增长的粗放式增长，还是生态文明建设初期以削减GDP的方式来换取GEP增长的生态修复和环境整治，基本上都体现为人与自然的对立和在发展问题上GEP与GDP关系的“两难”，因此都还不是高质量发展。
党的二十大明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化 20 ，这要求我们彻底摆脱过去人与自然紧张对立的发展路径依赖，按照新发展阶段、新发展理念和新发展格局的要求，走出一条GEP和GDP平衡增长的现代化新路。也就是说，经济发展逻辑不再是GDP和GEP的此消彼长，而是将GEP增长转化为绿色GDP增长，进而以绿色GDP的增长推动GEP的可持续增长，最终实现两者螺旋式互促扩增的良性循环。中国式现代化背景下的乡村治理转型，需要构建支撑GEP与GDP双向高质量转化和双向扩增的经济基础和上层制度安排，进而推动全社会生态化的经济基础构建，依托科技变革和产业变革，实现新发展阶段的高质量发展和城乡共同富裕，这是实现人与自然和谐共生现代化的关键。
（三） 有效治理机制：生态化的乡村多元治理体系化解治理成本困境
在农业农村现代化进程中，乡村多元治理体系的重要性不容忽视。这里的“多元”，一方面涉及治理领域的多元，涵盖经济、社会、政治、文化和生态文明等多个领域；另一方面是指治理主体和对象的多元化，在人与自然和谐共生的现代化治理结构中，人、自然和社会三者构成多元互动的治理系统。
由于乡村是生产、生活、生态空间合一的，任何的治理机制实现都牵扯到空间的用途划分和产权重叠问题。依赖工业化时代的县－乡－村自上而下的三级管理体系无法应对以生态文明为导向的乡村多元主体参与互动形成的治理优化需求，客观上需要在生态资源价值实现的活动中促进多元主体的参与，才能形成对多元治理的支撑。同样，乡村振兴必然是生态产业化和产业生态化的振兴，乡村治理也必然是生态化经济运作中派生多主体的治理。
总之，只有构建多元互动的有效治理体系，才能顺畅乡村生态产品的价值实现，才能使多主体参与式上层建筑适配乡土社会的生态化经济基础。国家大规模投入乡村振兴基本建设的沉没成本，只有通过空间资源再定价，才能实现社会化的经济效益。然而，空间资源的非标准化和正外部性导致个体化开发和单向管理的失灵，还会因市场负外部性的分化力量，破坏作为自治、法治、德治为基础的公平受益原则，从而产生“三治融合”的内在张力，这是乡村发展生态产业需要应对的生态化治理的逻辑内涵。同时，经济基础与上层建筑的不相适应及调整过程，会产生多元的制度成本。只有发展具有多重博弈特点和内部化功能的集体经济和合作经济，才能在多元主体互动参与的基础上实现生态化要求的空间资源可持续开发，并形成与之相适应的多元化治理结构；才能有效降低多元治理成本，从而在“三生合一”的经济基础和“三治融合”的上层建筑相互适应过程中全面推进农业农村现代化。
三、中国式现代化进程中乡村治理转型的新方向
（一） 治理境界飞跃：从可持续发展走向永续发展
可持续发展的概念是在20世纪60年代至80年代发达国家经济发展和生态文明建设强烈争论中提出来的，其思想萌芽可以追溯到20世纪60年代西方学者对传统激进发展观的批判和反思。可持续发展观，在内涵上强调代内平等和代际平等，在生态环境和资源的消耗上强调在不损害子孙后代满足其需求的能力的情况下，满足现代人的需求。
然而，中国式现代化进程并不止步于可持续发展，而是迈向永续发展。2017年习近平总书记在联合国日内瓦总部的演讲指出：“我们应该遵循天人合一、道法自然的理念，寻求永续发展之路。” 21 习近平生态文明思想将人类社会发展道路的境界从可持续发展提升为永续发展，是对中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的治理境界飞跃，是对工业文明的思想基础的颠覆，进一步深化了科学社会主义发展理论的哲学和伦理学内涵，为推动生态文明建设提供了重要的理论支撑。
实现永续发展的关键在于农村发展永续。永续发展观为乡村治理现代化转型指明了新方向，为“天人合一”的千年农耕文明藉由中国式现代化而焕发新生提供了理念指引。永续发展观着眼于中国历史以及悠久的中国农耕智慧对生态的重视，永续是更高标准的可持续发展，因而具备更深层次的发展内涵。它不仅要求代际之间的公平和代际之间在资源消耗上的平衡，而且要求每一阶段的可持续发展都能转化为下一阶段高质量发展和高效能治理的坚实基础，甚至是跨期发展的增长动能，通过“跨周期调节” 22 和“跨期投资”换取长期高质量增长。
（二） 集体经济规制：创设集体经济监管机构保障国家安全
前文已探讨过，仅通过简易的清产核资，并不能使集体经济组织直接转变为新型集体经济主体。将2.2亿小农户整合为规模较小且分散的集体经济组织，不但无法有效降低其市场盲目性和经营非理性，反而可能使农村“小农经济”与“小集体经济”共存，从而导致“产业结构－组织形态”的锁定、低利润市场空间的过度竞争以及阻碍集体经济进一步整合等制度缺陷。在治理层面，农业农村现代化要求我们进一步深化对集体经济组织的规制，以更好地将“小集体经济”组织起来，实现更为有序和高效的发展。
集体资产特别是农村的土地和空间生态资源，是实现共同富裕的物质基础，同时也是稳定国内大循环和城乡统一的要素市场的关键。当前，国家投入乡村的设施性资产规模巨大，各地把国家投资形成的资产对村集体做“投改股”、配合“三变”改革重构新型集体经济的试点效果明显，农村集体资产管理运营领域的深化改革已经进入实质阶段。同时，党的十九大确立的城乡融合发展战略也深受民众欢迎，市民出资购置或入股乡村资源性资产，带动大众创业、万众创新愈发广泛；各地推动跨村乡县的多元化的集体经济资产流转，因疏于管理使产权纠纷快速增多；各地基层自主设立了不同类型的集体经济运营管理新型机构 23 ，但缺少集体经济资产管理和多种财产所有制统筹层面的顶层设计。
集体资产监管制度关涉国家经济安全、政治安全和所有制安全。农村集体经济资产的特殊性决定了对集体经济的规制不能止步于简单的清产核资。2021年末，3.73万亿元的集体经营性资产和4.48万亿元的非经营性资产 24 对应的是我国金融业机构381.95万亿元的资产规模 25 ，尤其是在一些不符合新发展阶段的旧有政策的刺激下，泡沫化的外部资本正迅速下乡占有资源并对农民排斥性地获取资本化收益，能否及时化解“组织真空”派生的问题，关涉国家总体安全及中国特色社会主义基本属性。因此，客观上需要新的集体经济资产监管机构来协调不同所有制成分的关系，规划集体经济资源、资产管理、调控、融资、服务、监督和改革等方面的工作，以确保乡村的集体资产和资源主权、畅通城乡内循环、实现资源资产保值增值，并为野蛮生长的资本设置“红绿灯”。
（三） 就地现代化：因地制宜推进农业农村现代化
乡村版本的中国式现代化需要以“三生合一”为发展方向，其既不是简单延续我国传统文化的母版，也不是城市现代化的翻版，更不是乡土社会激进化的再版。中国乡土社会延续数千年，保持着“生产、生活、生态”三位一体的生存方式以及“天人合一”价值观和多元文化传统，这些中华民族的基因，塑造了中华文明伟大复兴的必然性。
以此而论，“农耕”乃是文化，并非面向市场交换的大规模生产的产业形态；相反，其可视为小农村社在特定生态条件下的一种生活方式，或是与人们定居社区紧密相连、体现了人类依水傍土的生存方式。由“三生合一”衍生“三治合一”，不仅承载了农民社会福利，还降低了乡土社会治理成本，成为维护乡土社会稳定的核心机制。因此，秉持“三生合一”原则，实现生产、生活、生态的和谐发展，是乡村中国式现代化的必然选择。
在发展方向上，要实现“三生合一”为内涵的乡村现代化，需要因地制宜推动农村“就地现代化” 26 ，才能实现党中央提出的“让农民就地过上现代文明生活”。为此应以乡村生态为本底，以自主开发乡村在地资源为手段，以本地农民更多占有要素和产业增值收益为特征，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革和“生态产业化与产业生态化”的“两化”转型 27 ，“把以农业农村资源为依托的二、三产业尽量留在农村，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民” 28 ，进而实现产业留在县域为内涵的新型县域经济高质量发展，构建乡村生态化产业兴旺和共同富裕的经济基础，让农民就地过上现代文明生活。
（四） 三共融合：重构“人－自然－社会”多元治理结构
习近平总书记在2019年亚洲文明对话大会开幕式上明确指出：“道法自然、天人合一是中华文明内在的生存理念。” 29 我国人与自然和谐共生的历史经验起点、理论起点与西方完全不同，所追求的目标有差异，道路和实践也不相同。我们要遵循习近平总书记提出的“世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准” 30 的思想来重构乡村治理，也就是要构建“天人合一”“人与自然和谐共生”为指引的农业农村现代治理体系，实现乡村绿色发展，促进经济社会发展全面绿色转型。其中，既涉及经济基础与上层建筑的重塑，也涉及人、自然、社会三者关系之间的协调。客观上要求以顶层设计中提出的“治理体制、治理体系、治理格局”“自治、法治、德治”两个层面的“三治”为背景，以“三共”（共建、共治、共享）为原点，重构“人－自然－社会”多元治理结构，通过建立政府、村社、农户（企业）三者协调机制，构建相应的“微观－中观－宏观”制度载体和政策网络，解决上层建筑与经济基础不适应、绿色发展体系与现有产业结构不协调、城乡融合发展与城乡治理架构不匹配的问题，最终实现农业安全、农村发展、农民富裕的乡村善治。
四、结语
当前我国内外部环境急剧变化，世界百年未有之大变局正加速演进，乡村社会作为国家应对全球化挑战的“压舱石”和化危为机的“转换器”，其重要性如何强调都不为过。历史证明，“三农”始终是国家消纳经济波动风险、创造新经济增长点的重要领域。只有通过补短板、再平衡，全面贯彻生态文明、乡村振兴等国家战略，加强中央政府逆周期的综合协调能力和基层政府夯实乡土基础应对危机软着陆的能力，才能使中国在全球化过程中保持平稳 31 。相应地，乡村治理现代化转型是乡村振兴战略的内在要求，要按照中国式现代化的要求及时调整乡村经济基础与上层建筑，推动新生产要素嵌入农村经济社会结构，在城乡融合之中形成共同富裕的经济基础，重构农村地区的经济社会形态和空间发展格局。
中国式现代化道路的独特性决定了乡村治理现代化的路径必须符合国情，需要在新的历史条件下，深入研究和审视乡村治理现代化的目标和导向，关注农业安全、关照农村现实、关切农民需求，不断推动自主的理论创新和政策创新，积极探索符合国情、和谐共生的乡村治理格局。
脚注：
1. 习近平总书记指出，必须把推进中国式现代化作为最大的政治，在党的统一领导下，团结最广大人民，聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。见中央经济工作会议在北京举行［N］.人民日报，2023-12-13（1）.
2. 中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议［N］.人民日报，2022-10-23（2）.
3. 梁漱溟.梁漱溟全集：第2卷［M］.济南：山东人民出版社，1991：575.
4. “治理”理论在西方学术领域的广泛应用得益于发达国家主导的全球化市场资源整合和跨国经营扩张。在话语表达上，淡化了跨国投资者的政治影响和投资国的政治控制。
5. 国务院关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告显示，2016—2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。见邱海峰.财政支农“账本”靓［N］.人民日报海外版，2020-12-29（3）.
6. 农民分户经营的原子化造成包括政府在内的任何外部主体只要进入乡土社会必然发生“信息不对称”，造成“交易费用陷阱”与“精英俘获”。
7. 农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：132.
8. 农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：145.
9. 若农民分户经营后的“小农经济”形态可以被描述为“三级所有、队为基础”的、成规模的集体经济“原子化”，那么将2.2亿农户通过清产核资确权纳入96.5万多个集体经济组织，则可以被描述为小农经济的“分子化”，形成的是组织化和规模化程度均较低的“小集体经济”形态。
10. 2021年，全国村集体经济组织支出总额为4458.8亿元，村均81.5万元。其中，村集体经济组织管理费用为1368.9亿元（干部报酬426.6亿元），村均25.0万元，占总支出的30.7%。见农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：139.
11. 维持政府治理直接下沉到村基层的体系是一个成本巨大但却从来没有核算过的体系，将类似于城市的政治和行政管理制度一直延伸到村、户，在现有的条件之下，成本是极高的，并且可能管不了，管不好，管起来不合算。
12. 笔者团队调研发现，部分地区在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策执行过程中，难以做到精准和有效投入，较普遍地存在项目重复建设和治理过度投入的现象。
13. 城镇化率高的地区，村集体经济组织负债率相对较高。据统计，北京市（71.6%）、上海市（69.6%）、天津市（56.0%）3个直辖市的农村集体资产负债率均超过50%。在公益设施和公共服务投入方面，农村高度依赖上级财政转移支付。村级资金的缺口，部分地转化为政府负债。以2021年统计数据为例，全国村集体经济组织利用自有资金投入公益性基础设施建设的资金规模仅为798.1亿元，村均14.6万元；公共服务支出仅287.5亿元，村均5.3万元。见农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：139，143.
14. 习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话［N］.人民日报，2021-02-26（2）.
15. 财政部公布的数据显示，截至2023年10月末，全国地方政府债务余额401011亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务157086亿元，专项债务243925亿元；政府债券399353亿元，非政府债券形式存量政府债务1658亿元。见财政部预算司.2023年10月地方政府债券发行和债务余额情况［EB/OL］.（2023-11-29）［2023-12-21］.
16. 农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：40-41.
17. 据媒体报道，2023年1月至9月，全国纪检监察机关共立案现任或原任村党支部书记、村委会主任4.6万人，其中7月至9月立案1.5万人。见赵成.前三季度全国纪检监察机关立案47万件［N］.人民日报，2023-10-30（4）.
18. 温铁军，逯浩.国土空间治理创新与空间生态资源深度价值化［J］.西安财经大学学报，2021（2）：5-14.
19. 习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶［J］.求是，2019（3）：4-19.
20. 习近平.习近平著作选读：第1卷［M］.北京：人民出版社，2023：19.
21. 习近平.共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲［N］.人民日报，2017-01-20（2）.
22. “跨周期调节”和“逆周期调节”是中国特色社会主义制度的重要优势，这也是中国应对全球危机的基本经验。2020年7月中央政治局会议首次提出“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”，2021年7月政治局会议进一步提出“要做好宏观政策跨周期调节”。见新华社.分析研究当前经济形势和经济工作［N］.人民日报，2021-07-31（1）。2021年中央经济工作会议再次提出“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。见中央经济工作会议在北京举行［N］.人民日报，2021-12-11（1）.
23. 各地基层农业农村部门和老百姓在深化集体资产改革实践中创造了两类新型载体：一种类型是村镇级经营性载体，即在党组织领导下创办村级、县镇级集体经济发展（集体资产管理）有限公司；另一种类型是市县级统筹性载体，即由地级市直接牵头或委托区县牵头组建具有资源承载、资金对接、产业投资、市场开发、人才引育、项目建设和利益共享等多项功能的统筹性载体。
24. 据统计，2021年末全国农村集体经济组织的集体经营性资产总额为373862903.1万元，非经营性资产总额为448227657.1万元。见农业农村部政策与改革司.中国农村政策与改革统计年报（2021年）［M］.北京：中国农业出版社，2022：42.
25. 021年末我国金融业机构总资产381.95万亿元［EB/OL］.（2022-03-16）［2023-12-21］.
26. 习近平总书记强调，农村现代化要瞄准“农村基本具备现代生活条件的目标，组织实施好乡村建设行动，特别是要加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。” 见新华社.锚定建设农业强国目标 切实抓好农业农村工作［N］.人民日报，2022-12-25（1）.
27. 温铁军，逯浩.推动面向生态文明转型和乡村全面振兴的“三变”改革［J］.新疆财经，2023（6）：5-7.
28. 新华社.国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》［N］.人民日报，2019-06-29（4）.
29. 习近平.深化文明交流互鉴中 共建亚洲命运共同体——在亚洲文明对话大会开幕式上的主旨演讲［N］.人民日报，2019-05-16（2）.
30. 新华社.高举中国特色社会主义伟大旗帜 奋力谱写全面建设社会主义现代化国家崭新篇章［N］.人民日报，2022-07-28（1）.
31. 赵欣.乡村振兴与中国式农业农村现代化［N］.重庆日报，2023-08-01（12）.
【作者为逯浩和温铁军，温铁军系长安街读书会主讲人、中国人民大学农业与农村发展学院教授】
注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、人民政协报、北京日报、新华网、央视频、全国党媒信息公共平台、视界、北京时间、澎湃政务、凤凰新闻客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者。
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