□ 安徽省政府政研室
关键词：项目建设、招商引资
【编者按：根据官方的解读，“标准地”出让，意思是将拟出让建设用地的规划建设标准、产业导向和投入产出标准、污染排放标准等控制指标及违约责任予以明确，让建设用地带着指标出让。企业在竞得土地使用权后通过“一窗办理”，尽快取得施工许可。项目建成投产后按照法定条件和既定标准进行验收。简单来说，就是把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等“明码标价”，带地一起出让。具体实施中，企业在常规《国有建设用地使用权出让合同》的基础上，还要与政府额外签订《使用协议》，根据土地出让前确定的标准，对达产复核的期限与要求进行明确，并就奖惩事宜进行约定。很多人不知道，浙江提出“标准地”有一个前提——“最多跑一次”。“标准地”改革的最主要前提，是要撬动企业投资项目“最多跑一次”的迭代升级。以往营商环境不被重视，原因是多方面的。首先，营商环境属于投资软环境范畴，远没有GDP这类硬性指标来得“实在”，政府不愿意投入很多精力；其次，在公务员队伍中普遍流传一种思想：“不求有功，但求无过”，我没什么功绩、也没犯错误，可以平平淡淡过一生，我积极帮企业办事，一不小心越了权，饭碗不保都是轻的，弄不好还要追究刑事责任。所以，许多公务员遇到企业求助，多是抱着“多一事不如少一事”的态度；第三，营商环境牵扯到方方面面的关系众多，而地方官员的做派，往往又与当地的风土人情习俗息息相关，多已根深蒂固；第四，许多地区民营经济并不发达，一些地方政府打心里也不相信民营、不相信市场。营商环境差，损失最大的就是企业。过去，企业拍下一块普通的建设用地，就要办十几种证照；如果涉及到“旧改”这样稍微繁杂的项目，从立项到审批、开发，盖百余个章都是家常便饭，审批周期也要以年为单位计算，其中大量的跨部门审批、巨大的利益寻租空间，极为考验企业的“政商关系”，因为流程太难走，一些业主甚至被“拖得”失去耐心。而“标准地”的提出，一定程度上解放了企业的经营压力。首先，土地的相关指标，通过“标准地”一次性告知；政府的承诺，一一标注在《使用协议》中，清清楚楚，极大的减小了企业因政府违约（可能）导致的风险。第二、政府一般会设置一个“标准地工作领导小组”之类的机构，有专门的队伍负责跟进各项审批事宜，企业经相关部门“一窗受理”后就可直接开工建设，进而跳过中间繁琐的行政审批环节，实现项目审批的“最多跑一次”。第三，资金上，审批流程缩短，企业的利息相应大幅减少，另外，浙江的“标准地”项目涉审中介事项费用是由政府买单的，据浙江发改测算，仅这中介费一项，每年将给企业节省负担1000余万元。前些年，说起招商引资，无非就是拼土地、拼政策，在“大跃进式”的非理性竞争中，作为“卖家”的政府丧失了主动权，只要企业能在投资协议上签字，一切好谈。在当时的条件下，工业用地虽然也有基准地价，但自由裁量权却一直掌握在地方政府手里，为了招商引资，地方尽可以低价、甚至是0地价出让土地。直接导致后果就是企业围而不建，坐等土地增值大捞一笔走人；而政府方由于缺少对企业的必要约束，只能眼睁睁地看着宝贵的土地资源被浪费。一边是土地资源的极度短缺，另一边则是现有土地闲置和圈占等浪费严重，为了破解土地供需矛盾，在“标准地”改革出台之前，浙江先提出了“亩均论英雄”理念，率先把农业生产领域的“亩产”概念引入产业领域，通过评价全省工业用地10亩（以上）企业的各项经营指标，加权计算，给企业排名。排名高的企业，可以享受优先用地、用能，提高投资奖励比例等权益；排名靠后的企业，将受到从严控制用电、信贷，除技改外禁止审批新投资项目等“惩罚”，最大限度保证了土地的最大产出。在这样的背景下，“标准地”改革作为“亩均论英雄”的一项具体模式被政府提出。通过“标准地”，把“丑话说在前”，如果企业效益不好，政府惩罚有理有据，极端情况甚至可以将土地收回；同时，通过设置污染排放、安全生产指标，也有利于钳制企业合法合规经营。传统的招商模式，是政府去异地驻点，或组织队伍去企业上门招商，到处找项目；而通过“标准地”改革，一些政府开始在做“标准地”招商，通过“标准地”招商地图，让企业主动“上门”。依托“标准地”改革建立“标准地”线上招商地图系统，企业通过该系统不仅可以随时随地了解当地的“标准地”动态情况，还可以在线“选地”、在线联系，让政府与企业的信息交流更加顺畅。“标准地”改革促进了传统的招商模式转型升级，实现“出门招商”到“开门迎商”的转变。根据政府介绍，浙江的“标准地”数字地图是依托浙江政务服务网全省统一建设的“标准地”信息服务平台，面向全社会公开透明地提供各地工业项目准入要求、出让信息、政策规划等服务，政府在给企业做推介时，只要一部电脑即可；企业也可以“在线”选地，查询政策、线上沟通。从目前情况看，各地对土地的出让将会愈发谨慎，而“标准地”作为土地集约化利用和升级营商环境的重要举措，无疑将受到各地方政府的青睐。】
2020年以来，马鞍山市作为安徽省“标准地”改革唯一试点城市，在全省率先探索并持续深化“标准地”改革，通过项目建设流程重塑，推动一大批项目快速落地见效。根据安徽省政府主要负责同志指示，近日安徽省政府政研室会同安徽省发展改革委赴马鞍山市实地调研，形成调研报告，本刊予以刊发，以飨读者。
“标准地”是指在完成建设项目相关区域性统一评估基础上，明确建设项目投资、能耗、环境、建设、亩均税收等控制性指标履约承诺出让的国有建设用地。
2020年以来，马鞍山市作为全省“标准地”改革唯一试点城市，针对招商项目落地慢、开工慢、建设慢的问题，在全省率先探索并持续深化“标准地”改革，通过项目建设流程重塑，推动一大批项目快速落地见效，实现了政府有为、市场有效、企业有利“多方共赢”。
先试点，后全面
“标准地”改革最早发源于浙江省。2019年底，安徽省开始研究启动。2020年5月，正式在马鞍山市和26个省级以上开发区开展改革试点。作为全省唯一的整市推进试点，马鞍山市“标准地”改革思路清、力度大、进展快，按照“先试点示范、后全面推广”的步骤，改革大体经历了试点、推广、深化三个阶段。
在试点阶段，2020年3月，马鞍山印发实施方案，在全市省级以上开发园区试点工业项目“标准地”改革，当年出让“标准地”约占全省的80%，改革做法入选2020年全省十大改革案例。2020年12月，全省开发区“标准地”改革现场推进会在马鞍山市召开，安徽省政府办公厅出台《关于全省开发区“标准地”改革的指导意见》。
经过近一年的探索，2021年，马鞍山市将“标准地”改革推向全市所有开发园区及产业集中区，并实现省级以上开发园区新增工业用地“标准地”出让全覆盖，当年出让就占全市新增工业用地的87%。马鞍山市“标准地”改革正式进入推广阶段。
2021年12月，进入深化阶段，在总结实践、吸纳企业意见的基础上，系统性完善改革举措，推出“标准地”改革2.0版，推动“标准地”改革由开发园区工业用地向全市工业用地覆盖，由工业项目向现代服务业项目延伸，由拿地阶段向招商阶段前移。截至2022年9月底，全市累计出让“标准地”198宗14086亩，实现新增工业用地全部“标准地”出让。
从1.0到2.0
马鞍山市“标准地”改革既充分借鉴了浙江等地成功经验，又结合自身实践，探索出一条较为成熟的改革路径，形成了一套特色鲜明的“标准地”出让模式。
首先，强化顶格推进，完善顶层设计。在推进“标准地”改革过程中，马鞍山市坚持想透、说清、干实，从上到下统一思想、压实责任、高效协同，保障了改革顺利推进。
一是建立顶格推进的工作机制。市委、市政府主要负责同志深入研究部署、顶格调度推进，成立由市政府分管负责同志牵头的工作专班，具体负责实施。在市委经济形势分析会上，安排进展较好的作经验交流，进展滞后的作反思和表态发言。
二是构建“1+6”制度体系。制定“标准地”改革实施方案及工业项目“标准地”出让实施细则、工程建设项目审批告知承诺制实施方案、工程项目竣工联合验收管理办法、“标准地”工业项目达产联合验收工作方案、“标准地”企业投资项目信用管理办法等6个配套文件，按照“先试点、后全面”模式，对各类园区新出让工业和仓储物流用地推行“标准地”出让，并拓展延伸到采矿以及生产性、生活性服务设施用地。
三是完善考核激励制度。将“标准地”改革纳入年度目标考核，健全督查、考核、奖惩和第三方综合评估等工作机制，对表现突出的县区、开发园区等给予用地奖励。
其次，重塑供地流程，提升服务效能。针对项目落地过程中存在的“项目评估复杂、审批流程繁琐、政企互信困难”等突出问题，对评估审查、土地出让、项目验收等关键环节进行重塑，全面提升服务效能、改善企业体验。
一是全面推行事前区域评估。改变传统的事后审批做法，在符合规划前提下，由县区、开发园区组织实施节能评估、环境影响评价等9项区域评估，形成综合性评估成果，并经批准后演化成明确的限制性要求和明细的负面清单，供区域入驻项目免费共享。
二是建立指标体系让土地“带标出让”。各县区、开发园区根据功能区划和区域评估结果“量体裁衣”，制定辖区内“标准地”准入产业、环保标准、能耗标准、亩均投资强度、亩均税收等5大控制性指标体系，变事后提要求为事前定标准。在此基础上，对每个出让地块明确具体指标和前置条件，纳入出让方案，由企业对标竞价，引导和倒逼企业“量入为出、适度消费”。
三是创新推出“告知承诺制+信用管理”。变企业被动申请为主动承诺，对通过事中事后监管能纠正不符合审批条件行为的50多个审批事项，实行告知承诺制。“标准地”出让后，与受让人签订《企业信用承诺书》，可不经评估直接作出审批，拿地即开工。
第三，加强闭环管理，实现有效监管。“标准地”出让后，围绕项目施工、竣工、投产三个重要节点，实施全生命周期闭环管理。一是紧盯项目施工全流程，加强实施监管。根据“谁主管、谁负责”、“谁主张、谁监管”原则，提前介入、开展核查，指导项目按照承诺标准及规划方案组织施工，督促项目通过在线平台及时报备勘察、咨询、设计、测绘、检测成果和施工、监理等情况。二是加强项目竣工验收监管和达标投产监管。制定“标准地”联合验收办法和标准，由县区、开发园区根据《“标准地”投资建设协议》，对照项目审批承诺事项，组织联合竣工、达产验收，未通过验收的督促指导限期整改。三是强化信用监管。立足“政企互信”和“企业诚信”的原则，构建政府部门和企业双向约束机制，建立“标准地”企业投资项目信用评价体系、严重失信名单制度和全过程信用档案，并推送至市信用信息平台依法公开，对失信企业实施联合惩戒，营造“守信者受益、失信者受限”的社会氛围。
第四，升级体系架构，推出定制服务。在“标准地”改革1.0版基础上，马鞍山市推出改革2.0版，提出“成交即发证、交地即开工、竣工即登记”的“三即”出让模式，进一步完善“事前做评价定标准、事中作承诺定服务、事后定政策强监管”的具体操作举措。
2.0版不是单纯追求每个环节的时间压缩，而是在规划设计、土地出让、证照办理等阶段，围绕企业实际需求，推出高质量服务。一是动态优化“九评合一”区域评估成果，行业主管部门提前介入、模拟审查，有效应用到项目地块出让。二是对照“标准地”成交、交地、竣工三个阶段，推行AAA、BAA、CAA、DAA4种可选择的模块式服务方案，其中成交阶段的ABCD模块，企业可根据自身情况自由选择所需办证和服务类型，实现了政府部门前置服务与企业需求相匹配。三是编制“标准地”招商产业地图，围绕打造马鞍山市“1+3+N”产业集群升级版，编制产业用地招商地图和说明书，实现园区对标招商、企业对标拿地。四是创新实施全程代办服务，健全“标准地”项目辅导服务机制，建立覆盖项目审批、竣工验收、达产复核等环节的跟踪服务机制。
多方共赢
马鞍山市“标准地”改革颠覆了传统的供地模式、服务模式和招商模式，政府按标出让，企业对标拿地，审批制改为承诺制，降低了制度性交易成本，最大限度提升了土地供应效率和节约集约利用水平，实现了多方互利共赢。
通过项目建设流程重塑，推动一大批项目快速落地见效，实现了政府有为、市场有效、企业有利“多方共赢”。
一是提升了项目审批和建设效率，让企业投资用地更省心。“标准地”由政府进行区域评估、企业采取事前承诺，通过调整审批时序、减少审批环节、压缩审批时限，有效提升了项目审批效率。改革后，企业投资项目从原来跑15个窗口变为跑1个窗口，县区、园区代办员全程帮跑代办，开工前全流程审批时间全面实现“最多85天”。据测算，“标准地”出让的项目建设周期比以往平均缩短4至6个月。马鞍山市还在“带方案挂牌”、“用地清单制”上积极探索，进一步压缩项目建设周期，使项目建设跑出了加速度。在“标准地”改革的助推下，2021年，全市省重点项目开工率97.6%，居全省第1位。今年前9个月，重点项目开竣工数分别居全省第3位和第2位，连续2个季度获省投资“赛马”激励。
二是推动精准供地和资源优化配置，提高了土地产出效益和节约集约利用水平。“标准地”改革改变了传统土地竞拍“价高者得”的供应模式，通过设立产业准入、开发强度、环保能耗、投入产出等准入门槛，实现政府“精准供地”、企业“精细用地”，使有限的土地资源更多流向高效率、高产出、低能耗项目，在保障优质项目及时落地的同时，也提升了项目用地产出效益。据统计，马鞍山市规上工业企业亩均税收由改革前12.59万元提升到目前17.39万元，增长38%。其中亩均税收增长超50%以上的企业1100户，增长超100%的企业657户，土地投入产出比提升明显。通过实施“标准地”改革，马鞍山市还有效盘活了一批存量工业用地，加快低效用地“腾笼换鸟”。
三是优化了营商环境，促进招商引资、招大引强成果加速显现。马鞍山市通过实施“标准地”改革，深化了“放管服”改革，优化了营商环境，不仅大大缩短了企业投资建设的时间，也明显降低了企业用地和各项制度性交易成本，形成了良好的投资预期。“标准地”改革将原本企业在用地前进行的能评、环评等评估事项改为政府统一评估，极大地降低了企业用地前支出，同时改革以透明化、精细化的土地出让标准吸引更多优质企业对标竞价，大幅降低了企业用地的隐性成本。根据调查回访结果显示，企业环评、能评、水保三项制度性交易成本大幅降低，97%的企业家对于“标准地”改革中政府提供的服务表示满意。三季度为企优环境季度评议居全省第3位，企业满意度连续3个季度居全省前列。在实施“标准地”改革过程中，马鞍山市还将此与“双招双引”工作紧密衔接，通过编制产业用地招商地图和说明书，促进开发园区与企业快速精准匹配，切实做到招大引强、好中选优。调研中，马鞍山市反映，现在招商项目体量越来越大、质量不断提高，进入了招大引强爆发期。2021年，全市共签约20亿元以上项目43个、比前三年总和还多3个，其中50亿元以上11个、100亿元以上2个。今年以来，全市共签约20亿元以上项目43个，其中50亿元以上12个、100亿元以上3个，势头十分喜人。
四是进一步规范了权力运行，降低了重点领域的廉政风险。通过实施“标准地”改革，有效解决了过去企业“办事求人”、部门“办事拖拉”、少数干部“吃拿卡要”等问题，行政审批权力运行更加公开透明和规范高效，进一步扎紧了制度的“笼子”，重点领域权力寻租现象得到有效遏制，一些重要岗位的廉政风险显着降低。
启示与建议
马鞍山市“标准地”改革工作之所以能够取得实效、走在前列，关键是敢于拿来、善于借鉴，在最初学习浙江经验后，又积极借鉴江苏等省的有效做法，结合实际加以整合创新，并在实践中不断完善和升级。这充分说明只要是真正在思想观念、体制机制和工作方法上对标学习沪苏浙等先进地区，不断创新手法、步法、打法，就一定能够取得改革实效。
同时，必须坚持系统性整体性协同性推进改革。“标准地”改革涉及的不只是“地”，还包括围绕土地要素的全链条审批服务和监督管理，涉及多个职能部门，需要有效对接“放管服”改革、区域评估、“亩均论英雄”改革、要素市场化配置改革等多方面改革措施，必须强化系统性改革、整体性设计、协同性推进，打破部门分割和界限，推动各方面要素资源整合和共享，最大限度发挥改革合力。
从“标准地”改革工作中还深刻认识到，必须深入落实“一改两为”部署要求。开放、创新、改革是更本质的工作作风，各级政府部门只要是持续深入改进工作作风，直面发展中的问题，加强学习研究和创新思考，真抓实干，就一定能够创造更多为民办实事、为企优环境的生动实践。
通过调研还发现，进一步推进“标准地”改革，需要从省级层面来研究解决遇到的一些困难和问题。一是探索依托羚羊工业互联网平台加快对全省政府系统数据资源尤其是项目审批信息的归集共享。建议参照浙江政务服务网投资在线平台3.0版，加快升级全省投资项目审批监管平台，同时结合羚羊工业互联网平台建设，在完善规则制度的前提下，推动政府各部门涉企系统与羚羊平台的对接联通，加快省一体化数据基础平台建设，推进省市县三级项目信息整合共享。二是加大“标准地”改革与“亩均论英雄”改革联动实施力度。建议充分应用“亩均论英雄”改革成果，开展低效用地治理和资产盘活，腾退土地采用“标准地”方式出让。对已落户项目采取对标竞价“标准地”改革，倒逼区内企业转型升级。三是鼓励各市制定个性化“标准地”控制性指标。支持各市借鉴浙江省湖州市做法，根据“十四五”规划、国土空间规划及“三区三线”划定成果，围绕创新、人才、品牌等“一区一策”制定个性化的“标准地”控制指标，不断深化“标准地”改革。
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