《中国金融》｜一线话题：探索农牧地区信用体系建设

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主持人的话

自20世纪90年代，我国逐步探索农村信用体系发展之路，2009年《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》印发，首次正式提出建设农村信用体系，至此，我国正式开启了大规模、系统化建设农村信用体系的新征程。信用体系建设是社会主义新农村建设的一项基础工作。农牧地区地处偏远、交通不便，一定程度上限制了信用体系发展。然而，完善的信用体系更是做好农牧区金融工作的重要保障，随着农牧区市场经济的发展而日益凸显其重要性。本期一线话题邀请了中国人民银行海北州分行行长刘镭、中国人民银行庆阳市分行行长于建新以及中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）副院长莫秀根，探讨农牧地区信用体系建设发展经验。

记者：社会信用体系建设在优化区域营商环境、提升群众幸福指数、构建和谐社会等方面意义重大。近年来，我国社会信用体系建设实践与发展顺应时代和社会要求而变化更新。目前，我国信用体系建设出现了哪些新特点？

莫秀根：信用体系建设经历近20年的实践，表现出多方面的特点。首先，信用体系建设以解决融资难问题为主要目标。信用体系建设的最初阶段，无论是浙江省丽水市的模式还是广西壮族自治区田东县模式，以及后来各地复制推广所建设的信用体系模式，都是瞄准金融弱势群体和小微企业由于缺乏担保和抵押导致的融资难问题。

其次，以大数据和数据技术为基础建设了各类区域性和部门性信用信息平台，大幅度提高信用信息体系的效率，拓展了覆盖面。信用信息平台的建设是信用体系建设最核心的内容，通过信用信息平台，金融机构能以较低的成本和较高的效率触达客户。

再次，线上线下相结合进行整体授信。数字平台的线上服务固然能够提高效率，然而金融服务本身具有熟人社会的特征，信用体系建设涉及人们之间的相互信赖关系；加上信用数据的质量和可得性等问题，使得线上化服务也有自己的服务边界，不能解决所有的信用问题，仍然需要适当的线下活动。线下活动往往会超越金融服务本身，带有社会服务的功能。例如，农商行把村金融服务站建成村民活动中心；在信用体系中增加道德评分，金融机构根据个人和企业的道德评分给予一定的信用额度和利息奖励，激励社会良好的道德行为。比较普遍的做法是对行政村和乡镇进行整体授信，鼓励在城镇村内或乡镇内互相监督，共同促进社会诚信发展。

最后，信用体系建设带有部分政策实施功能。部分地区利用信用信息平台，对小微企业或者家庭个人进行画像，建立面向政策的白名单、培育池、扶贫档案等，有效识别专项贷款、贴息、政策性担保等政策要瞄准的对象，增加了政策的精确程度，提高了政策的实施效率。

记者：我国地大物博，各地区受人文、地理等因素的制约，社会发展水平不一，一定程度上影响了信用体系建设，农牧地区信用体系建设与其他地区有何不同？

刘镭：农牧地区信用体系建设与其他地区的差异，主要表现在以下方面。一是地理环境的差异。农牧地区地广人稀、居住分散、交通不便，各地区间的互联互通程度较低，造成了农牧户的信用信息较为分散，信息收集整合难度大。二是自然条件的差异。相较其他地区，农牧地区的生产经营受到自然环境的影响较大，如气候变化、自然灾害等，这些因素都可能会对农牧业相关主体的生产经营造成影响，信用状况受到牵连，在建设信用体系时需要综合考虑自然环境的影响。三是经济结构的差异。农牧地区经济以传统农业和畜牧业为主，经济结构单一，经营分散，生产、投入、回报周期长。因此，在农牧地区信用体系建设中，需要特别关注农牧业生产特色，重点考虑农牧业相关信息的采集和评估。四是社会文化的差异。农牧地区的社会文化传统和习俗与城市等地区大为不同，这会影响到信用体系建设中的信用观念和行为规范，在建设信用体系时，需要充分考虑当地农牧民的文化背景和信用行为特点。五是信用需求的差异。农牧地区的信用需求主要集中在农牧业生产和农牧民生活方面，而其他地区的信用需求则更加多样化，涉及个人消费信贷、房地产贷款等诸多方面，基于此，农牧地区的信用体系建设应更加注重满足农牧业发展和农牧民生活的信用需求。六是技术应用的差异。农牧地区的信息化水平较低，技术应用能力有限，导致信息收集和共享的难度大，这意味着在农牧地区建设信用体系时，需要充分考虑到技术普及的问题，加大信息化建设，提高信用体系建设的技术含量。

记者：近年来，中央一号文件均对农村信用体系建设提出了相关要求，各地探索形成了赋有地方特色的信用体系。在发展过程中，农牧地区在信用体系建设方面有何成效？

刘镭：我以青海省海北藏族自治州（以下简称海北州）为例进行介绍。海北州农村信用体系建设成效集中表现在“三个维度”“五个层面”。“三个维度”分别是农牧民贷款解决、涉农金融机构发展、农村金融生态改善的金融成效，农民增收、产业兴旺、经济发展的经济成效，以及诚信氛围浓厚、社会治安改善、综合治理有效的社会成效。

具体落实到“五个层面”。一是从信用主体层面看，农牧民和贫困户等农村各类信用主体贷款获得率不断提高。海北州以信用创评为基础，对农村各类信用主体实施贷款优先、利率优惠、额度放宽、期限延长、手续简便的多项优惠政策，帮助农牧民获得信贷支持，以信用享受政策优惠，极大地提升了农牧民群众的信贷可得性。二是从金融机构层面看，涉农商业银行风险防控水平显著提升。得益于全州农村信用体系建设的反哺，涉农金融机构对信贷农户的事前甄别成本、事中监督成本和事后处置成本均得到了有效控制，风险防控水平和资产质量明显提升，不良贷款额和不良贷款率实现了显著双降。三是从金融生态层面看，高利贷等破坏金融生态环境的现象得到有效遏制。农牧地区由于金融基础薄弱，高利贷等破坏金融生态环境的现象时有发生、屡禁不止，而农村信用体系建设的铺开和深化，在最大限度满足农牧民群众信贷需求的同时，也为纠正和遏制这一扰乱金融市场秩序的行为提供了解决之道，海北州金融生态环境得到明显改善。四是从经济发展层面看，驱动农村经营组织发展带动乡村产业兴旺。借助集合信用户、信用企业和信用新型农业经营主体的一村和多村两类信用共同体，以及“信用户+农户联保+信用专业合作社”等多种信用建设模式，海北州各县不断形成了以村带户、以强扶弱的乡村产业发展方式，有效盘活了村级集体经济，以农村经营组织发展带动乡村产业兴旺。其中，海晏县59名能人大户建立了农户跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走的“三跟三走”模式，带动223户农户人均增收2100元以上，为206户脱贫户发放奖励性分红资金93.8万元。五是从社会治理层面看，信用创评结果被广泛应用在农村社会治理的诸多领域。随着农村信用体系建设的不断深入，信用评定已成为农牧区自发的道德达标考试，农牧民信用意识普遍得到提升，实现了从“要我还贷”到“我要还贷”的积极转变，社会诚信文化渐入人心，全州诚信氛围愈发浓厚。

于建新：甘肃省庆阳市作为一个农业人口占比超过70%的传统农业大市，既是革命老区又是全国农村信用体系建设试验区，也是甘肃省开展农村信用体系建设和金融精准扶贫工作的先行区和重点区。在多年的实践过程中，庆阳探索形成了以“建系统、做评级，搭建农户信息共享平台；建机制、定制度，形成齐抓共促合力；重推广、出实招，注重系统运用成效”为核心的农村信用体系建设工作模式，实现了全市涉农机构农户信用信息的统一汇集、综合评价、联网查询。工作经验先后在全省、全国进行了多次交流。新疆、陕西、福建、宁夏以及甘肃省内武威、白银等地区人民银行先后到庆阳考察学习。当地研发的“庆阳市农户信用信息综合评级系统”得到肯定，试点经验在天水和武威两市进行了推广应用。

记者：社会信用体系建设是促进经济发展的重要支撑，推动信用创建工作是信用体系建设的当务之急。农牧地区大多地处偏远，其信用创建工作应该如何布局？近年来探索出了哪些特色模式？

刘镭：以海北州为例，海北州农村信用体系建设工作在青海省农村信用体系建设领导小组的统领下，成立了1个州级、4个县级、29个乡镇级领导小组，形成了州、县、乡（镇）、村四级横向到边纵向到底的“四位一体”工作领导机制，将农村信用体系建设触角延伸到最基层。同时，以全省农村信用体系建设第一个、第二个五年规划为总基调，先后协调下发《海北州关于在“信用县”实施金融优惠政策的指导意见》《海北州村级信用体系建设工作实施方案》等一系列工作要求，创新“一县一特色”模式推动海北州信用体系建设向纵深发展。其中，海北州的门源县为缓解小微企业融资矛盾，达到银企双赢，不断整合农牧业资源要素，激发产业发展动能，率先尝试对农村企业开展信用创评工作，在对青海东升建筑有限公司开展信用评级取得突破性进展之后，陆续对12家小微企业进行信用评级，给予800万元的授信额度、571万元的贷款，有效缓解了农村企业融资矛盾，迈出了海北州农村企业信用评级的第一步。

于建新：从庆阳市多年的工作实践来看，搭建信息共享平台，统一收集整理分散在各个职能部门的农户信息，建立信用信息档案，开展信用等级评定，是有效破解因农户信息不对称、不全面、不客观、共享难而带来的金融支农、政策扶农投入难的核心，也是推动农村信用体系建设开展的有力抓手和有效载体。

为切实践行“征信为民”理念，人民银行庆阳市分行结合辖内实际、对标国家政策，创新性提出“信用救助”概念，并以点带面在全市推广，引导银行机构积极构建信用培育长效机制。具体而言，一是对标政策推动。人民银行庆阳市分行综合分析辖内经济社会发展实际，摸清查实市场主体经营意愿和信贷需求，借力信用救助畅通融资渠道，推动县域银行机构真正回归本源、增强客户黏性、夯实发展基础、优化信用环境、改善金融生态。二是紧盯薄弱环节。重点围绕存在不良征信记录的农户，特别是脱贫户与边缘易致贫户、个体工商户、小微企业、新型农业经营主体等，重点服务发展意愿强烈、基础较实、能力较强、前景较好的弱势群体，重点支持符合县域经济发展特点的牛羊猪鸡、果菜药草等主导产业。三是审慎研判甄别。信用救助的关键环节在于精准识别市场主体的非主观性失信行为和主观发展意愿。基于此，人民银行庆阳市分行指导各银行机构制定《信用救助工作实施方案》，根据关联度、知情度和相关性，对市场主体进行数据收集分析、实地调查、精准甄别、授信救助。四是融合政策传导。将信用救助与打击征信修复活动相融合，通过开展信用救助，在全市营造“守信光荣、失信受戒”的浓厚氛围，渐进有序加快信用重建工作节奏，持续涵养信用生态环境。

记者：就目前发展状况来看，农牧地区信用体系建设有何难点？体系建设还存在哪些短板亟须改善？

刘镭：我认为，从目前状况来看，农牧地区信用体系建设的短板主要表现在宏观政策和微观技术两个方面。从宏观政策角度来看，一是农村信用体系建设的内涵和外延亟待与数字经济、智慧农村、乡村振兴、新生业态等新发展形势相匹配。二是财政、产业、金融等领域的支农惠农政策和农村信用体系建设对接整合不够顺畅，融资担保、风险补偿和贴息奖补政策的协同配合力度仍有待提升。三是农村信用体系建设的各部门合作水平和层次较低，缺乏有效的信用信息共享机制，导致“信息孤岛”现象突出，信息要素没有被真正调度、利用起来，对农村信用体系建设的支撑作用明显不够。

从微观技术角度来看，主要表现在农村信用体系建设存在弱项，缺少对人工智能、大数据等技术手段和涉农信用信息平台的运用；由于信息不透明和数据采集难度大，很多农牧户的信用信息无法及时准确地记录和更新，导致农村信用主体数据质量存在问题；农村信用体系评估方法存在盲区，个人财产状况和还款记录并不能完全反映农牧民的信用水平，容易出现信息不对称和评估误差的情况；农村信息主体权益保障存在短板，易产生数据滥用、信息泄露风险，损害信息主体合法权益。

于建新：从庆阳实践来看，职能部门间的数据共享不畅、工作合力尚未形成是以地市为单位开展农村信用体系建设的最大难点。一是不愿共享数据。部分机构将数据作为战略性资源，在主观上存在不愿共享情形。二是数据采集更新难。一方面，人民银行和政府部门之间尚未联网，无法实现数据直报，线下采集数据方式工作量大、难度高，致使部分县区政府机构报数主动性不强，限制了数据更新；另一方面，涉农金融机构大部分数据存储在省级部门，为单一地市开发数据提取接口难度大、成本高，加之省级对地市级自主开发系统在安全方面的顾虑，致使大部分省级机构不愿向下开放数据，影响了数据报送的效率。三是工作合力不够。农村信用体系建设涉及面广、部门多、工作量大，离不开职能部门的长期支持。在具体实践中，部门重表态轻落实、重开头轻结尾以及部门间重分工轻协作、重结果轻过程的情况时有发生，增加了工作深入推进的难度。

莫秀根：农牧地区信用体系建设遇到一些难题。首先，社会信用体系有一定的服务边界，只能满足小额信贷需求。目前，我国面临的小额贷款需求由于信用体系初步完善而基本得到满足；金融体系对优势客户偏好，使大额贷款需求比较容易获得满足；而大于信用额度的贷款需求，往往由于缺乏抵押和担保而得不到满足。

其次，数据的可得性仍然是农牧地区信用体系建设的难题。一是数据由不同的部门收集和储存，出于部门利益、数据安全等方面考虑，“数据孤岛”仍然存在。二是部分农牧地区需由银行地面网格员挨家挨户进行数据收集，数据收集成本高。三是大多数的数据是业务部门的业务数据，并不是根据信用体系建设需要来收集整理，数据不一定符合信用体系建设的要求，需要投入大量的人力进行清理和校对才能够应用。

最后，信用体系的应用场景单调。从治理角度来看，信用体系的应用可以不局限于金融服务。当前，信用体系还没有被广泛用来引导人们的诚信行为，提高社会的文明程度，也没有在各行各业得到普遍应用，尚未融入人们的日常生产生活。同时，信用体系的维度单一，没有包含道德、环境等维度，影响其应用场景的扩展。

记者：我国信用信息采集和服务范围日益扩大，信息采集作为征信工作的重要一环发挥了重要作用。依据农牧地区的特点，如何做好征信信息的采集工作？

刘镭：农牧户征信信息质量的高低，不仅决定涉农金融机构的经营质量，更关乎农牧户的信贷需求能否得到有效满足。就目前普遍情况而言，农牧地区征信信息采集工作面临的突出问题主要表现在农牧户信息不对称造成的数据真实性不高，以及信息采集整理工作手段落后两个方面。为更好地做好农牧地区征信信息采集，海北州在全省统一布局下，抓好农牧户征信信息的采集质量及采集效率。具体来看，一是采取基层金融机构与基层村委党组织签订协议，互派人员兼职，将基层村委党组织的组织、信息优势与基层金融机构的资金、技术和风险管理优势进行互联，实现金融村官与村委行长相结合的“双基联动”机制，确保农牧户征信信息采集的“全”和“准”。二是搭建了农牧户信用信息数据库暨“惠农服务平台”，利用科技手段推动农牧户信用信息的归集和共享，在进村入户、摸底调查等传统信息采集的渠道上，充分推进信息主体以自主申报、数据共享合作、数据接口对接等多种方式丰富信息采集渠道、扩大信息采集范围，建立完善的信用信息更新机制，确保农牧户征信信息采集的“快”和“新”。

于建新：就庆阳市实践经验来看，以涉农金融机构为主、政府职能部门为辅的采集途径是数据采集的主要方式。庆阳市农户信用信息综合评级系统70%的信息来源于全市13家涉农金融机构，30%的信息来源于政府职能部门。从长远看，随着金融科技的发展以及农村金融改革的深入，以情系“三农”、服务“三农”为定位的涉农金融机构将逐步回归本源。定位和信贷结构的变化将促进涉农金融机构加大基础设施投入，改进拓展数据采集方式和渠道，其采集信息的种类和范围也将扩大。届时，绝大部分信息可通过涉农金融机构获取，且数据质量和数据更新频度也将得到保障，以涉农金融机构为主的采集方式将成为最有效、成本最低的方式；而剩余小部分的数据则可通过政府有关职能部门进行补充。

记者：《国家标准化发展纲要》指出，强化信用信息采集与使用标准的制定实施。应如何针对不同信用主体，分类制定统一、结果互认的信用评价标准？

刘镭：目前农牧地区信用主体主要包括农牧户、个体工商户、农牧民专业合作社、农业龙头企业、家庭农场等多种类型，针对不同信用主体分类制定统一、结果互认的信用评价标准，应了解信用主体需求，掌握其信用风险；明确信息采集规范；分类制定评价指标；建立统一评价标准；强化结果互认机制；适时优化评价标准。从海北州实践来看，海北州在开展对传统农牧户信用评级工作的基础上，针对辖内能人大户、农牧民专业合作社、产业化龙头企业、家庭农牧场等新型农业经营主体规模数量和信贷需求逐年增长的现状，制定出台了《农村信用体系建设信用户、村、乡（镇）、县、新型农业经营主体、其他主体信用评定管理办法》，立足基本情况、财务状况、信用状况等多个层面对各类信用主体建立健全了信用档案，明确各类经营主体信用评定工作内容。

记者：未来，农牧地区信用体系建设将如何发力以探索出符合自身发展需求的路径？

刘镭：新时期农牧地区信用体系建设，应从以下六个方面发力。第一，科学谋划、政策协同是前提。农牧地区信用体系建设的布局要始终坚持制度先行，以农村信用体系建设规划为统领，以相关配套制度为支撑，科学谋划、合理设计信用体系建设的内涵和外延，不断适应农牧地区发展变化的新形势，加强财政风险补偿政策、担保融资增信政策和金融机构信贷政策之间的衔接配合，最大化发挥政策的协同效应。第二，全面统筹、因地制宜是基础。在推进农牧地区信用体系建设过程中，应统筹好农村信用体系建设“做什么”和“如何做”之间的关系，确保总体框架与各地实际紧密结合。第三，科技引领、搭建平台是保障。加大对农牧地区信用体系建设的科技投入，打造集农牧户信用信息采集、信用建档评级、评级结果应用、数据统计等功能于一体的特色库网平台，不断提升信用体系建设的信息化水平，通过涉农信用信息平台赋能农村经济社会发展。第四，多方联动、支农惠农是方向。农牧区信用体系建设是一项系统工程，需要各部门多方联动，不断做实组织建设和机制保障，加大部门间信用信息共享，提高数据采集质量。第五，坚持探索，突出创新是途径。推进以农村为点、城镇为线、社会为面的立体化信用体系建设，以村级信用体系建设和包村金融、整村推进、整村授信为突破口，夯实信用户及信用村的信用评定，探索信用社区、商圈、园区等各类城镇化信用主体的创评，形成“一州一县一特色”。第六，确保安全、严防滥用是底线。农村信用体系建设要坚持底线思维，要以《个人信息保护法》等法律法规为红线，严格落实信用信息采集、授权和使用的授权机制，在确保不触碰、不发生信息泄露、数据滥用等侵犯信息主体合法权益事件的同时，将农牧户信用信息真正整合、调度、利用、盘活起来。

莫秀根：首先，要把信用体系从原来纯粹的金融服务的一项基础设施提升到乡村治理的高度。建议将信用评分作为一种公共产品，对所有的家庭和小微企业进行评级，引领人们向上向善，提高乡村整体诚信水平。

其次，扩大信用体系评分维度和用途。农牧区信用体系构建应从乡村振兴和可持续发展的角度思考，从促进产业发展、社会治理、环境发展等角度考虑。例如，在信用体系中增加碳足迹评分或引入碳账户，以引导人们的环境意识。

再次，利用信用信息精准执行政策。随着信用信息数据贴息、信用担保等政策的落实，信息系统数据的使用还可以扩大到其他政策的执行中，可以利用数据模型对目标群体进行精准瞄准，对政策实施效果进行监测和评估。

最后，要进一步开展经验总结和理论研究。信用体系建设作为一种乡村治理工具，从当前大经验看，其效果良好。但是，仍需明确信用信息体系的建设与乡村治理、产业发展、乡村文明、生态宜居等之间的关系、结合方式，以指导信用体系深化发展。■

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