引言
乡守作为秦代守官的一种，在统治之初一定程度上缓解了秦政府的行政压力，维护了社会秩序。乡守作为秦代乡级机构的守官，本质还是代理官，乡官作为维系上层统治者与下层民众的纽带，在秦地方官吏中具有重要地位和作用。
在传世文献中鲜见的乡守这一官职，为什么在秦简中频繁出现，几乎成为了普遍现象。这其中有客观因素，也有大的历史文化背景。
一、吏员缺失
《秦律十八种·内史杂》规定：“官啬夫免,其官亟置啬夫。过二月弗置啬夫,令、丞为不从令。”
县廷必须在两个月内重置乡啬夫，而乡守的在任时长远远超过了规定的两个月，可能就是因为没有人来担任乡啬夫。秦帝国在统一六国的战争中，先后占领巴蜀、三晋、荆楚等故六国的领土，随着疆域的不断扩大，秦帝国的对外政策也在不断调整，但秦国人口的增殖速度赶不上疆域的扩张速度，最终造成迁往新占领区的秦民和秦朝官吏的不足。
迁陵县作为荆楚故地，秦在此的统治秩序并不稳固，需要大量官吏来稳定新地的统治。但秦帝国对新地本地人并不信任，并且秦政府所遵循的“法治”对地方官员的能力有着严格要求，所以里耶简中相关简文表明迁陵县的吏员缺失现象十分明显。
简中记录了某年迁陵县的吏员情况，吏员编制共有一百零三人，但只有五十一人在位视事，三十五人外出徭使，二十五位空缺，不在位的官员占总编制人数的一半。吏员编制一百零四人，空缺三十五人，在位五十人，另外没有记录的十九人应该也是被派外出徭使，空缺加上徭使的人数共有五十四人，也占了总人数的一半，可见迁陵县吏员不在位情况的严重。
迁陵县作为一个户数远低于万户的小县，而秦政府却在此设有超过百人的吏员编制，其目的是秦为了确保有绝对充足的力量，推行秦制和秦文化所做的规划。秦地方政府已经预测到新地缺少吏员的情况，其应对方法就是扩充吏员编制，这样即使缺失一部分吏员，那么剩余的吏员也足以支撑起政治环节的运转，新地的缺吏程度并不在秦政府的控制范围。
《秦律十八种·内史杂》记载：“令(赦)史毋从事官府。非史子(也),毋敢学学室,犯令者有罪。内史杂下吏能书者,毋敢从史之事。”
秦政府对于地方官员的能力和素质都有较高的要求，政府还有一套培养官吏的学室制度，“史子”就是吏员的预备役，学室是用以培训史子的学校机构。在这种制度下吏员从“史子”到成为真正能够上任视事吏员需要足够的时间。
但随着秦在统一战争中的迅猛胜利，新征服地区需要大量的熟悉秦法的官吏，来维持统治秩序，这是原有官吏选用方式所不能满足的，在这种情况下秦政府将其他郡县的吏员调往迁陵县为新地吏。
二、新地吏
在新地严重缺吏的情况下，秦政府必然会采取措施来弥补吏员的缺口，以此稳固地方基层行政系统的运转。这个措施就是将秦旧有统治地区的吏员迁往新地为吏。里耶简和岳麓秦简中都有秦故地官吏前往新地为吏的简文，结合上文中二十八位官吏的籍贯来看，秦故地官吏为新地吏已经不是特例，而变成了秦政府填补新地官吏缺失的惯例。
有在新地被征服之初就到新地为吏的，还有从本地选拔的官吏，但这两种新地吏的相关材料都比较少，更多的是秦故地官吏因为各种原因，被迫成为新地吏。
一些官吏在任期间会因诈伪而被罚往新地为吏，伪诈犯法的官吏按职位高低不同分别交于御史、丞相处理，御史、丞相将这些违法官吏派往新地为吏，仍按其原来官秩行事，因本来要被免、去，所以要处以在新地为官四年才能免职归乡的处罚，若期未满四年而故意诈伪通过赀、废而被免职则罪加一等。
此外还有因逃避职事被处罚的，令、丞以下，故意欺瞒以逃避职事，要被罚往新地为吏两年。官吏因本来要被免、去，所以要在新地为官四年，如因“所避唯（虽）毋论”，处罚要比前者轻，只需要在新地为官两年。
官吏除了欺瞒上级、逃避职事会受到惩罚，还会因在考课中诈伪被处罚。律文规定显大夫有罪当废以上不要擅自决断，必须听其上请。现在南郡的司马“庆”曾为冤令，，他在寃句令的考课中涉嫌作伪，依法应该废除他的官位。现在因为他上请不废除他的官位，判处他以原来的官秩贬迁为新地吏四年。
犯罪官吏应该废除官位，上请到新地为吏因此没有废除官位的，就按不废为准，以后此等事由不需要上报。对在考课中作弊的官员的处理，本来要废去其官职的官吏，因其官位为显大夫，需要上请，最后的论处结论是将其迁往新地为吏。可以看出废官远比到新地为吏的惩罚重，因为秦代废官即削去官籍永远不能再为官。
《秦律杂抄·除吏律》记载：“任废官者为吏，貲二甲”。
秦始皇二十九年四月十一日，有一百一十一名史学童故意勾结典试史作弊，故意不通过考试，其目的是逃避成为吏。相关官吏发现这一情况，并上报皇帝对这种行为进行处罚，处罚结果就是将这批为诈学童迁往潦东为县官佐，期限四年，期满免职归乡，若没有达到四年期限又犯有迁罪或耐罪，因本身已经身处来潦东，就罚其父母妻子和同居者也到潦东。
潦东原属燕国，燕国于始皇二十五年被秦所灭，与洞庭郡同样属于秦新地，把在考试中作弊为诈的史学童迁往新地为吏四年，这和前面对诈伪官吏的处罚一致，这说明这种做法已经成为一种全国性的制度。
三、考课不合格的处罚
官吏还会因在考课中殿后被罚往新地为吏。秦政府对于在田牛考课中成绩最后一名的官吏，处以责骂、赀甲和答打等不同程度的责罚。在对漆园的考课中，若啬夫连续三年成绩垫后就会被废除，永远不能再为官。在对军马的考课中，若马的成绩垫后，那么县司马会被赀二甲并废除。这些法律条文的规定，显示秦政府对于官吏在各项考科中的成绩非常重视。
在郡、县的治狱考课中，大致以十取其一的办法，将在考核中位于最后郡的郡守、守丞、卒史及县的县令、县丞等官吏处以赀二甲的惩罚，并将考课殿后的狱史派往新地。对在考课中位于最后一名的官吏的处罚，即将其派往新地为吏。这些在考课中殿后的官吏，和伪诈的官一样，比起被削去官籍永不录用，到新地为吏不失为更轻的处罚。
狱史征发县廷官吏或丞相、狱史、执法卒史以下到县官佐、史，都不能明确指明征发；只能征发有两年以上治狱经验的治狱官吏。违反以上两项命令的官员都要予以赀两甲的处罚，参与其中的吏员要被处以派往新地为吏两年的惩罚。
《岳麓秦简》记载：“以上及唯（雖）不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免。病有瘳，令为新地吏及戍如吏。有適过，废，免为新地吏及戍者。迁吏令甲。”
官吏因生病耽误视事也要被处罚，官吏一年中超过三个月不视事就要被免除，在病愈后就要被派遣到新地为吏并戍边，与那些因过错被贬谪、废官、免职而被派遣到新地行戍的官吏一样。秦简中“视事”指就职治事，前面有史学童作为预备史官因不愿入职，而在考试中诈伪，那么就有官吏因为想要逃避其职责而假装生病，。
对官吏处罚到新地为吏的要点在于：将秦故地有诈伪行为的官吏派往新地为吏；根据是否被免、去，规定新地吏的期限为四年或两年；这些违法官吏是以故有官秩为新地吏的，并没有被废去官职也没有被贬黜；在此期间不得以任何形式逃避职事，若在新地为吏期间在此触犯其他律法，则罪加一等；期满则可以免职归乡。
这些秦故地官吏由于各种原因成为新地吏后，虽然一定程度上缓解了新地吏员缺失的窘状，但并不能满足基层政府的全部人员需求，因此设置守官也就成了比较有效的措施。
结语
乡守是秦在统一天下、急速扩张过程中出现的特殊现象，一旦当政权稳固，乡守现象就会大量减少。如汉代时不管是乡啬夫、还是乡有秩，都是正式的乡官，而很少有守官。可惜的是历史只留给秦极短的统治时间，还没有完成政治局势的稳固、官僚体制的整顿和系统化，就快速走向了灭亡。
参考文献：
[1]班固,《汉书》.
[2]司马迁，《史记》.
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