摘 要
独立学院是我国高等教育体系重要组成部分，在特定的历史时期发挥了扩大教育供给、培育应用型人才的作用。2020年5月，教育部提出“能转尽转、能转快转”的工作思路，明确了三种转设路径。律师为独立学院转设提供专项法律服务，在完成尽职调查，依法依规设计、推进转设方案的过程中，如何在尽调阶段发现问题，在方案设计论证阶段提高效率，在执行报审阶段提升合规完成度，既需要律师团队尽职尽责的提供专业、高效的法律服务，也需要政府、高校举办者、投资方、管理层等凝心聚力共同破解，实现顺利转设的内涵发展。本文从律师作业角度研究挖掘各阶段作业要点，充分寻求合法合规与操作高效之间的平衡关系，希望能为从事专项法律服务团队及有关各方提供有益的帮助与支撑。
关键词：独立学院、转设、法律服务
一、综述
独立学院是在我国高等教育大众化发展背景下产生的新办学模式，它曾经为我国扩大高等教育资源供给、培养急需应用型人才、优化高等教育区域布局、促进高等教育发展作出了重要贡献。但独立学院在发展过程中，由于存在法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题，在一定程度上影响了教育公平和高等教育健康发展。从时间线索考量，独立学院的产生与发展大致经过了鼓励办学、规范治理和鼓励转设三个阶段，并形成标志性政策表述。
1. 1999年第三次全国教育工作会议提出：鼓励社会力量参与办学，逐步改变政府包办教育的局面。
2. 2003年5月，教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号），对各种“二级学院”进行规范治理，引导向独立办学机构过渡。前述若干意见明确指出了“七个独立”的要求，并提出确立民办机制，独立规范办学，提供优质教育。
3. 2006年，教育部《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》首次提出“转设”概念。前述意见指出，办学条件达标的独立学院，可通过普通高等学校设置程序，转设为独立建制的民办普通高校。
4. 2008年2月，教育部发布《独立学院设置与管理办法》（教育部26号令）(以下简称《管理办法》)，总结回应了独立学院发展历程中的问题，并提出了具体发展思路和目标。
5. 2017年教育部《关于“十三五”期间高等学校设置工作的意见》，首次提出“鼓励”独立学院转设为独立设置的本科高校，并且明确了公办与民办两种路径。
6. 2020年5月，教育部办公厅印发了《关于推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅〔2020〕2号）（以下简称《实施方案》），将独立学院转设列为高校设置工作的重中之重，提出“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、 协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路，既遵循高校设置标准程序，又体现政策支持导向，坚持好中快进推动独立学院转设。
自教育部发布《实施方案》以后，转设就成了各独立学院必须面对和解决的重大问题之一，在这个过程中，如无专业的法律服务内容，则可能出现举办者“变现”“可持续发展”等计划落空，也可能出现投资方道德风险、管理层出逃等风险。为避免以上种种法律风险，本团队从项目筹备、尽职调查、方案设计、方案执行这四个方面梳理了独立学院转设过程中的要点内容，以期为大家提供一定的参考。
二、项目筹备阶段（厘清独立学院的法律性质）
01关注独立学院的举办要求
《管理办法》是根据《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》制定的独立学院举办行为法律规范。《管理办法》要求，规范普通高等学校与社会组织或者个人合作举办独立学院的活动，维护受教育者和独立学院的合法权益，促进高等教育事业健康发展。
02关注独立学院的法律边界
《管理办法》明确划定了独立学院的法律边界，即独立学院特指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。由此可见，独立学院的三个法律特征，一是实施本科以上学历教育的普通高等学校举办；二是国家机构以外的社会组织或者个人参与举办；三是合作举办利用非国家财政性经费。
03关注独立学院的法律性质
《管理办法》第三条指出，独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。设立独立学院，应当符合国家和地方高等教育发展规划。第四条规定，独立学院及其举办者应当遵守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。第五条明确，国家保障独立学院及其举办者的合法权益。独立学院依法享有《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》规定的各项奖励与扶持政策。
三、尽职调查阶段（揭示法人资产管理及责任信息）
01关注独立学院的出资
独立学院转设，从某种角度上来说，即是社会资本与高校逐步剥离的过程。在这个过程中，资产权属归于独立学院还是举办者对相关利益各方都极其重要，因此，需要特别关注，重点审查。
- 审查办学协议：参与举办独立学院的普通高等学校与社会组织或者个人，应当签订合作办学协议。合作办学协议应当包括办学宗旨、培养目标、出资数额和方式、各方权利义务、合作期限、争议解决办法等内容。因此，转设阶段需对办学协议进行重点审查，以便理清产权归属。
- 厘清各方出资：普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。需要特别注意的是，国家的资助、向学生收取的学费和独立学院的借款、接受的捐赠财产，不属于独立学院举办者的出资。
- 核实出资情况：独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。《管理办法》施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。独立学院举办者应当依法按时、足额履行出资义务。独立学院存续期间，举办者不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费。
- 审查无形资产作价情况：普通高等学校投入办学的无形资产，应当依法作价。无形资产的作价，应当委托具有资产评估资质的评估机构进行评估；无形资产占办学总投入的比例，由合作办学双方按照国家法律、行政法规的有关规定予以约定，并依法办理有关手续。
02关注独立学院法人财产权
- 捐赠财产归独立学院所有。独立学院应当按照国家有关规定建立财务、会计制度和资产管理制度。独立学院资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。独立学院接受的捐赠财产的使用和管理，按照公益事业捐赠法的有关规定执行。
- 办学成本由独立学院承担。独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定，列入独立学院的办学成本。
- 独立学院的财产独立。独立学院存续期间，所有资产由独立学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。独立学院举办者虚假出资或者在独立学院设立后抽逃资金、挪用办学经费的，由省级教育行政部门会同有关部门责令限期改正，并按照《民办教育促进法》的有关规定给予处罚。
03关注独立学院的合理回报约定
在为独立学院转设提供尽职调查的过程中，应当对合理回报约定予以足够关注。建议引入第三方财务审计提出足够充分的技术支持。同时，律师应该就合理回报的约定条款及其履行作出独立的合规判断。根据《民办教育促进法》《实施条例》《管理办法》等规定，举办者领取合理回报须满足以下几个条件：
其一、章程对合理回报有明确约定。其二、必须在每个会计年度结束后提取。其三、必须从办学结余中提取。其中，办学结余是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。
办学过程中不得触犯以下规定：发布虚假招生简章或者招生广告，骗取钱财的；擅自增加收取费用的项目、提高收取费用的标准，情节严重的；非法颁发或者伪造学历证书、职业资格证书的；骗取办学许可证或者伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的；未依照《会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算、编制财务会计报告，财务、资产管理混乱的；违反国家税收征管法律、行政法规的规定，受到税务机关处罚的；校舍或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患，未及时采取措施，致使发生重大伤亡事故的；教育教学质量低下，产生恶劣社会影响的。出资人抽逃资金或者挪用办学经费的，不得取得回报。
因此，举办者提取回报的条件、程序、金额等必须作为独立学院转设过程中的重点风险予以关注、处理。否则，根据《实施条例》第四十九条的规定，可能产生没收出资人回报、停止招生、吊销办学许可证等法律后果，若涉嫌犯罪，则依法追究刑事责任。
四、方案设计阶段（转设路径的选择及其评价标准）
独立学院转设方案的设计，首先需要结合学院实际情况，在前期尽职调查充分揭示基础信息的前提下，依法选择转设路径。其次评估转设方案的标准：一是符合普通本科学校设置标准；二是确保产权清晰，证件信息真实有效，经费来源稳定可靠，师资信息完备准确；三是坚持“从实际出发，有利于办学”的工作原则。
01转设路径的选择
根据《实施方案》的明确要求，独立学院转设的路径包括：
- 路径之一，转为民办。对于办学协议完善，办学主体间权利义务划分清晰，办学条件达到本科高校设置标准的独立学院，可转设为独立设置的民办普通本科高校。
- 路径之二，转为公办。对于无社会举办方或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校。
- 路径之三，终止办学。对于已停止招生，或由于各种原因无法完成转设，或举办者主动提出且条件具备的，终止办学，撤销建制。
- 路径之四，合并转设。鼓励各地积极创新，可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设，也可因地制宜提出其他形式合法合规的转设路径，经教育部同意后实施。
- 对“校中校‘的特殊要求。无社会举办方（指由公办高校单独举办，公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办）的“校中校”，如转为民办普通本科高校，须明确非营利性，可由地方政府设立教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者，也可探索无举办者办学。不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人。
02转设方案的评价
根据《实施方案》，独立学院转设方案的评估标准包括：
- 独立学院转设要达到《普通本科学校设置暂行规定》等文件规定的设置标准，学校各项办学条件指标，均须具备相关证明材料。
- 独立学院转设要确保产权清晰，房屋所有权证和土地使用权证归属学校，证件编号、使用性质、土地面积等证件信息真实有效。举办高校和举办方要签订转设协议，明确资产权属、 师生安置、债权债务、过渡安排等事宜，经费来源稳定可靠。学校要具有职称结构和学历结构合理的专任教师队伍，聘用合同、工资社保、授课记录、教学安排等师资信息完备准确。
- 对符合法律法规、理清债权债务关系、已落实法人财产权的独立学院，可本着“从实际出发，有利于办学”的原则给予倾斜支持，在保证具有独立校园和基本办学设施、独立财务核算、独立师资队伍等办学条件的基础上，不过分强调土地、校舍面积。鼓励通过省内整体搬迁等方式改善办学条件后转设。
五、方案执行阶段（转设方案执行的法律作业节点）
律师团队及有关各方在独立学院转设方案执行阶段，首先要遵循程序合法合规的原则，依法履行清算程序、内部决议程序、上级审批程序。其次协助举办高校依法保护好学生和教职工权益，主动接受纪检监察和社会监督。再次，涉及国有资产处置的，按有关规定执行，防止国有资产流失。
01关注转设程序规范与合规
- 独立学院转设须按照民办教育促进法等有关规定，履行财务清算程序，修订完善章程，经独立学院董事会（理事会）同意后，向省级教育行政部门提出申请，并经过省内专家审核、公示等环节，由省级人民政府报教育部审批。
- 已经变更举办者或实际控制人、但未按规定履行举办者变更核准程序的独立学院，须依法依规完成举办者变更手续后再行转设。终止办学的独立学院，须进行财务清算和财产清偿，优先安置未毕业学生和保障教职工的合法权益。
02关注转设执行风险可控
- 省级教育行政部门、举办高校和有关方面要及时摸排独立学院转设中的风险隐患，制定风险防控预案。要高度重视同一举办者举办或实际控制多所民办高校的现象，审慎论证，研判风险，从严把关。
- 举办高校要将独立学院转设列为“三重一大”事项，集体决策，并主动接受纪检监察部门和社会监督。独立学院董事会（理事会）在做出转设决定前，应征得独立学院党组织同意，充分听取师生代表意见，适时召开教职工代表大会，确保科学民主决策。应本着“老人老办法，新人新办法”的原则，妥善解决关系师生利益的问题。
六、相关法律文件要点
律师为独立学院转设提供专项法律服务，完成尽职调查工作应提供《法律尽职调查报告》；方案设计论证的全部成果呈现在《独立学院转设方案》；经过举办高校、投资方、管理层共同破解所有技术障碍，签订《独立学院转设协议》；制定《独立学院转设学校章程》，必须体现遵守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。
01《独立学院转设方案》必备内容
《独立学院转设方案》必须明确转设后学校的办学定位、发展方向、过渡期办学、师生安置、财产确权、举办者后续投入等问题，由举办高校、独立学院、社会举办者共同确认。如终止办学，则提供终止办学财产清偿方案及剩余资产处置方案，须明确人、财、物处置办法，由独立学院、举办高校、社会举办者共同确认。
02《独立学院转设协议》必备条款
《独立学院转设协议》，应该明确资产权属、师生安置、债权债务、过渡安排等事宜，经费来源稳定可靠。转设协议，须明确独立学院转设相关各方的权利、义务，由举办高校、转设后的举办者、独立学院共同签订；如转为公办高校，还须再与转设后学校的主管部门达成一致。
03《独立学院转设学校章程》必备条款
学校章程是独立院校设立及转设的必备文件，根据《实施条例》第十四条规定，学校章程必须包含：（一）学校的名称、地址；（二）办学宗旨、规模、层次、形式等；（三）学校资产的数额、来源、性质等；（四）理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；（五）学校的法定代表人；（六）出资人是否要求取得合理回报；（七）学校自行终止的事由；（八）章程修改程序。
特别声明：
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